對山東省莒縣耕地保護(hù)工作情況的調(diào)查報告

徐 敏

（莒縣國土資源局,山東 日照 276500）

對山東省莒縣耕地保護(hù)工作情況的調(diào)查報告

徐 敏

（莒縣國土資源局,山東 日照 276500）

該文對2011年以來莒縣的土地管理工作進(jìn)行了細(xì)致的調(diào)查，總結(jié)了其成功的經(jīng)驗(yàn)，即耕地保護(hù)工作的長效機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制、宣傳機(jī)制、掛鉤實(shí)施機(jī)制建設(shè)方面的創(chuàng)新情況，并指出了由于國土資源管理體制改革不到位，導(dǎo)致基層土地管理工作面臨的一系列問題，并對下步工作提出了切實(shí)可行的建議。

土地管理；耕地保護(hù)；調(diào)查報告

為貫徹落實(shí)國務(wù)院、省政府、市政府關(guān)于耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的任務(wù)要求，切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)工作，近年來，山東省日照市莒縣切實(shí)把耕地保護(hù)工作擺上重要議事日程，采取有效措施，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任，狠抓管理，耕地保護(hù)工作取得了明顯成效。但實(shí)際工作中也存在一些亟待解決的問題，現(xiàn)將調(diào)查情況報告如下：

1 基本情況

（1）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)建立耕地保護(hù)的長效機(jī)制。為落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，2011年以來，莒縣政府成立了以縣長為組長的耕地保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組、基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、土地綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了對耕地保護(hù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。同時，為督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道）落實(shí)相關(guān)政策法規(guī)，2011年以來，縣人大、縣政協(xié)每年都深入一線檢查和調(diào)研耕地保護(hù)有關(guān)法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況，促進(jìn)了土地管理特別是耕地保護(hù)工作的健康發(fā)展。

（2）相互協(xié)調(diào)，建立部門配合保護(hù)耕地的聯(lián)動機(jī)制。為嚴(yán)厲打擊各類國土資源違法特別是濫占耕地行為，縣公安局在縣國土局設(shè)立了辦事處，與縣國土局實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法；縣監(jiān)察局與縣國土局建立了聯(lián)席會議制度，并設(shè)立了駐縣國土局監(jiān)察室，對各類土地違法行為的查處實(shí)行全程參與、全程監(jiān)督；縣國土資源局與縣農(nóng)業(yè)局、縣環(huán)保局建立了基本農(nóng)田地力監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)測聯(lián)動機(jī)制，對基本農(nóng)田實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控、重點(diǎn)管理、重點(diǎn)保護(hù)，取得了良好成效。為提高土地利用率，根據(jù)山東省國土資源廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)建設(shè)用地審批管理工作的通知》（魯國土資發(fā)〔2013〕117號）要求，莒縣大力推行用地征收預(yù)存款制度，由縣國土、財政部門在銀行，設(shè)立了專門的征地預(yù)存款帳戶，在用地手續(xù)上報時，用地意向單位必須足額交納不低于出讓價款的征地預(yù)存款，對于預(yù)存款不到位單位，不予安排用地指標(biāo)報批手續(xù)。為保障失地農(nóng)民權(quán)益，根據(jù)上級有關(guān)規(guī)定，莒縣把符合被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老條件的，及時納入保障，目前已有46個村的4324人納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險范圍，享受到了與城鎮(zhèn)職工同樣的養(yǎng)老待遇。莒縣國土、農(nóng)業(yè)等部門聯(lián)合開展了縣域內(nèi)農(nóng)用地質(zhì)量分等定級工作專項調(diào)查，確定了優(yōu)等地150.17034萬畝，中高等地6.34272萬畝。申報了莒縣城陽街道、閻莊鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)社區(qū)聚集型土地綜合整治項目，該項目涉及莒縣35個行政村，預(yù)計完工后可實(shí)現(xiàn)新增耕地近2995.5畝，通過驗(yàn)收后，將全部劃為基本農(nóng)田。目前，莒縣國家級基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)已基本完工。莒縣國土、公安、環(huán)保、監(jiān)察等部門，組成聯(lián)合執(zhí)法隊伍，嚴(yán)打各類違法占用耕地的行為。特別是2014年1月份以來，對全縣大小企業(yè)、養(yǎng)殖違法占用土地項目進(jìn)行了一次拉網(wǎng)式排查，共計清理整治大小企業(yè)20余家，養(yǎng)殖棚300余個，成效顯著。

（3）強(qiáng)化普法，完善耕地保護(hù)政策的宣傳機(jī)制。三年來，在縣委黨校舉辦了科級干部國土資源法律法規(guī)培訓(xùn)班和農(nóng)村黨支部書記（村委主任）國土資源法律法規(guī)宣傳教育培訓(xùn)班，培訓(xùn)各級干部1.03萬人次；每年縣國土資源局都將最新出臺的耕地保護(hù)法律法規(guī)、政策和領(lǐng)導(dǎo)講話精神，編印成《國土資源法規(guī)政策參閱》，送縣委、縣政府、各委辦局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委和重點(diǎn)村居委負(fù)責(zé)人學(xué)習(xí)；在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地和村設(shè)立了“國土資源法制宣傳園地”，制作耕地保護(hù)法律法規(guī)宣傳固定標(biāo)語3000余條；針對農(nóng)村群眾的認(rèn)知特點(diǎn)，組織編寫了《國土資源宣傳歌》，在“6.25全國土地日”期間，印發(fā)5萬余份，使其廣泛流傳。宣傳工作的開展，增強(qiáng)了全民耕地保護(hù)意識，在全縣形成了“依法保護(hù)耕地、自覺保護(hù)耕地”的濃厚氛圍。2013年莒縣國土資源局被國土資源部授予“六五普法工作中期檢查先進(jìn)單位”稱號。

（4）創(chuàng)新機(jī)制，探索增減掛鉤實(shí)施機(jī)制?？h委、縣政府把2013年度增減掛鉤項目的實(shí)施納入了全縣年終綜合目標(biāo)考核，并與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）簽定了目標(biāo)責(zé)任書，把2012年和2013年兩年的任務(wù)捆綁下達(dá)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），要求每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）掛鉤項目兩年凈增耕地面積不低于350畝?？h委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)多次組織召開現(xiàn)場督導(dǎo)觀摩會、調(diào)度會，2013年縣委、縣政府召集各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政“一把手”調(diào)度土地增減掛鉤專題會議達(dá)4次。同時，實(shí)行一旬一督查，一旬一通報，進(jìn)一步推動了工作迅速開展。對于提前完成、超額完成和按時完成任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），縣政府給予資金獎勵，并優(yōu)先安排用地指標(biāo)。2013年向完成兩年捆綁任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放獎金1225萬元。對完不成任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），縣政府年終考核國土資源工作時，實(shí)行一票否決。按照“聚合資金、捆綁使用、整體推進(jìn)”的原則，縣財政撥付?？钣糜诔青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的啟動資金，設(shè)立財政專戶，對資金的使用、收益收繳進(jìn)行統(tǒng)一管理。并統(tǒng)籌使用各項扶持“三農(nóng)”的資金和優(yōu)惠政策，將縣發(fā)改、國土、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利的有關(guān)資金整合捆綁、集中投入，專門用于補(bǔ)貼掛鉤挖潛項目，最大化減輕村集體資金壓力。同時，大力推進(jìn)土地開發(fā)整理工作，共實(shí)施國家、省、市、縣級土地整理開發(fā)（綜合整治）項目23個，實(shí)現(xiàn)新增耕地6831畝。

截止2014年8月，莒縣耕地保有量148.6934萬畝（不含中樓鎮(zhèn)），劃定基本農(nóng)田142.1895萬畝，已經(jīng)連續(xù)16年實(shí)現(xiàn)了耕地總量不減少，耕地質(zhì)量有提高。

2 存在的問題

（1）國土資源體制改革不到位，使基層執(zhí)法水平大打折扣。近年來，受現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部考核體制的影響，為在任期內(nèi)出政績，地方政府都在努力實(shí)施招商引資戰(zhàn)略，必然需要占用大量耕地進(jìn)行建設(shè)，國土資源部門用地保障的壓力非常大。國土資源管理實(shí)施省以下垂直管理后，雖然人事權(quán)上收了一級，但由于改革的不徹底，國土資源系統(tǒng)的財權(quán)和物權(quán)仍歸所在地政府管，國土資源部門只能在“夾縫”中進(jìn)行協(xié)調(diào)，執(zhí)法效果大打折扣。

（2）國土資源管理監(jiān)察體制不順，土地違法案件查處時公、檢、法、紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)部門配合不力。由于土地違法案件的整個查處過程具有跨部門、流程復(fù)雜等特點(diǎn)，其中對土地違法責(zé)任人刑事責(zé)任的追究，國土資源部門只有移送權(quán)而沒有查處權(quán)，刑事責(zé)任的落實(shí)只能依靠紀(jì)檢監(jiān)察、公、檢、法等其他部門，因此極易造成案件在查處之前土地違法已成為既定事實(shí)的局面，進(jìn)而在一定程度上影響到土地執(zhí)法者的執(zhí)法行為。在部分地區(qū)，土地管理違法案件執(zhí)行難的根本原因是由于法院的變相縱容，因?yàn)閲敛块T查土地案件越多，積案越多，給法院創(chuàng)收越多，所以，法院成了違法占地的“保護(hù)神”和“幕后支持者”。

（3）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源所大多數(shù)是自收自支事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)不能得到充分保障。在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級國土資源所被定性為與財政脫鉤的自收自支事業(yè)單位，其工資、經(jīng)費(fèi)是自收自支，財政不負(fù)擔(dān)這塊費(fèi)用，在涉農(nóng)收費(fèi)被取消的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所的辦公經(jīng)費(fèi)非常緊張，從而大大弱化了基層土地管理的時效性、延續(xù)性和威懾性。

（4）在對空心村的整治上，急需上級進(jìn)行必要的經(jīng)濟(jì)支持。對“空心村”的整治，目前只能按照農(nóng)民的意愿，要和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入相結(jié)合，在一些村莊，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)力量薄弱，“空心村”一時很難解決，上級最好采取經(jīng)濟(jì)扶持政策，調(diào)動村莊積極性，盡快消除“空心村”。

（5）對于“一戶多宅”的管理上，存在較大難度。對一戶多宅現(xiàn)象，雖然《土地管理法》只做了一些原則性規(guī)定，但是由于配套辦法尚未出臺，實(shí)際操作難度比較大。

3 建議和下步打算

（1）建議要切實(shí)理順人、財、物與事權(quán)的管理。建議要將土地管理體制改革繼續(xù)深化，從中央到縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一統(tǒng)到底，像國稅部門那樣，與地方政府只是配合關(guān)系；人事制度上，從市、縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所的人事安排一律由上級國土部門管理，工資待遇跟著上級主管部門走，由上級主管部門核定。總之，一句話，將國土資源管理系統(tǒng)實(shí)行中央以下垂直管理。

（2）建議要加強(qiáng)對基層國土資源管理隊伍建設(shè)的指導(dǎo)。作為上級土地管理部門，建議要進(jìn)一步關(guān)心地方各級土地管理部門領(lǐng)導(dǎo)干部的橫向交流、培養(yǎng)任用問題，要將縣以下土地管理部門干部經(jīng)常進(jìn)行培訓(xùn)，納入人才選拔使用范圍。在縣一級適當(dāng)增加非領(lǐng)導(dǎo)職位，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所的老同志能老有所養(yǎng)，年輕人盡快充實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來，切實(shí)解決國土管理干部的后顧之憂。

（3）建議對基本農(nóng)田保護(hù)率高的“農(nóng)業(yè)大縣”進(jìn)行政策扶持。目前，我們國家財政實(shí)行“分灶吃飯”，大多數(shù)農(nóng)業(yè)大縣的基本農(nóng)田保護(hù)率比較高，限制了工業(yè)項目的落地，一定程度上影響了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為調(diào)動這些農(nóng)業(yè)大縣保護(hù)基本農(nóng)田的積極性，建議國家在安排土地整理項目時，對這些農(nóng)業(yè)大縣進(jìn)行重點(diǎn)傾斜，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增加糧食產(chǎn)量。在此基礎(chǔ)上，對農(nóng)業(yè)大縣按照實(shí)際基本農(nóng)田保護(hù)量進(jìn)行財政補(bǔ)貼，每畝每年可補(bǔ)貼10-50元，以提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。

（4）建議要建立完善的土地執(zhí)法協(xié)作新機(jī)制。建議要探索建立行之有效的土地重大案件專項報告制度，對于頂風(fēng)違法違紀(jì)的案件，一定要嚴(yán)肅處理，決不手軟。林業(yè)、稅務(wù)、海關(guān)等部門早就引入公安機(jī)制，使這些部門的行政執(zhí)法力度與手段大大的加強(qiáng)?，F(xiàn)階段，公安部門介入對有效制止毀壞耕地、違法用地、非法采礦等行為，起著不可替代的作用。建議上級下文明確在縣級國土部門設(shè)立國土派出所、駐國土局監(jiān)察室，配合打擊各類土地礦產(chǎn)違法行為。

（5）建議要盡快到位國土資源執(zhí)法監(jiān)察標(biāo)志服裝。自2004年國家對執(zhí)法服裝進(jìn)行清理后，基層國土資源執(zhí)法服裝被取消，在具體執(zhí)法過程中，受被執(zhí)法者素質(zhì)和認(rèn)知水平所限，被執(zhí)法者往往不配合我們的執(zhí)法，個別地方甚至存在暴力抗法的現(xiàn)象。建議立即到位國土資源執(zhí)法監(jiān)察標(biāo)志服裝。

（6）建議要積極探索農(nóng)村宅基地管理新路子。廣泛進(jìn)行宣傳，積極探索宅基地管理的新路子。改變原有的管理模式，把宅基地納入依法管理的軌道。

（7）建議盡快出臺“空心村”整治優(yōu)惠政策。建議國家進(jìn)一步對整治“空心村”給予優(yōu)惠政策，如掛鉤等政策，采取國家、省、地市、縣給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的辦法，以此來推動舊村改造和整治“空心村”工作的順利進(jìn)行。