法制保障在公共圖書館地方文獻工作中的作用

(重慶圖書館 重慶 400037)

1 公共圖書館地方文獻工作

地方文獻是有關(guān)地方的、內(nèi)容上具有地方特征的、反映特定區(qū)域內(nèi)自然現(xiàn)象、社會現(xiàn)象和人們活動方式的有歷史價值的區(qū)域性文獻資料，包括各種載體的地方史料、地方人物及著述和地方出版物。它具有鮮明的地域性、較強的史料性、載體的多樣性和內(nèi)容的廣泛性等特點，〔1〕起著存史、資政和勵志〔2〕的作用，是地方經(jīng)濟和社會發(fā)展、區(qū)域競爭力的寶貴資源，具有較高的開發(fā)利用價值和保存價值。

對于公共圖書館來說，地方文獻是一個圖書館重點征集、系統(tǒng)收藏和館員開展特色服務(wù)的珍貴文獻信息資源與不可或缺的寶貴工具。地方文獻是各級公共圖書館的收藏重點，是一個地方獨有的特色文獻資源，反映著當(dāng)?shù)毓矆D書館的館藏特色。地方文獻工作指公共圖書館開展的地方文獻信息征集、收藏、開發(fā)和服務(wù)的活動。做好地方文獻工作，是地方經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展對公共圖書館的基本要求?！?〕收集、保存地方文獻，建設(shè)地方特色文獻資源體系，是歷史賦予各級公共圖書館義不容辭的責(zé)任;搞好地方文獻開發(fā)、文獻信息特色服務(wù)工作，是時代交給圖書館人光榮而神圣的使命。

隨著網(wǎng)絡(luò)的廣泛應(yīng)用和數(shù)字圖書館的日益普及，地方文獻征集范圍已經(jīng)從印刷型主導(dǎo)文獻向數(shù)字文獻、多媒體文獻和網(wǎng)絡(luò)文獻等擴展，收集的范圍和渠道有了拓展，征集的思路和方法在不斷創(chuàng)新和發(fā)展。如今，在傳統(tǒng)征集渠道和模式基礎(chǔ)上，公共圖書館主要通過地方文獻數(shù)字資源專項采購、數(shù)字轉(zhuǎn)錄和制作，還通過對區(qū)域性地方媒體、政府網(wǎng)站、信息港和地方資源專業(yè)網(wǎng)站的地方性特色資源文獻跟蹤過濾、下載選編并文獻化保存，對瀕危和重要地方文獻搶救性照相、攝錄制和復(fù)制、開展項目型研發(fā)和制作，采取傳真、郵件、QQ、博客、微博、微信等不同的渠道、途徑和方法，收集多元載體形式的地方文獻資源。這些變化和創(chuàng)新，正在，并必將對數(shù)字環(huán)境下地方文獻的數(shù)字化征集、保存與開發(fā)，傳播、利用與服務(wù)帶來變革與發(fā)展。因此，做好地方文獻工作，為地方社會發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)提供地方特色文獻保障服務(wù)，就應(yīng)該依法構(gòu)建地方文獻工作與管理機制，建立地方文獻資源保障體系和工作規(guī)范，通過制度設(shè)計，用政策、法規(guī)保證公共圖書館地方文獻工作切實有效、規(guī)范和有序地開展。

2 對我國地方文獻法制保障狀況的簡要評析

2．1 地方政府在地方文獻工作中的職責(zé)

在我國，作為政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，發(fā)展公共圖書館事業(yè)是政府必須承擔(dān)的職能責(zé)任，是政府應(yīng)該承擔(dān)的政治責(zé)任，是政府應(yīng)該履行的法定職責(zé)?！?〕政府職責(zé)體現(xiàn)在地方文獻工作中，主要指法制保障、經(jīng)費投入、制度保障和監(jiān)督管理等方面。在實際工作中，各級政府在創(chuàng)造完善的地方文獻工作政策環(huán)境、制定區(qū)域地方文獻資源建設(shè)和服務(wù)統(tǒng)一規(guī)劃、提供專項地方文獻補充經(jīng)費、協(xié)調(diào)和促進圖書館與各職能部門及業(yè)務(wù)部門的聯(lián)系與合作、監(jiān)督和引導(dǎo)地方文獻工作的依法有序開展和促進地方文獻共建共享工作諸方面，發(fā)揮著政府的職能主導(dǎo)作用?！?〕

2．2 政策法規(guī)保障現(xiàn)實狀況

2．2．1 國家立法。由全國人大常委會正在制定的我國首部圖書館法《中華人民共和國公共圖書館法(征求意見稿)》，專門規(guī)定了呈繳本制度，是我國首次以國家法律的形式規(guī)定(不久將生效)的對地方文獻范疇的所有文獻信息資源實行的呈繳本制度，是關(guān)于地方文獻工作的法律效力最高的國家法律。

2．2．2 省市公共圖書館政策法規(guī)的規(guī)定。分析我國已經(jīng)頒行的九部和正在制訂的兩部省市圖書館法規(guī)條例，發(fā)現(xiàn)均有地方文獻工作的專條規(guī)定，重點是對地方文獻的重點收藏、建立地方特色藏書體系、建立健全地方文獻呈繳本制度和各級地方人民政府履行促進地方文獻事業(yè)發(fā)展職責(zé)等方面的規(guī)定。

2．2．3 地方人大、各級政府及主管部門發(fā)布的地方文獻征集、呈繳辦法、條例。從40多個省(直轄市、自治區(qū))、地(市)和縣(區(qū))相繼發(fā)布的地方文獻征集工作通知、工作條例、實施辦法和呈繳本制度，不難看出地方人大、各級政府及主管部門主要是針對地方文獻征集工作的規(guī)定，清晰地反映出政府部門重視征集工作(見表1)。

2．2．4 其他涉及地方文獻資源的法規(guī)。①“地方志”的法規(guī)。國務(wù)院2006年5月28日公布的《地方志工作條例》第五條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)該履行的職責(zé)之一就是“搜集、保存地方志文獻和資料，組織整理舊志，推動方志理論研究”和“組織開發(fā)利用地方志資源”。這是對地方政府履行搜集、保存地方性文獻職責(zé)的國家級行政法規(guī)規(guī)定，具有較高的法律效力。②“政府信息公開”的法規(guī)。國務(wù)院2008年5月1日頒行的《中華人民共和國政府信息公開條例》第十六條規(guī)定:“各級人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利……行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。”規(guī)定體現(xiàn)了政府信息公開為地方文獻資源提供的新元素，拓展了地方文獻收集與服務(wù)的領(lǐng)域。

表1 我國圖書館法、條例立法情況

2．3 現(xiàn)狀評析

2．3．1 我國地方文獻工作的政策法規(guī)框架體系已基本形成。在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國地方文獻事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。半個世紀(jì)來各級地方政府發(fā)布的百余件地方文獻工作政策法規(guī)文件，從制度上有效地支撐和保障了地方文獻工作的順利開展。一個從中央到地方各級立法機關(guān)、政府及主管部門制訂和發(fā)布的涉及地方文獻工作，集政策、法規(guī)和行業(yè)規(guī)范為一體的政策法規(guī)框架體系在我國已具雛形(見表2)，〔6〕這對于各地公共圖書館開展地方文獻工作，起到了有效的政策、法規(guī)和制度規(guī)范的作用。

2．3．2 問題與不足。對我國現(xiàn)有地方文獻法規(guī)、政策和規(guī)章制訂、實施情況的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，地方文獻工作政策法規(guī)保障機制有待加強和完善。中央和各級地方政府關(guān)于地方文獻工作的政策法規(guī)沒有形成一個相對成熟、統(tǒng)一、規(guī)范的體系，政策法規(guī)制定系統(tǒng)性、統(tǒng)一性和可操作性不夠，國家層面法律立法缺位、專門法規(guī)層級效力普遍較低，〔7〕缺少地方人大制定的“地方文獻征集條例”，許多單項政策、法規(guī)制定和制度設(shè)計仍為空白。

與注重呈繳本制度立法相比，針對各級地方政府的具體職責(zé)，如對地方文獻的專門經(jīng)費投入，地方文獻資源保障體系建設(shè)，在現(xiàn)有地方文獻工作條例、實施辦法等政策法規(guī)中，或規(guī)定缺位，或規(guī)定不明，或缺乏可操作性，或立法滯后，且地方政府發(fā)布本地區(qū)地方文獻法規(guī)政策分散而無統(tǒng)一規(guī)范。

針對公共圖書館地方文獻工作規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法的立法和規(guī)章建制也極不完備，加上各級公共圖書館制訂的規(guī)章制度缺乏政府行政層面的統(tǒng)一，且極少與本省(市)“圖書館管理條例”、地方文獻征集文件相銜接，各館各自為政、低效無序普遍存在，極大地制約了工作的有效開展。

地方政府在地方文獻工作的行政管理中更多的表現(xiàn)是作為不夠、或不作為、或作為不當(dāng)、或越位，依法行政不到位;而文化主管部門，特別是基層主管部門，沒有建立起規(guī)范的圖書館地方文獻工作管理機制，更談不上有效和及時的監(jiān)督，政府及主管部門沒有發(fā)揮應(yīng)有的職能作用。

表2 我國關(guān)于地方文獻的政策法規(guī)頒行情況(部分)

3 法制保障是公共圖書館地方文獻事業(yè)發(fā)展的根本保證

3．1 政府的持續(xù)關(guān)注和支持

3．1．1 法規(guī)保障。通過制度設(shè)計，用立法、政策制定方式，一方面由地方人大和政府及時制定各地“地方文獻條例”，修訂和完善已有的地方文獻法規(guī)、政策和規(guī)章，加強對重要的、急需的單項地方文獻法規(guī)、政策和制度標(biāo)準(zhǔn)的研究制定;一方面由地方主管部門依據(jù)政策法規(guī)，出臺統(tǒng)一的區(qū)域地方文獻工作業(yè)務(wù)規(guī)范和管理規(guī)章，創(chuàng)造良好、完備的地方文獻資源建設(shè)和服務(wù)的政策法制環(huán)境，實現(xiàn)各級地方政府對地方文獻事業(yè)發(fā)展的重視和支持。

3．1．2 經(jīng)費保障。政府投入是改善圖書館現(xiàn)狀的關(guān)鍵，對地方文獻工作投入也不例外。逐步健全和完善地方文獻經(jīng)費投入保障體系是政府公共文化服務(wù)職能。實現(xiàn)政府穩(wěn)定投入，保障地方文獻資源建設(shè)和服務(wù)經(jīng)費支持，需解決的問題是:地方文獻經(jīng)費列入政府年度財政預(yù)算;明確量化投入標(biāo)準(zhǔn);地方文獻工作專項經(jīng)費撥付;實施跨級政府經(jīng)費的特別支持等，構(gòu)建起地方文獻事業(yè)經(jīng)費保障長效機制。

3．1．3 隊伍建設(shè)。制定館員隊伍建設(shè)實施辦法等專門隊伍建設(shè)的制度性規(guī)范，注重對地方文獻研究與服務(wù)并重的參考型館員遴選、團隊建設(shè)和職業(yè)準(zhǔn)入等工作的開展，用制度保障地方文獻館員隊伍的建設(shè)落到實處。

3．1．4 監(jiān)督管理。各級地方政府對地方文獻工作實行的監(jiān)管，是政策引導(dǎo)、法規(guī)規(guī)范和對事業(yè)發(fā)展的管理和監(jiān)督。通過政策的制定和實施規(guī)范地方文獻工作，對地方文獻征集與服務(wù)工作進行政策督導(dǎo)、宏觀調(diào)控、依法監(jiān)管，保障地方文獻工作規(guī)范、有序的開展;文化行政主管部門則是具體的執(zhí)行部門。

3．1．5 協(xié)調(diào)支持。政府和主管部門對地方文獻工作的支持，主要是協(xié)調(diào)和促進圖書館與各職能部門及相關(guān)業(yè)務(wù)部門的聯(lián)系與合作，組織和協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)圖書館搭建多功能、互補共建的地方文獻資源協(xié)作共享工作平臺，建立合作多贏、有特色、專業(yè)規(guī)范的地方文獻共建共享服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實施區(qū)域聯(lián)盟合作，實現(xiàn)地方文獻工作可持續(xù)發(fā)展。

3．2 實現(xiàn)地方文獻工作法制化

3．2．1 立法保障:科學(xué)、及時立法，健全和完善地方文獻工作法規(guī)保障體系。①國家立法，填補空白，統(tǒng)領(lǐng)全國地方文獻工作。當(dāng)務(wù)之急是國家層面行政立法，制定國家《地方文獻工作條例》，構(gòu)建國家地方文獻政策法規(guī)體系，統(tǒng)領(lǐng)全國地方文獻工作依法開展。②構(gòu)建四級體系，依法實現(xiàn)地方文獻工作全覆蓋。在國家《地方文獻工作條例》的統(tǒng)領(lǐng)下，構(gòu)建全國“國家-省(市)-地(市)-縣”四級一體的地方文獻法規(guī)體系，建立全國統(tǒng)一的地方文獻執(zhí)法機制，為依法引導(dǎo)和規(guī)范各級圖書館地方文獻工作提供保障，依法實現(xiàn)地方文獻工作全覆蓋。③制定專門規(guī)章，提升地方文獻工作執(zhí)法效果。及時、有效補充制定地方文獻專門規(guī)章，大幅提升地方文獻工作的法律效力、執(zhí)法效果。依據(jù)當(dāng)前地方文獻工作狀況，可以考慮優(yōu)先制定和實施地方文獻經(jīng)費保障辦法、地方文獻法定呈繳制度、地方文獻服務(wù)規(guī)范、服務(wù)協(xié)作制度、地方文獻區(qū)域共建共享聯(lián)盟規(guī)章、地方文獻數(shù)字化建設(shè)與服務(wù)辦法和地方文獻館員隊伍建設(shè)實施辦法等。

3．2．2 依法專業(yè)服務(wù):保障全國地方文獻工作的順利開展。①法規(guī)的執(zhí)行。地方文獻法規(guī)的實施，就是要保障地方文獻征集、收藏、開發(fā)和服務(wù)等具體工作依法施行，從而把地方文獻各項工作規(guī)范到法規(guī)框架之中，確保地方文獻工作持續(xù)開展;依法將政府履行地方文獻工作的職責(zé)納入政府年度工作計劃，進行政績考核，促使政府依法行政，合法作為，充分發(fā)揮政府重視和支持地方文獻工作的職能作用。②政策的調(diào)控。各級地方政府和主管部門發(fā)布的地方文獻政策、規(guī)章，是對地方文獻法規(guī)的必要補充。通過政府及主管部門政策調(diào)控、行政管理，發(fā)揮其地方文獻工作引導(dǎo)和規(guī)范的作用。③業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范的實施。通過業(yè)務(wù)政策的執(zhí)行，一方面建立地方文獻工作規(guī)范體系，建立健全各項業(yè)務(wù)工作制度，按政策規(guī)定開展地方文獻工作;一方面構(gòu)建省級地方文獻征集協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，突出地方重點文獻和特色文獻的征集，強化和規(guī)范好數(shù)字環(huán)境下地方文獻的數(shù)字化征集與保存，建立省(市、縣)地方文獻資源保障體系;深化地方文獻的開發(fā)與服務(wù)，通過編制地方文獻分類(主題)表、目錄索引等檢索工具，建立地方文獻(全文)數(shù)據(jù)庫，注重數(shù)字環(huán)境下地方文獻的有效開發(fā)、傳播，有效利用與服務(wù)，深度開發(fā)館藏地方文獻資源。

3．2．3 執(zhí)法監(jiān)督:依法檢查和規(guī)范地方文獻工作。政府和主管部門對地方文獻工作依法開展的執(zhí)法監(jiān)督，主要是對地方文獻工作政策和法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查，包括對地方文獻各類業(yè)務(wù)工作制度遵章實施的督查和規(guī)范管理兩個層面。實踐中，通過加強政府文化責(zé)任意識，建立地方文獻工作監(jiān)管機制發(fā)揮政府及主管部門的職能作用。一方面，對違反政策和法規(guī)的行為依法按章查處;一方面，實行糾違和規(guī)范引導(dǎo)。這樣，通過地方政府對主管部門和圖書館地方文獻工作組織與實施的監(jiān)督，主管部門對圖書館地方文獻工作的監(jiān)管，從執(zhí)法監(jiān)督、政策監(jiān)管角度，保障地方文獻工作健康、順利、有效開展。

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