河南省地方政府投融資平臺的問題及對策探討

蘇玉峰

河南省地方投融資平臺的快速發(fā)展，為加快河南省城市基礎設施建設、應對國際金融危機沖擊、推動中原經濟區(qū)建設做出了重大貢獻。然而，隨著河南省投融資平臺公司數量的急劇增加，由于河南省投融資平臺管理體制不完善、投融資平臺自身建設和運作中存在的問題以及河南省投融資平臺面臨的宏觀環(huán)境不佳等原因，致使河南省地方政府投融資平臺面臨諸多問題亟待解決。

一、河南省地方政府投融資平臺存在問題

（一）注冊資金不到位

2010年河南省審計廳對河南省文化產業(yè)投資有限責任公司、河南鐵路投資有限責任公司等五家投融資平臺公司的經營運作情況進行了專項審計調查。審計結果顯示，截至2010年4月末，5家公司首次完成工商注冊124.5億元，實際到位37.25億元，注冊資本缺口87.25億元，注冊資本金實際到位率僅為29.9%（1）。省級投融資平臺公司尚且如此，更何況市、縣級投融資平臺公司。更有甚者，一些市、縣級政府在投融資平臺公司貸款到位后，抽出注冊資本金。注冊資本金的缺失必然會損害投融資平臺公司自我發(fā)展壯大的能力，同時也會影響企業(yè)自身信用能力，增加其融資成本，降低投融資運營效率。最終，平臺公司將會喪失獨立發(fā)展壯大的基礎，成為單純的政府融資工具。

（二）地方政府投融資平臺融資渠道單一

按照規(guī)劃，地方政府投融資平臺可以從銀行、證券市場、債券市場進行融資。但在實際操作中，在財政收入有限的情況下，通過平臺公司來融資貸款，仍為地方政府的最優(yōu)選擇。這必然給平臺公司帶來巨大的融資壓力。銀行貸款目前仍是政府投融資平臺主要的融資渠道，政府融資對于銀行的信貸資金依賴性很強。商業(yè)銀行雖具有自身的評價體系，但往往與政府融資特性的吻合度存在差異。投融資平臺融資手段單一引起風險過于集中于銀行系統(tǒng)，容易產生信貸風險，而且受國家貨幣政策影響較大，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。圖1是省級投融資公司河南投資集團有限公司2012年度投融資目標統(tǒng)計，可以看出間接融資（包含短期貸款和中長期貸款）與債券融資總計300000萬元，是總融資額580000萬元的一半還多。除了河南交通投資集團有限公司外，其它十大省級投融資公司的股票融資和金融租賃融資均為零?？梢姾幽鲜∈〖壨度谫Y公司融資渠道太少，資金來源很有限，市縣級投融資公司渠道單一更為明顯。

圖1 2012年度河南投資集團有限公司投融資目標統(tǒng)計（單位 萬元）

（三）投融資平臺公司治理結構不合理

投融資平臺并非真正意義上的市場競爭主體，它與地方政府之間存在著信用連帶的關系，地方政府往往是投融資平臺公司信用貸款的幕后擔保人［1］。河南省投融資平臺公司多為政府直接出資設立的國有獨資公司。這種政府背景，使得公司的治理結構有待完善。第一，公司股權構成中，國有股份一股獨大，導致公司董事會人員中缺乏其他中小股東的代表，弱化了董事會制衡和監(jiān)督機制的作用，從而使得公司決策更多體現政府導向而非市場導向。第二，公司董事會與經理層獨立性較差。河南省投融資平臺公司的高層管理人員（特別是總經理）大多數由政府指派，而非由職業(yè)經理人市場競爭選出，而且多數公司存在董事長與總經理兩職合一的情況。董事會對總經理的監(jiān)督機制難以發(fā)揮作用，甚至當有些總經理損害公司利益時，董事會難以將其解雇。第三，公司監(jiān)事會作用弱化。政府投融資平臺公司的經營決策更多體現政府意志，而非純粹的市場化行為。公司監(jiān)事會難以抗衡政府意志，使得多數公司監(jiān)事會根本無法發(fā)揮監(jiān)督作用，形同虛設。河南省投融資平臺的這種治理方式既不利于調動平臺公司經營的積極性，也不符合現代企業(yè)制度的要求，同時有可能形成各地財政的潛在負擔和風險。

（四）地方政府投融資平臺投融資行為不規(guī)范，投資效率低下

我國地方政府債務中有很大一部分源于地方政府的直接行為。過度負債是地方政府在資金來源上的表現。其實質是地方政府在資金運用上的過度開支，或者說過度投資。究其原因：一方面是由中央政府事權不斷下移對地方政府開支帶來壓力；另一方面是地方政府具有投資沖動。有數據顯示，2003年以來，地方的固定資產投資完成額平均增速持續(xù)高于20%，表1顯示的是2006年以來河南固定資產投資額及增長率。就河南而言，截止2012年，全省完成固定資產投資21761.54億元，同比增長22.5%，增速高出全國2.2個百分點［2］。地方政府為了追求短期的利益，過度投資于“形象工程”和“政績工程”，擠占了正常的基礎設施建設資金。究其原因，還是由于地方政府缺乏相對完備的投融資管理體制、機制、制度、政策和措施，甚至有些地方對政府投融資行為，沒有任何具有約束力的管理措施。

（五）投融資平臺的融資狀況不透明，償債風險壓力大

一是各級政府投融資平臺不透明，融資后，資金的使用一般不向外透露。同時，由于地方政府投融資平臺整體投資收益不高，難以保證通過項目投資收益來償還銀行貸款。地方政府成為貸款的最終還款人，投融資平臺的高額負債形成的還款壓力增加了地方政府的財政負擔。二是缺乏相關監(jiān)督機制。有些地方政府投融資平臺將融資所得資金投向與城市基礎設施和公用事業(yè)不相關的其它競爭性的高風險領域，加大了投資風險。

二、河南省地方投融資平臺存在問題的形成原因

河南省地方投融資平臺存在問題及風險的形成原因主要有：第一，河南省投融資平臺存在問題及風險形成的根本原因是由于地方政府過度投融資導致平臺運營效率欠佳。從財政機會主義的視角分析可知，投融資平臺必然存在過度投資沖動，過度的投融資活動必然降低平臺公司的運營效率，從而減弱平臺公司抵御財務風險的能力。第二，資金投向公共物品領域導致無法通過市場化手段獲取投資回報，投融資平臺公司自身缺乏“造血”功能，加大了其發(fā)生財務風險的可能性。第三，投融資平臺本身設立時的體制不健全、運作不規(guī)范。河南省投融資平臺存在公司治理結構不完善、市場化運作不徹底等一系列內部問題，從而難以從公司內部及時有效化解風險。第四，政府財政收支壓力使投融資平臺存在最終喪失償還債務保證的風險。投融資平臺隸屬于地方政府，一旦投融資平臺無法清償債務，還是得由政府承擔最終償還責任。這無疑會增加地方政府財政支出壓力。在地方政府財政增收有限，財政支出擴張的現實面前，依靠財政資金為投融資平臺風險兜底的難度加大，必然會放大河南省投融資平臺的風險。

三、解決河南省投融資平臺現存問題的對策

（一）按市場化運作政府投融資機構，降低政府債務風險

一是準確定位政府投融資平臺的功能。政府投融資平臺是一個公司制的市場主體，又是政府履行有關地方事權、推動地方經濟社會跨越式發(fā)展的代理機構。建議按照市場化的原則和方式，將平臺融資行為與其他市場主體融資行為進行限制和區(qū)分，規(guī)范平臺融資范圍的單一性。應理性界定地方政府的發(fā)展目標，合理設立投融資平臺數量。考慮到河南省特殊的省情，平臺公司定位應該是“政府代表投資與融資主體、公司化經營”。二是明確政府投融資平臺資產構成范圍。三是按照政府投融資平臺的功能要求，以立法的形式規(guī)范政府投融資平臺管理，強化投融資平臺設立、運行、退出、風險控制等環(huán)節(jié)的法規(guī)約束。

表1 2006-2012年河南省固定資產投資額和固定資產投資增長率

（二）建立多元化的融資渠道

一是拓寬融資渠道，應爭取盡快發(fā)行地方政府債券。近年來，中央政府加快了推動地方政府債走向市場化的步伐。2011年10月20日，財政部宣布，經國務院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市將開展地方政府自行發(fā)債試點。此舉顯示出我國開始著手建立規(guī)范的地方政府舉債融資渠道和機制。河南省應盡快爭取獲批發(fā)行地方政府債券，以規(guī)范政府的融資行為，使地方政府的合理融資行為公開化、融資渠道多元化，并對地方政府現存?zhèn)鶆兆鲞M一步的清理，使既往債務顯性化?？梢哉f，如何讓地方政府成為負債主體，自行發(fā)債是地方債發(fā)行制度上的一大進步，是社會經濟發(fā)展的客觀需求，也是讓地方政府舉債融資走向陽光、透明和規(guī)范化所邁出的第一步。二是探索設立產業(yè)投資基金。政府應積極鼓勵發(fā)展企業(yè)投資基金，利用建立投資基金的方式為本地區(qū)經濟發(fā)展吸引更多的投資。設立產業(yè)投資基金，一方面有利于拓寬融資渠道，發(fā)展直接融資，改善投融資結構，分流過剩的流動性，減少銀行信貸壓力和風險。另一方面，有利于改善企業(yè)股權結構，改善公司治理和財務結構，提高企業(yè)競爭力。因此，引進或設立產業(yè)投資基金對河南省、各市、縣推動重點產業(yè)和重點領域加快發(fā)展具有重要的現實意義。三是引導國有優(yōu)質資產通過上市實現直接融資。在中國繼續(xù)推動股市改革之際，各級政府應抓住國家大力發(fā)展資本市場的機遇，將優(yōu)質資產通過上市實現直接融資，推動那些資產規(guī)模大、盈利條件好的企業(yè)或企業(yè)集團在境內外上市。四是積極借鑒國內外先進融資模式和經驗。近年來，美國等發(fā)達國家在基礎設施融資中，運用了大量新型融資方式、融資產品，包括基礎設施收費證券化、次級債券、BOT、TOT、投資基金、金融租賃、收入債券、特許公司債券等，使基礎設施融資債券方式的選擇范圍大為拓寬。

（三）完善投融資平臺公司治理結構

一是地方政府的出資人角色與經營者角色分離。政府對投融資平臺資產行使所有權，投融資平臺有獨立的經營管理權。要轉變政府職能，不再向平臺直接派高管人員，不以行政手段干預企業(yè)的實際運作，政府或政府的特設機構作為出資人負責制定國有資產戰(zhàn)略調整方案和國有資產監(jiān)管，代表行使所有者職能。二是平臺公司要逐步按照市場化規(guī)則的要求規(guī)范自身運作。根據各地投融資平臺的實際，明確政府、董事會、監(jiān)事會、經理層以及黨委、職代會的權責，實現決策層與執(zhí)行層有效分離。同時，實現對決策層和經理層的有效監(jiān)管，在企業(yè)內部分別形成有效制衡的決策體系和集中統(tǒng)一的執(zhí)行體系［3］。三是在經營管理方面，平臺公司要建立專業(yè)的經營層隊伍和經營部門，認真遵守游戲規(guī)則，在市場競爭中形成自己的核心競爭力?？梢M戰(zhàn)略合作者以及職業(yè)化的管理者，建立規(guī)范的操作程序和行之有效的內部資金營運控制機制，以及完善的信息披露機制，真正實現市場化獨立運作。

（四）打造公共項目民間融資平臺

一是拓寬民間投資的領域和范圍。允許民間資本進入國家法律法規(guī)政策未明確禁止的所有產業(yè)和領域，打破行業(yè)壟斷，放寬股比限制，規(guī)范設置投資準入門檻。二是創(chuàng)新項目運作模式。合理利用政府投資補助、貸款貼息等利益補償機制，積極推廣BOT、TOT、PPP等項目融資方式，鼓勵和引導民間投資以獨資、合資、聯營和特許經營等方式參與基礎設施和公共設施服務領域投資。

注釋：

（1）數據來源于河南省審計廳審計報告《河南省地方政府投融資公司組建運作情況審計調查結果》。

[1]馬海濤，秦強.完善制度建設，加強政府投融資平臺管理[J].經濟與管理研究，2010（1）.

[2]河南省統(tǒng)計局.2011年河南省國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].[2012-2-29].http：//www.ha.stats.gov.cn/hntj/tjfw/tjgb/qstjgb/webinfo/2012/02/1330470015621925.htm.

[3]河南省財政廳資產管理中心.投融資平臺治理結構演變及分析[EB/OL].[2013-04-18].http：//www.hncz.gov.cn/sitegrupo/root/html/ff80808138b8ee81013b98b17de77c18/20130418150863175.html.