煤炭市場(chǎng)能否走出“嚴(yán)冬”？

2014-12-24 07:02:46段雯娟

地球 2014年10期

本刊記者段雯娟

經(jīng)過(guò)半年多的征求意見(jiàn)和修改，國(guó)家發(fā)改委近日發(fā)布了《煤炭經(jīng)營(yíng)監(jiān)管辦法》（下稱《辦法》），9月1日起施行。十年前發(fā)布的《煤炭經(jīng)營(yíng)監(jiān)管辦法》同時(shí)廢止。這意味著，隨著煤炭行業(yè)改革的不斷深入，政府對(duì)煤炭行業(yè)的認(rèn)識(shí)有了新的變化。此次出臺(tái)的《辦法》更加明確了政府的作用，體現(xiàn)了對(duì)煤炭經(jīng)營(yíng)監(jiān)管市場(chǎng)意識(shí)的增強(qiáng)。

從“黃金10年”到“嚴(yán)冬期”

中國(guó)是世界煤炭資源大國(guó)，也是煤炭生產(chǎn)、消費(fèi)大國(guó)。富煤貧油少氣的能源特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，決定了在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，煤炭將繼續(xù)充當(dāng)中國(guó)第一能源的角色。從2004年到2014年，中國(guó)的煤炭行業(yè)生產(chǎn)總量和消費(fèi)總量都居世界第一位，煤炭在中國(guó)一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)中的比例平均高達(dá)70%以上，可以說(shuō)煤炭行業(yè)經(jīng)歷了最佳的“黃金10年”。

煤炭在“黃金10年”里的表現(xiàn)，給許多人造成了煤炭經(jīng)濟(jì)“東方不敗”的印象，一座煤礦儼然就是一臺(tái)造幣廠，這種心理刺激了許多煤企的賭徒心理，煤炭市場(chǎng)的長(zhǎng)期強(qiáng)勁表現(xiàn)掩蓋了其暗藏的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，許多國(guó)有煤企也利用在市場(chǎng)上賺取的超額利潤(rùn)，對(duì)煤企進(jìn)行“做大做強(qiáng)”，加大對(duì)煤炭生產(chǎn)的投入。一方面，對(duì)現(xiàn)有煤礦進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)改造，擴(kuò)大其生產(chǎn)能力；另一方面，大舉收購(gòu)地方小礦，并投入巨資進(jìn)行安全、生產(chǎn)技術(shù)改造，以達(dá)到國(guó)有生產(chǎn)礦井的安全標(biāo)準(zhǔn)；另外，加大對(duì)煤炭資源的占有力度，投入巨資進(jìn)行資源勘探和新煤礦建設(shè)，以保證企業(yè)的持續(xù)性。

但是，隨著企業(yè)的大舉擴(kuò)張、國(guó)際經(jīng)濟(jì)不景氣、國(guó)內(nèi)消耗跟不上，最終爆發(fā)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩。自今年上半年開(kāi)始，全國(guó)煤炭企業(yè)虧損面超過(guò)了70%，有50%以上的煤炭企業(yè)出現(xiàn)減發(fā)、欠發(fā)和緩發(fā)職工工資的現(xiàn)象，煤炭市場(chǎng)步入“嚴(yán)冬”期，時(shí)至今日，絲毫沒(méi)有回暖的跡象。許多省、市、自治區(qū)出臺(tái)救市政策，期待救煤企于“水火”，但收效甚微。另一方面，隨著中國(guó)環(huán)境問(wèn)題不斷的惡化，煤炭行業(yè)作為重要的污染行業(yè)，成為了中國(guó)治理環(huán)境的一個(gè)重要目標(biāo)。

“備案”取代“審查”

面對(duì)煤炭行業(yè)的整體情況不佳，此次出臺(tái)的《辦法》從市場(chǎng)和規(guī)范的角度來(lái)看，有了更大的刺激作用，也可以看出相關(guān)政策性的傾向，更加明確了政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。雖然新舊《辦法》的標(biāo)題一字不差，但新《辦法》的內(nèi)容卻比原《辦法》縮減了近40%，并且對(duì)煤炭經(jīng)營(yíng)資格審查只字未提，取而代之的是“備案”、“公示”和“征信”等新內(nèi)容。

國(guó)家發(fā)改委可持續(xù)能源研究所研究員姜克雋告訴記者，這是因?yàn)槊禾啃袠I(yè)已經(jīng)走過(guò)快速發(fā)展期，再對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入嚴(yán)加管控已經(jīng)沒(méi)有必要。

安邦咨詢公司分析師徐斌認(rèn)為，從審查到備案的變化，體現(xiàn)出政府正在簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能。

2004年，煤炭行業(yè)剛剛進(jìn)入“黃金十年”，各方資本爭(zhēng)先恐后地進(jìn)入煤炭行業(yè)，煤炭占中國(guó)能源消費(fèi)總量比重居高不下。在這一背景下，當(dāng)年出臺(tái)的發(fā)改委令第25號(hào)對(duì)行業(yè)準(zhǔn)入做出了詳細(xì)的規(guī)定。而隨著煤炭行業(yè)的整體沒(méi)落，市場(chǎng)對(duì)于煤炭行業(yè)的投資興趣迅速下降，煤炭經(jīng)營(yíng)資格證顯得越來(lái)越不合時(shí)宜。

中國(guó)煤炭行業(yè)協(xié)會(huì)表示，2013年全國(guó)煤炭市場(chǎng)繼續(xù)呈現(xiàn)總量寬松，結(jié)構(gòu)性過(guò)剩態(tài)勢(shì)。市場(chǎng)需求增幅回落、產(chǎn)能建設(shè)超前、進(jìn)口煤影響范圍擴(kuò)大和煤炭企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)多重因素疊加影響下，煤炭行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益大幅下降、企業(yè)虧損面擴(kuò)大，行業(yè)利潤(rùn)同比下降38.8%，企業(yè)負(fù)債率63.05%。

正是在這樣的背景下，此次發(fā)布的《辦法》完全刪除了煤炭經(jīng)營(yíng)資格審查的內(nèi)容。

但要注意的是，《辦法》在取消經(jīng)營(yíng)資格審查相關(guān)規(guī)定的同時(shí)，還規(guī)定煤炭經(jīng)營(yíng)企業(yè)在工商行政管理機(jī)關(guān)辦理登記注冊(cè)后，應(yīng)于30個(gè)工作日內(nèi)向所在地的同級(jí)煤炭經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行告知性備案。其中，在國(guó)家工商行政管理總局登記注冊(cè)的企業(yè)，向其住所所在地的省級(jí)煤炭經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行告知性備案。

《辦法》規(guī)定，煤炭經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)在每年一季度，向辦理備案的煤炭經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理部門(mén)報(bào)告上年度有關(guān)經(jīng)營(yíng)信息。對(duì)煤炭供應(yīng)保障具有支撐作用的經(jīng)營(yíng)企業(yè)，應(yīng)配合煤炭經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理部門(mén)開(kāi)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，按季度報(bào)告主要煤炭買(mǎi)賣合同履行等情況。除涉及商業(yè)秘密的內(nèi)容外，縣級(jí)以上地方人民政府煤炭經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)向社會(huì)公示煤炭經(jīng)營(yíng)企業(yè)年度報(bào)告信息。

《辦法》還規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府煤炭經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和本辦法，對(duì)煤炭經(jīng)營(yíng)主體依法經(jīng)營(yíng)以及備案、年度報(bào)告情況開(kāi)展定期抽查。對(duì)煤炭供應(yīng)保障具有支撐作用的經(jīng)營(yíng)企業(yè)，應(yīng)對(duì)主要煤炭買(mǎi)賣合同履行等情況進(jìn)行檢查。

從以上規(guī)定可以看出，《辦法》對(duì)行業(yè)和國(guó)家煤炭安全做了主次分明的安排，對(duì)有市場(chǎng)行為的煤炭企業(yè)進(jìn)行了舒緩的寬松政策指導(dǎo)，而對(duì)于不規(guī)范的企業(yè)也采取了相應(yīng)的必要措施，使煤炭行業(yè)做到了可控可調(diào)的權(quán)衡。

《辦法》也明確了哪些部門(mén)參與煤炭監(jiān)管，“縣級(jí)以上地方人民政府煤炭經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理部門(mén)加強(qiáng)與工商、質(zhì)檢、環(huán)保、國(guó)土等部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，依法對(duì)煤炭經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理?！倍嗖块T(mén)的監(jiān)管，在整體行業(yè)和社會(huì)效應(yīng)上起到了一個(gè)制衡和保駕護(hù)航的作用，使企業(yè)按照正確的渠道去開(kāi)展工作發(fā)展經(jīng)營(yíng)。行業(yè)整體健康的發(fā)展，符合市場(chǎng)規(guī)律政策性的調(diào)整，對(duì)于中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，也表現(xiàn)出了一種公平公正的市場(chǎng)環(huán)境。

此次《辦法》的一個(gè)顯著變化是，一面是對(duì)準(zhǔn)入的放開(kāi)，一面是對(duì)監(jiān)管的加強(qiáng)?！掇k法》的管理和市場(chǎng)的發(fā)展相互結(jié)合，更加注重了信息化。通過(guò)信息化的建設(shè)加強(qiáng)對(duì)煤炭行業(yè)的監(jiān)控，從而規(guī)避了重復(fù)性建設(shè)和市場(chǎng)化的混亂。

倡行業(yè)自律公平競(jìng)爭(zhēng)

發(fā)改委此次發(fā)布的《煤炭經(jīng)營(yíng)監(jiān)管辦法》，與其去年底發(fā)布《煤炭經(jīng)營(yíng)監(jiān)管辦法（修訂稿）》相比，在內(nèi)容上新增了多項(xiàng)重要的條款。例如，要求禁止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；銷售或進(jìn)口高灰分、高硫分劣質(zhì)煤炭，以及向城市高污染燃料禁燃區(qū)等范圍內(nèi)單位或個(gè)人銷售不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的煤炭等經(jīng)營(yíng)行為。另外，新《辦法》還強(qiáng)調(diào)煤炭經(jīng)營(yíng)應(yīng)取消不合理的中間環(huán)節(jié)。國(guó)家提倡有條件的煤礦企業(yè)直銷，鼓勵(lì)大型煤礦企業(yè)與耗煤量大的用戶企業(yè)簽訂中長(zhǎng)期直銷合同。

安迅思煤炭行業(yè)分析師鄧舜表示，此次發(fā)布的監(jiān)管辦法主要以提倡行業(yè)自律、公平競(jìng)爭(zhēng)和保障煤炭穩(wěn)定供應(yīng)為主，這種國(guó)家層面的宣導(dǎo)以及季節(jié)性的供需關(guān)系改善，在短期內(nèi)會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)煤炭市場(chǎng)起到一定的穩(wěn)定作用。

對(duì)于部分違法情形，新《辦法》規(guī)定處罰方式從過(guò)去的罰款處罰改變?yōu)榱腥胧琶麊尾⒐?。煤炭行業(yè)有關(guān)人士認(rèn)為，這種修改在一定程度上能改善地方亂收費(fèi)的現(xiàn)象。

另?yè)?jù)知情人士表示，近期召開(kāi)的兩次煤炭行業(yè)脫困會(huì)議上，發(fā)改委以及相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人就做好嚴(yán)格控制煤炭超能力生產(chǎn)、限制不安全生產(chǎn)、化解產(chǎn)能過(guò)剩、加強(qiáng)行業(yè)自律等有關(guān)工作，提出了具體要求。關(guān)于限產(chǎn)以及進(jìn)出口關(guān)稅調(diào)整等一系列扶持政策的草擬工作，也已經(jīng)在上述會(huì)議中敲定。

鼓勵(lì)大煤企與耗煤大戶長(zhǎng)期直銷

在新《煤炭經(jīng)營(yíng)監(jiān)管辦法》中，鼓勵(lì)有條件的煤炭企業(yè)直銷，鼓勵(lì)大型煤礦企業(yè)與耗煤量大的用戶企業(yè)簽訂中長(zhǎng)期直銷合同，禁止低價(jià)傾銷等行為。

港富集團(tuán)黑色行業(yè)首席分析師張志斌對(duì)此表示，提倡煤炭直銷將減少煤炭銷售中間環(huán)節(jié)，有利于降低煤炭企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，鐵路系統(tǒng)要求煤炭企業(yè)備案等制度可能將被取消。

另一方面，新規(guī)的出臺(tái)有望進(jìn)一步消除煤炭行業(yè)貿(mào)易壁壘。2013年7月，實(shí)行將近20年的煤炭生產(chǎn)許可證和實(shí)行了將近10年的煤炭經(jīng)營(yíng)許可證正式取消，但其長(zhǎng)久以來(lái)形成的影響并未消除?！掇k法》鼓勵(lì)具備條件的經(jīng)營(yíng)企業(yè)參與煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備工作，培育對(duì)煤炭供應(yīng)保障具有支撐作用的經(jīng)營(yíng)企業(yè)，將促使煤炭行業(yè)進(jìn)一步開(kāi)放。

新《辦法》強(qiáng)調(diào)的另一個(gè)重點(diǎn)在于環(huán)境保護(hù)。金銀島分析師戴兵告訴記者，新《辦法》對(duì)于煤炭流通提出了新的要求，對(duì)于高污染的煤種貿(mào)易，設(shè)定為違法行為。

而上市公司方面則更加期待相關(guān)細(xì)則的出臺(tái)。多家上市公司證券事務(wù)代表向記者表示，需要等到進(jìn)一步細(xì)則出臺(tái)后才能評(píng)估對(duì)公司的影響。

根據(jù)新《辦法》的要求，禁止銷售或進(jìn)口高灰分、高硫分劣質(zhì)煤炭，以及向城市高污染燃料禁燃區(qū)等范圍內(nèi)銷售不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的煤炭，禁止哄抬煤價(jià)或低價(jià)傾銷等行為。不過(guò)，上述《辦法》并沒(méi)有給出高灰分、高硫分劣質(zhì)煤炭具體指標(biāo)。

《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》明年施行

9月16日，國(guó)家發(fā)改委等六部門(mén)公布《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》，自2015年1月1日起施行。

根據(jù)這個(gè)辦法，商品煤是指作為商品出售的煤炭產(chǎn)品，不包括坑口自用煤以及煤泥、矸石等副產(chǎn)品。企業(yè)遠(yuǎn)距離運(yùn)輸?shù)淖杂妹?，同樣適用該辦法。不符合辦法要求的商品煤，不得進(jìn)口、銷售和遠(yuǎn)距離運(yùn)輸。

《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》對(duì)于商品煤相關(guān)質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行了明確規(guī)定。其中，在灰分方面，褐煤不超過(guò)30%，其他煤種不超過(guò)40%。硫分方面，褐煤不超過(guò)1.5%，其他煤種不超過(guò)3%。同時(shí)，對(duì)汞、砷、磷、氯、氟等指標(biāo)進(jìn)行了明確。對(duì)于在中國(guó)境內(nèi)遠(yuǎn)距離運(yùn)輸（運(yùn)距超過(guò)600公里）的商品煤，其發(fā)熱量、灰分、硫分還要滿足更嚴(yán)格的指標(biāo)要求，其中褐煤灰分不超過(guò)20%、硫分不超過(guò)1%。

《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》還特別提出，京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角、珠三角限制銷售和使用灰分大于或等于16%、硫分大于或等于1%的散煤。

同時(shí)，對(duì)于供應(yīng)給具備高效脫硫、廢棄物處理、硫資源回收等設(shè)施的化工、電力及煉焦等用戶的商品煤，可適當(dāng)放寬其商品煤供應(yīng)和使用的含硫標(biāo)準(zhǔn)。

此外，承運(yùn)企業(yè)對(duì)不同質(zhì)量的商品煤應(yīng)當(dāng)“分質(zhì)裝車、分質(zhì)堆存”。在儲(chǔ)運(yùn)過(guò)程中，不得降低煤炭的質(zhì)量。

與此同時(shí)，中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)要求，按照國(guó)內(nèi)外的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，限制不符合標(biāo)準(zhǔn)的煤炭生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售和使用，將關(guān)稅調(diào)整到同一水平，加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目的集中清理整頓。有關(guān)人士表示，相應(yīng)后續(xù)政策仍然在加快制定之中，會(huì)陸續(xù)出臺(tái)。

此外，煤炭企業(yè)也被要求嚴(yán)格控制生產(chǎn)總量，力爭(zhēng)將今年的煤炭產(chǎn)量壓減10%以上。神華集團(tuán)8月1日發(fā)出限產(chǎn)減銷的指令，今年將限產(chǎn)5000萬(wàn)噸、減銷6000萬(wàn)噸。中煤集團(tuán)計(jì)劃減產(chǎn)150萬(wàn)噸/月，不排除后續(xù)相關(guān)部門(mén)會(huì)提出煤企減產(chǎn)、降低庫(kù)存的要求。