需求方創(chuàng)新政策的幾個問題

文/梁洪力 周華東

創(chuàng)新是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，最終需要在市場上實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價值。保持供給方與需求方創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)一致，能夠更加有效地促進(jìn)創(chuàng)新。早在20多年前，一些發(fā)達(dá)國家就已開始嘗試應(yīng)用需求方創(chuàng)新政策，近年來由于受到國際金融危機(jī)的影響，各國政府迫于財政預(yù)算壓力和市場需求持續(xù)低迷的態(tài)勢，更加關(guān)注需求方創(chuàng)新政策，希望通過刺激市場需求，提高公共財政利用效率。

需求方創(chuàng)新政策的基本類型

目前，一些學(xué)者和國際組織對需求方創(chuàng)新政策進(jìn)行了研究，其中，比較有代表性的是曼徹斯特大學(xué)教授雅各布和經(jīng)合組織（OECD）的研究。雅各布將需求方創(chuàng)新政策分為5類：政府采購、對私人需求直接支持、對私人或公共需求間接支持、需求規(guī)范或需求者、生產(chǎn)者溝通規(guī)范和系統(tǒng)方法。OECD于2011年出版《需求方創(chuàng)新政策》，將需求方創(chuàng)新政策分為6類：政府采購、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、消費者政策、用戶導(dǎo)向性創(chuàng)新計劃和領(lǐng)先市場行動計劃。

綜合上述兩種分類，我們認(rèn)為需求方創(chuàng)新政策從功能和作用角度可以分為提升公共需求、刺激私人需求、提高創(chuàng)新要求、促進(jìn)創(chuàng)新供需均衡四種基本類型。

提升公共需求類創(chuàng)新政策，指的是利用政府部門對創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)的需求，拉動企業(yè)創(chuàng)新的政策措施，主要包括創(chuàng)新導(dǎo)向的政府采購、政府首購和商業(yè)化前政府采購三種政策工具。創(chuàng)新導(dǎo)向的政府采購指在一般政府采購中將創(chuàng)新作為一個主要采購指標(biāo)，其不僅要關(guān)注采購產(chǎn)品的質(zhì)量和成本，更要關(guān)注產(chǎn)品創(chuàng)新性。政府部門作為首個客戶購買企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)，可以緩解企業(yè)資金壓力，不斷改進(jìn)產(chǎn)品性能，并通過政府領(lǐng)先示范作用促進(jìn)創(chuàng)新擴(kuò)散。商業(yè)化前政府采購指由政府根據(jù)其特定需要，承諾以一定的價格，購買商業(yè)化前多個創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)（包括研發(fā)服務(wù)在內(nèi)的產(chǎn)品創(chuàng)意、方案設(shè)計和樣機(jī)原型制造等）中一定數(shù)量產(chǎn)品、服務(wù)或者解決方案。

刺激私人需求類創(chuàng)新政策，指的是有意刺激企業(yè)與終端用戶需求的政策措施，包括直接措施和間接措施。直接措施主要包括稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼和創(chuàng)新券等，通過降低使用或購買創(chuàng)新產(chǎn)品的價格，刺激企業(yè)或個人需求；間接措施主要是增加產(chǎn)品創(chuàng)新透明度或提高消費者使用技能，包括設(shè)定標(biāo)簽、示范項目、教育培訓(xùn)等。

提高創(chuàng)新要求類創(chuàng)新政策，是指人為從市場角度提高產(chǎn)品要求，促使企業(yè)創(chuàng)新的政策措施，主要包括相關(guān)行業(yè)的技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

促進(jìn)創(chuàng)新供需均衡類創(chuàng)新政策，是指促進(jìn)創(chuàng)新供給與需求協(xié)調(diào)一致的政策組合。這類政策既包括對各類需求方創(chuàng)新政策的組合，也包括需求方與供給方創(chuàng)新政策的組合。

需求方創(chuàng)新政策的國際經(jīng)驗

近20年來，各國進(jìn)行了多種需求方創(chuàng)新政策的實踐與嘗試，經(jīng)過梳理與總結(jié)，主要有以下幾點經(jīng)驗：

借助政府采購提升公共需求

目前，政府采購已成為各國政府最常采用的一項需求方創(chuàng)新政策。如芬蘭積極調(diào)整中央和地方政府采購流程和方法，設(shè)立以創(chuàng)新為導(dǎo)向的采購基金，并修訂“政府采購戰(zhàn)略”，鼓勵政府部門與供應(yīng)商一起尋找創(chuàng)新解決方案。德國推出綠色政府采購計劃，采購實用的節(jié)能技術(shù)，促進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域的創(chuàng)新，幫助德國企業(yè)成為該領(lǐng)域的世界領(lǐng)先者。

近年來，商業(yè)化前政府采購越來越受到各國政府重視。其采購合同一般不采購現(xiàn)有的產(chǎn)品、服務(wù)或解決方案，而是直接以解決政府部門的實際問題為導(dǎo)向，需要將其問題轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的創(chuàng)新需求和企業(yè)所能接受的技術(shù)要求規(guī)范。如美國小企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)計劃、澳大利亞維多利亞州政府智能中小企業(yè)市場驗證計劃、英國的小企業(yè)研發(fā)行動計劃和荷蘭的小規(guī)模SBIR計劃等。為保障采購合同有效地滿足政府部門的需求，這些計劃往往采用分階段的競爭性采購模式，并且都將清晰定義需求作為第一個階段，同時設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對其創(chuàng)新性進(jìn)行審核。

運(yùn)用靈活的財稅激勵措施刺激私人需求

財稅激勵措施是最直接、最有效的刺激私人需求的政策工具，一般分為終端消費者和企業(yè)兩個層面。

在刺激終端消費者需求方面，主要包括稅收優(yōu)惠和財政補(bǔ)貼等政策。如美國購買混合動力汽車的消費者最高可減免3400美元的所得稅，日本居民購買100多種常用節(jié)能設(shè)備可獲得稅收減免，減免額約占購買價的7%；同時，日本對購買混合動力等節(jié)能環(huán)保汽車的消費者給予一次性財政補(bǔ)貼，金額約為混合動力與常規(guī)汽車價差的50%左右。

在刺激企業(yè)創(chuàng)新需求方面，主要采用創(chuàng)新券政策。政府通過向企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券，刺激企業(yè)用創(chuàng)新券向研發(fā)人員購買科研服務(wù)。荷蘭是最早實行創(chuàng)新券政策的國家，通過三輪試驗后，創(chuàng)新券的實施領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，已由工業(yè)向其他行業(yè)拓展。

提高法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)要求擴(kuò)大創(chuàng)新市場需求

制定更為嚴(yán)格的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，有時會人為地制造出更高層次的市場需求，并提出對企業(yè)創(chuàng)新的技術(shù)和質(zhì)量要求。如上世紀(jì)70年代，德國政府在污水排放、垃圾處理、能源生產(chǎn)等領(lǐng)域制定了大量法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，這些措施促使環(huán)保企業(yè)不斷創(chuàng)新，以提供滿足標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或服務(wù)，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，使德國一舉成為世界環(huán)保技術(shù)出口大國。日本的“領(lǐng)跑者計劃”也為汽車、電視、計算機(jī)、照明燈和空調(diào)等領(lǐng)域的企業(yè)制定目前市場上最高能效水平的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，并要求生產(chǎn)商在4至8年內(nèi)確保其所有產(chǎn)品的平均能效值達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)要求。同時，還推出能效標(biāo)簽系統(tǒng)，通過不同顏色的標(biāo)簽標(biāo)志產(chǎn)品是否達(dá)到節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，以使消費者獲得節(jié)能家用產(chǎn)品能效水平的知情權(quán)。

運(yùn)用政策組合促進(jìn)創(chuàng)新供需均衡

實現(xiàn)供給方與需求方創(chuàng)新政策的協(xié)調(diào)性與一致性，可以更加有效地提高創(chuàng)新的績效。目前，各國創(chuàng)新政策制定者都開始重視運(yùn)用政策組合來促進(jìn)創(chuàng)新，如歐盟2006年出臺《領(lǐng)先市場戰(zhàn)略規(guī)劃》，在原有的供給方創(chuàng)新政策基礎(chǔ)上，加入政府采購、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)等多項需求方政策工具?！懊绹娮硬v推廣計劃”也是一個擴(kuò)大市場需求實現(xiàn)供需均衡的典型案例。電子病歷的技術(shù)已非常成熟，但其應(yīng)用受到傳統(tǒng)醫(yī)療模式帶來的巨大阻力。2010年7月，美國發(fā)布《經(jīng)濟(jì)與臨床醫(yī)療信息技術(shù)法案》，明確規(guī)定醫(yī)生在哪些情況下必須應(yīng)用電子病歷，并推出兩類獎金激勵政策，分別激勵“富有成效地應(yīng)用”電子病歷的醫(yī)生和醫(yī)療補(bǔ)貼患者眾多的診所醫(yī)生。同時，在獲得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、軟件應(yīng)用、使用記錄進(jìn)入臨床指令和藥物說明等方面建立一整套評價電子病歷的標(biāo)準(zhǔn)，資助建立多個“健康信息傳播中心”，資助內(nèi)科醫(yī)生和醫(yī)院學(xué)習(xí)如何使用電子健康記錄。通過組合多種需求方政策，促進(jìn)了電子病歷在美國的推廣。

加強(qiáng)我國需求方創(chuàng)新政策應(yīng)注意的幾個問題

近些年，我國創(chuàng)新政策體系日趨完善，對需求方創(chuàng)新政策也進(jìn)行了很多有益探索。如在2006年推出的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要配套政策實施細(xì)則》中，就提出了自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購、首購、首臺（套）和消費補(bǔ)貼等激勵創(chuàng)新需求的政策，但是，不難發(fā)現(xiàn)這套政策仍以供給方政策為主。同時，有些需求方創(chuàng)新政策在實施過程中也遇到了一些問題，如自主創(chuàng)新政府采購政策，美國、歐盟等強(qiáng)烈反對我國以“自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄”的形式來界定采購范圍。為此，制定與實施需求方創(chuàng)新政策，不僅要積極借鑒各國需求方創(chuàng)新政策的成功經(jīng)驗，還需要注意如下幾個問題：

應(yīng)充分意識到市場的難以預(yù)測性

大多數(shù)需求方創(chuàng)新政策的制定是以預(yù)測目前或未來市場需求為基礎(chǔ)的，如商業(yè)化前政府采購需要確定某一領(lǐng)域未來的市場發(fā)展趨勢，以確定政府創(chuàng)新采購清單；以創(chuàng)新為導(dǎo)向的法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)需要對相關(guān)領(lǐng)域的市場發(fā)展趨勢和技術(shù)發(fā)展路徑進(jìn)行預(yù)測，以設(shè)定適當(dāng)?shù)囊?guī)則、條款或指標(biāo)值。但預(yù)測市場發(fā)展趨勢極其困難，并具有很強(qiáng)的不確定性。市場需求具有分散化和多樣化特性，本質(zhì)上很難把握，有時連消費者自身都不清楚其真正的需求。同時，創(chuàng)新活動本身具有很強(qiáng)的不確定性。預(yù)測失誤所帶來的后果往往非常嚴(yán)重。如上世紀(jì)70年代，日本錯誤地預(yù)測“下一代電視將是更高的分辨率的模擬高清晰度電視”。這一預(yù)測失誤不僅使日本投入長達(dá)16年的模擬高清研發(fā)無果而終，而且錯過了90年代初發(fā)展“數(shù)字高清電視”的大好時機(jī)，使美國占領(lǐng)了數(shù)字高清電視的先機(jī)。

應(yīng)注重政府的協(xié)調(diào)能力和專業(yè)技能的提升

需求方創(chuàng)新政策對政府部門和政策制定者提出了更高的要求。首先，一些需求方創(chuàng)新政策需要多個政府部門聯(lián)合推動企業(yè)創(chuàng)新，如政府采購政策涉及了創(chuàng)新管理部門、政府采購部門和財務(wù)預(yù)算等多個政府部門。其次，政策實踐中需求方創(chuàng)新政策往往需要與供給方創(chuàng)新政策相匹配與整合。再者，為有效挖掘市場需求，需要政府部門、企業(yè)、社會組織和消費者代表等眾多利益相關(guān)者參與政策制定與實施。這不僅對政府部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和保持政策一致性的能力提出了更高要求，而且對政府部門與其他利益相關(guān)者達(dá)成共識的能力提出了要求。另一方面，需要政策制定者具備更多專業(yè)技能。需求方創(chuàng)新政策聚焦產(chǎn)業(yè)的特征，要求政策制定者具備較深厚的相關(guān)產(chǎn)業(yè)知識和技能。由于市場需求與企業(yè)創(chuàng)新活動之間的動態(tài)變化對需求方創(chuàng)新政策至關(guān)重要，準(zhǔn)確把握這種變化對政策制定者的市場洞察力和敏銳度也提出更高要求。

應(yīng)充分考慮不同產(chǎn)業(yè)及創(chuàng)新階段的特殊性

與供給方創(chuàng)新政策相比，需求方創(chuàng)新政策的制定與實施需要考慮更多產(chǎn)業(yè)及市場因素，不僅要根據(jù)產(chǎn)業(yè)特征的不同采取有針對性的政策措施，還要根據(jù)創(chuàng)新階段謹(jǐn)慎選擇政策出臺時機(jī)。產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新模式和市場需求特征具有很大差異，其創(chuàng)新鏈體現(xiàn)為不同的供應(yīng)商模式、產(chǎn)品研發(fā)模式以及顧客需求形式，這就要求政府采取具有針對性的政策措施。如在制藥、能源和材料等技術(shù)推動型產(chǎn)業(yè)，市場需求趨同，其創(chuàng)新更多依賴于企業(yè)內(nèi)部的研發(fā)，或通過資助大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)開展所需的研發(fā)活動。而在軟件、電子通訊、汽車等依賴于平臺或標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)，市場需求多樣化特征明顯，其創(chuàng)新依賴于對不斷變化的市場需求做出快速反應(yīng)。對于前者，政府應(yīng)側(cè)重于實施供給方創(chuàng)新政策，或應(yīng)用旨在提升公共需求的政府采購等措施；而對于后者，政府應(yīng)采取更加有效刺激私人需求、清晰描述市場信號的需求方創(chuàng)新政策，或制定更加嚴(yán)格的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。同時，需求方創(chuàng)新政策應(yīng)謹(jǐn)慎選擇出臺時機(jī)。需求方創(chuàng)新政策在不同的創(chuàng)新階段發(fā)揮著不同的作用，如出臺時機(jī)太早，就可能因產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線競爭不充分，增加政府支持次優(yōu)技術(shù)路線的風(fēng)險。