積極推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)工作

李穎津

政府向社會力量購買服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會公眾提供的公共服務(wù)等事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備資質(zhì)的社會組織承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用的行為。

黨的十八屆三中全會指出：推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買。2013年9月，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式作出了重大部署。2014年5月，北京市委常委會審議通過《北京市關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)實(shí)施意見》，確定了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政部門牽頭，業(yè)務(wù)部門分工配合”的工作原則，建立了全市政府購買服務(wù)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制并明確了工作目標(biāo)，即：2014年建立政府購買服務(wù)的基本制度并出臺政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，2017年建立比較完善的政府購買服務(wù)制度。應(yīng)該說，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，積極推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)是各級地方政府認(rèn)真貫徹落實(shí)三中全會精神，全面深化改革的一項(xiàng)重要工作。

政府購買服務(wù)的重要性

改革開放以來，我國公共服務(wù)體系和制度建設(shè)不斷推進(jìn)，公共服務(wù)提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成了政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。實(shí)踐證明，推行政府向社會力量購買服務(wù)對于深化社會領(lǐng)域改革、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會活力、提高公共服務(wù)水平和效率都具有重要意義。

有助于發(fā)揮政府在資源配置中的主體作用。政府購買服務(wù)強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會等多元主體之間的合理定位和良性互動(dòng)。政府通過引入“購買服務(wù)”的機(jī)制，將公共服務(wù)的生產(chǎn)方式由過去的行政性轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂?，意味著在傳統(tǒng)上具有長期壟斷性的公共服務(wù)領(lǐng)域引入了競爭機(jī)制，承接者通過市場競爭的手段贏得公共服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)，將有助于擴(kuò)大市場環(huán)境下的競爭性、激勵(lì)性和剛性約束，有利于社會力量提供公共服務(wù)，激發(fā)整個(gè)社會的活力和創(chuàng)造力。

有助于政府職能的轉(zhuǎn)變。政府向社會力量購買公共服務(wù)，為政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢挢?zé)任政府提供了有效途徑，促進(jìn)了政府自身運(yùn)作方式的改革。具體表現(xiàn)為，政府從過去的公共服務(wù)的提供者、生產(chǎn)者、監(jiān)督者三者合一的主體，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)政策的制定者、購買者和監(jiān)督者，實(shí)現(xiàn)了社會權(quán)力的回歸和政府職能的優(yōu)化。

有助于提高公共服務(wù)質(zhì)量。社會力量根植于社會、貼近基層，反應(yīng)迅速、機(jī)制靈活，能為公眾提供多樣化、個(gè)性化的服務(wù)。同時(shí)，政府在某些公共服務(wù)領(lǐng)域并不具備技術(shù)層面的優(yōu)勢，需要社會組織的專業(yè)技能和人才資源。政府通過向社會力量購買服務(wù)，可以吸引更多的社會力量參與提供公共服務(wù)，將政府的財(cái)政投入與社會力量的資源優(yōu)勢有機(jī)地結(jié)合，特別是加快關(guān)系民生的養(yǎng)老、家政、社區(qū)服務(wù)等生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展，解決公共服務(wù)短缺等問題，進(jìn)而提高公共服務(wù)質(zhì)量、效率和水平。

有助于深化事業(yè)單位改革。一些事業(yè)單位長期依賴財(cái)政撥款生存，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事。政府向社會力量購買服務(wù)，可以改變“以財(cái)政供養(yǎng)事業(yè)單位人員，配置巨額公共資源，要求事業(yè)單位承擔(dān)公共職能”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^招標(biāo)的方式向社會力量購買服務(wù)。簡而言之，政府由花錢養(yǎng)“人”轉(zhuǎn)變?yōu)榛ㄥX購“事”，將有效地降低財(cái)政投入成本，提高公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給效率，有利于事業(yè)單位改革的深化。

北京市政府購買服務(wù)的重點(diǎn)

日前，北京市委常委會審議通過了《北京市關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)實(shí)施意見》，明確了政府向社會力量購買服務(wù)的范圍內(nèi)容、購買主體、承接主體、購買流程、預(yù)算管理、績效管理等要求，《實(shí)施意見》主要有以下幾方面核心內(nèi)容。

購買內(nèi)容，突出“買什么”。目前大體可以分為三類，一是保障政府部門自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要向社會購買的服務(wù)，如公文印刷、物業(yè)管理、公車租賃、系統(tǒng)維護(hù)等。二是為政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要向社會購買的服務(wù)，如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定的研究制訂，法律咨詢、質(zhì)量認(rèn)證等方面。三是政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。包括：以物為對象的公共服務(wù)，如公共設(shè)施維護(hù)、環(huán)境管理服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)等領(lǐng)域；以人為對象的公共服務(wù)，如助老助殘、社會救助、文化體育、職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)、公益服務(wù)等方面。

購買主體，確定“誰來買”。主要包括各級行政機(jī)關(guān)和“參公”管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位。此外，納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織，也可以根據(jù)實(shí)際需要，通過購買服務(wù)方式提供公共服務(wù)。

承接主體，理順“向誰買”。包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會力量。事業(yè)單位也可作為承接主體，但要與社會力量公開平等競爭。

購買流程，明確“怎么買”。具有購買服務(wù)需求的部門應(yīng)在編制年度預(yù)算時(shí)提出政府購買服務(wù)的項(xiàng)目，并編制項(xiàng)目預(yù)算。財(cái)政部門匯總編制政府購買服務(wù)年度計(jì)劃，并及時(shí)向社會發(fā)布。對于政府采購范圍內(nèi)的服務(wù)項(xiàng)目要嚴(yán)格按照政府采購流程實(shí)施購買，對于政府采購范圍以外的要按照“公平、競爭、擇優(yōu)”的原則實(shí)施購買。購買主體應(yīng)與承接主體簽訂合同，由購買主體監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施。承接主體要嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按時(shí)完成服務(wù)項(xiàng)目任務(wù)，保證服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效益，不得轉(zhuǎn)包。

注重績效，確保“買得值”。政府購買服務(wù)所需資金堅(jiān)持“以事定費(fèi)”，資金需求列入購買部門的預(yù)算之中，做到資金有保障。堅(jiān)持“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，原有服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)為購買服務(wù)方式的，應(yīng)及時(shí)調(diào)整相應(yīng)的支出預(yù)算。將預(yù)算績效管理理念貫穿于購買服務(wù)資金管理全過程，強(qiáng)化支出責(zé)任，加強(qiáng)成本效益分析，突出評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。探索建立由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機(jī)制，并積極推進(jìn)第三方評估。

需要注意的問題

近年來，一些市級機(jī)關(guān)和區(qū)縣，立足工作實(shí)際，積極開展向社會力量購買服務(wù)的探索，取得了長足的發(fā)展，也積累了不少好的做法和經(jīng)驗(yàn)。但長期以來，由于公共服務(wù)多是由政府直接提供，真正意義上的政府向社會力量購買服務(wù)的資金規(guī)模、購買范圍還比較有限。通過對以往購買服務(wù)情況的調(diào)查，我們認(rèn)為當(dāng)前推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)工作還存在一些問題。

購買行為“內(nèi)部化”。首先，作為政府購買服務(wù)的承接者，有相當(dāng)數(shù)量的社會力量是作為購買者的政府部門發(fā)起設(shè)立的，并非獨(dú)立的法人主體，這種情況不但可能造成購買行為的內(nèi)部化，也極易衍生出服務(wù)質(zhì)量差、交易透明度不高等問題。其次，在現(xiàn)有政府體制下，公共服務(wù)的購買權(quán)和監(jiān)管權(quán)多是分散在政府部門手中，這些管理部門通常既是主管部門，又與承擔(dān)服務(wù)項(xiàng)目的事業(yè)單位、社會組織有著千絲萬縷的聯(lián)系，復(fù)雜的利益糾葛有可能形成內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易，導(dǎo)致難以控制服務(wù)成本。

購買標(biāo)準(zhǔn)和要求還不夠清晰。這主要是指政府購買服務(wù)的過程中，政府部門對于自身必須購買哪些服務(wù)、不需要購買哪些服務(wù)，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)尺度和操作規(guī)范。在以往的政府購買服務(wù)案例中，一些服務(wù)項(xiàng)目由于沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，政府在購買服務(wù)時(shí)僅依據(jù)社會組織提供的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求，未明確有償與無償?shù)年P(guān)系、直接費(fèi)用與間接費(fèi)用的區(qū)分，從而在資金支付上負(fù)擔(dān)了一些不應(yīng)承擔(dān)的開支，造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)。

購買程序有待進(jìn)一步梳理和規(guī)范。目前，政府向社會力量購買服務(wù)工作尚屬起步階段，各級政府、各有關(guān)部門還缺乏購買服務(wù)的理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。以往出臺的法規(guī)、辦法在操作性上還存在一定的欠缺，一些考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還缺乏量化、細(xì)化等等。相當(dāng)數(shù)量的購買項(xiàng)目，政府與社會組織的雙方合作或基于熟人介紹的非制度性程序，或?qū)儆趯?shí)質(zhì)上的內(nèi)部關(guān)聯(lián)。很多時(shí)候，購買方尚不能提供具體的服務(wù)細(xì)目及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也無法向社會公開公共服務(wù)價(jià)格，導(dǎo)致購買工作的透明度不強(qiáng)，容易引起社會公眾的誤解。

服務(wù)評價(jià)和監(jiān)督體系存在一定缺失。從目前情況看，對于社會力量生產(chǎn)和提供的公共服務(wù)普遍缺乏科學(xué)系統(tǒng)的評價(jià)體系和強(qiáng)有力的監(jiān)督體系。在實(shí)際情況中，政府部門在與服務(wù)提供者簽訂合同后，往往難以對合同的執(zhí)行情況進(jìn)行有效的評價(jià)和監(jiān)督，造成“重投入、輕管理，重資金、輕績效”的問題時(shí)有發(fā)生。

建立政府向社會力量購買服務(wù)工作體系的思考

構(gòu)建政府向社會力量購買公共服務(wù)的制度體系。一是在實(shí)質(zhì)規(guī)則層面，結(jié)合北京經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，研究出臺政府購買服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，政府分類購買服務(wù)的具體制度，社會組織承接公共服務(wù)的資質(zhì)認(rèn)定方法等等。二是在程序規(guī)則層面，制定政府購買服務(wù)的具體方式和程序，政府購買服務(wù)的采購和招投標(biāo)辦法，政府購買公共服務(wù)預(yù)算評審與管理辦法，政府購買服務(wù)的績效評估方式、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，社會力量提供公共服務(wù)的退出機(jī)制等等。

建立多方責(zé)任關(guān)系，將購買行為立足于合同契約關(guān)系。政府購買服務(wù)的關(guān)鍵在于相關(guān)利益主體之間是否在契約基礎(chǔ)上建立清晰明確的責(zé)任關(guān)系。一是轉(zhuǎn)變觀念，打破舊的思維定式，真正賦予社會力量與政府部門平等的法律關(guān)系，推動(dòng)建立政府部門與社會力量的良性互動(dòng)。二是社會力量與服務(wù)對象之間也需要明確相互的服務(wù)關(guān)系，在服務(wù)協(xié)議中，特別應(yīng)明確區(qū)分有償服務(wù)和無償志愿服務(wù)，合理劃分直接費(fèi)用與間接費(fèi)用，合理界定公共服務(wù)的購買方、提供方和使用方的責(zé)權(quán)利關(guān)系。

確定規(guī)范的服務(wù)購買法定流程。一是政府通過各種渠道，廣泛征求社會和公眾關(guān)于公共服務(wù)需求，在參考首都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃和財(cái)政中長期預(yù)算的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)考慮、優(yōu)先安排與保障和改善民生密切相關(guān)的領(lǐng)域和項(xiàng)目，提出政府需要購買公共服務(wù)的項(xiàng)目、數(shù)量和質(zhì)量，并且通過編制年度財(cái)政預(yù)算，確保資金供給。二是建立健全購買服務(wù)信息平臺，及時(shí)向社會公開政府購買服務(wù)相關(guān)信息，確保具備條件的社會力量平等參與競爭。三是各級政府部門應(yīng)按照方式靈活、程序簡便、競爭有序、結(jié)果評價(jià)的原則，充分考慮服務(wù)購買不同于產(chǎn)品購買的特性，在購買程序上賦予市場主體更大的自由度和空間，并從中選擇最優(yōu)項(xiàng)目方案。

健全嚴(yán)格的購買服務(wù)評估監(jiān)督體系。一是在購買服務(wù)的過程中，政府部門應(yīng)建立服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)督機(jī)制。對服務(wù)項(xiàng)目的立項(xiàng)、申請、評審、招標(biāo)、簽約、實(shí)施、調(diào)整、結(jié)項(xiàng)、評估、反饋等一系列環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督和控制，對項(xiàng)目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行研究和反饋，對失職行為追究責(zé)任，對評估不合格項(xiàng)目，按照合同約定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。二是建立健全科學(xué)的服務(wù)項(xiàng)目評估標(biāo)準(zhǔn)，積極引入第三方評估，如專家評估、公眾評價(jià)、評審團(tuán)（由政府部門管理人員、專家、公眾共同組成）等，在實(shí)施過程中，加強(qiáng)對項(xiàng)目進(jìn)度和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理，在項(xiàng)目結(jié)束后，及時(shí)對公共服務(wù)項(xiàng)目及其實(shí)施過程、取得效益開展評估。

有序推進(jìn)事業(yè)單位改革。堅(jiān)持以“公益性”概念為基礎(chǔ)，將政府購買服務(wù)與事業(yè)單位分類改革有機(jī)銜接，鼓勵(lì)事業(yè)單位參與提供公共服務(wù)，各級政府及財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政支持方式的變化，理順事業(yè)單位與行政主管部門的隸屬關(guān)系，積極推進(jìn)事業(yè)單位去行政化，建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，逐步推進(jìn)一些具備資質(zhì)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成“社會組織化運(yùn)作”的公益機(jī)構(gòu)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

政府購買服務(wù)工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，情況復(fù)雜，各部門、各級政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，正確對待利益格局調(diào)整，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，加大政府購買服務(wù)力度，推動(dòng)建立公平優(yōu)質(zhì)高效可持續(xù)的公共服務(wù)體系。

（作者：北京市財(cái)政局局長）

責(zé)任編輯：魏曄玲