城鎮(zhèn)化背景下的土地閑置問題

陳歡歡

（四川省社會科學(xué)院社會學(xué)所，四川 成都 610000）

新中國成立以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展大致可分為兩個階段，改革開放之前我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展十分緩慢，從1952年12.5%的城市化率上升到1977年17.6%，年均只提高了0.2個百分點。隨著改革開放政策的施行和農(nóng)村土地承包責(zé)任制的落實，在促進我國對外貿(mào)易和工業(yè)快速發(fā)展的同時，也推動了我國的城鎮(zhèn)化進程。2012年9月15日，中國社科院對外發(fā)布了《2012中國中小城市綠皮書》，指出我國近10年來城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超過50%，2000年—2011年，我國城鎮(zhèn)化水平從36.2%上升到51.3%，城鎮(zhèn)化步伐明顯加快。隨著我國城鎮(zhèn)化水平的快速發(fā)展，農(nóng)村勞動力大量流入城鎮(zhèn)。民工潮對農(nóng)村社會生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的沖擊將會使農(nóng)村發(fā)展逐漸失去穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)民工對城鎮(zhèn)生活的適應(yīng)將使農(nóng)村發(fā)展失去后備軍，其中最為突出的問題是：我國農(nóng)村土地閑置的問題。許多農(nóng)民拋棄土地，走向城鎮(zhèn)，農(nóng)村出現(xiàn)了大面積的土地閑置現(xiàn)象。

一、城鎮(zhèn)化的界定和表現(xiàn)

城鎮(zhèn)化又稱城市化，是指伴隨著工業(yè)化進程的推進和社會經(jīng)濟的發(fā)展，人類社會活動中農(nóng)業(yè)活動的比重下降，非農(nóng)業(yè)活動的比重上升的過程，與這種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變動相適應(yīng)，使得鄉(xiāng)村人口與城鎮(zhèn)人口的此消彼長，同時居民點的建設(shè)等物質(zhì)表象和居民的生活方式向城鎮(zhèn)型轉(zhuǎn)化并穩(wěn)定，這樣的一個系統(tǒng)性過程被稱為城鎮(zhèn)化過程。城鎮(zhèn)化水平的大小是以都市人口占全國人口的比例來評定，數(shù)值越高，城鎮(zhèn)化水平越高①。

表一 我國近年來城市化率

從表中我們可以清楚的看到，建國之前1940年的城市化率6.7%到1949新中國成立的10.6%，建國以來，由于工業(yè)化的發(fā)展和經(jīng)濟的增長，城市化率由1949年的10.6%增加到2000年的36.2%，在近50年來城市化率增加20%以上，每年增加約0.4%，如果按照改革開放以來（1979年——2000年）的數(shù)據(jù)來算，城市化率每年增加0.65%。2000年—2011年，我國城鎮(zhèn)化水平從36.2%上升到51.3%，城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，每年增加1%左右。根據(jù)其它國家城市化發(fā)展的規(guī)律和諾瑟姆的“S”曲線得知，我國的城市化發(fā)展已進入加速階段，這也是我國發(fā)展必經(jīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的階段。

我國2030年城鎮(zhèn)化目標(biāo)：中國城市化水平70%；中國城市人口10億以上；轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口3億以上。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的半產(chǎn)物，同時城鎮(zhèn)化水平是現(xiàn)代化的標(biāo)志。我國在推進城鎮(zhèn)化的過程中有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；有利于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于建立擴大消費需求的長效機制。在城鎮(zhèn)化給我們帶來諸多利益的同時，我們也應(yīng)看到在我國快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的諸多問題，錢從哪里來？人往哪里去？城市怎么建？耕地怎么保？這些問題實實在在的擺在我們的面前，每一個問題都至關(guān)重要，它關(guān)系到就業(yè)、居住、上學(xué)、養(yǎng)老、生存等與老百姓生活息息相關(guān)的各個方面。如果解決不好將會動搖整個社會的和諧。

二、城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象及原因

農(nóng)村閑置土地是指農(nóng)村具有生產(chǎn)力或者生產(chǎn)潛力的土地，因為種種人為的原因并沒得到充分的利用甚至荒廢的。我國將農(nóng)村閑置的土地分為三個級別：一級根據(jù)土地的狀況劃分成隱形與顯性用地；二級根據(jù)土地的分類分成閑置園地、閑置耕地與農(nóng)村建設(shè)用地等幾個方面；三級按照土地的成因分成污染型，災(zāi)害型以及拋荒型的閑置耕地與建設(shè)用地以及閑置園地等類型②。

（一）城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地閑置的總體現(xiàn)象

改革開放以來，我國每年GDP平均增長9.8%，是同期世界速度的3倍，城市化增長率平均每年0.86%。我國整體的經(jīng)濟發(fā)展喜人，但是我們也要看到農(nóng)村和城市的差距，至今城鄉(xiāng)收入比幾乎達到4倍，于是在我國涌現(xiàn)了一波又一波的農(nóng)民工進城大軍。據(jù)國家統(tǒng)計局報2013年2月22日發(fā)布的2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，全國農(nóng)民工總量為26261萬人，比上年增長3.9%。其中外出農(nóng)民工16336萬人，增長3.0%。本地農(nóng)民工9925萬人，增長5.4%。在城市化快速推進的今天，不論是外出農(nóng)民工還是本地農(nóng)民工都帶來了同樣一個問題：土地閑置。根據(jù)2011年新華網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)的《國際先驅(qū)導(dǎo)報》中提到的關(guān)于農(nóng)民棄耕內(nèi)容顯示，近年來我國每年近200萬公頃耕地閑置。

通過走訪四川省各農(nóng)村地區(qū)發(fā)現(xiàn)，大部分的土地被閑置，特別是距離城區(qū)較遠，地處山區(qū)丘陵地帶的山區(qū)，那里幾乎成為了“空心村”。如塔子村地處南充市嘉陵區(qū)移山鄉(xiāng)，丘陵地帶，可耕種土地為小塊梯田，全村208戶，但是現(xiàn)在仍留在塔子村居住的農(nóng)民就只剩下兩戶，而且這兩戶中的主要勞動力也出門打工去了。

（二） 城市化進程中農(nóng)村土地閑置的原因

1.制度因素

1980年代初期，中國大陸在農(nóng)村推行的農(nóng)村改革——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

2006年1月1日起，全國范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅，并采取農(nóng)田補助措施。農(nóng)田補助有三種類型：一是農(nóng)資綜合補貼，2006年開始補貼，2006年是7元/畝，2007年是19元/畝，2008、2009年是49.5元/畝，2010年是49元/畝，2011年補貼的是56元/畝, 2012年補貼的是57元/畝；二是農(nóng)資直補，2008—2012年都是4.45元/畝；三是良種補貼，2008-2010年都是早造10元/畝、晚造15元/畝，2011年早、晚造都是15元/畝。

一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使得農(nóng)民們選擇進城打工沒有后顧之憂，即使自己有一天在城市不能生活下去，還可以回農(nóng)村來種地，因為土地就在那里，自己的使用權(quán)是受法律保護的。另一方面，不論是取消農(nóng)業(yè)稅還是農(nóng)田補助，從表面上看這些政策的推行可以在一定程度上減輕農(nóng)民的負擔(dān)，把農(nóng)民留在農(nóng)村，保證農(nóng)村的耕種勞動得以良好的運行。但是實際上這些政策并沒有發(fā)揮政府想要的效果。首先是國家的補助對于緩解城鄉(xiāng)差距可以說是杯水車薪，其次農(nóng)田的補助政策中資金的補助在實際的實施過程并沒有考慮到農(nóng)田是否是被閑置，國家每年將農(nóng)田補助通過農(nóng)村信用社直接撥款到每個家庭的賬戶中，在撥款的這一過程中，僅僅依據(jù)的是每個家庭的法定農(nóng)田面積，對農(nóng)田的耕種與否卻并沒有考慮。這就導(dǎo)致了農(nóng)田的耕種與否與是否得到農(nóng)田補助沒有關(guān)系，放任農(nóng)民們將農(nóng)田閑置。

2.經(jīng)濟因素

我國國情決定了大部分農(nóng)村地區(qū)還處于一家一年戶分散勞作，人均耕地不到一畝，生產(chǎn)規(guī)模小，并且多丘陵山地，很難采用規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段，人力成本相對于規(guī)?；纳a(chǎn)要高出許多。同時還存在市場風(fēng)險，農(nóng)產(chǎn)品最終是會進入市場的，行情的好壞也給農(nóng)民的收入增添了較大的不穩(wěn)定因素。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2011年不同務(wù)工地區(qū)農(nóng)民工月均收入水平及增幅：直轄市，平均工資2302元、增長22.6%；省會城市，平均工資2041元、增長19.8%；地級市，平均工資2011元、增長21%；縣級市，平均工資1982元、增長20.3%。并且很多城區(qū)都出現(xiàn)了“民工荒”的問題。農(nóng)民工的需求大、工資上漲幅度大，這些對農(nóng)民工來說都是不小的誘惑。

一方面是高成本、低收益和高風(fēng)險的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，一方面是低成本、高收益和較低風(fēng)險的進城打工，面對這兩個選擇農(nóng)民要繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實在困難。

3. 文化因素

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，中華兒女對土地都有一份特殊的感情，從費孝通老先生的《鄉(xiāng)土中國》中這份感情能夠得到很好的展現(xiàn)。迫于生活的壓力，人們放棄耕種土地去城市謀求生活。受傳統(tǒng)文化的影響農(nóng)民又不會放棄土地，把土地作為今后的養(yǎng)老保障，哪怕是土地處于常年閑置的狀態(tài)。

同時隨著城鄉(xiāng)差距的日益拉大，農(nóng)民希望自己的孩子能夠走出落后的農(nóng)村、跨進繁華的大都市，因此對孩子的教育也格外重視，有的家長甚至專門到城里陪孩子上學(xué)。再加上近年來各大、中、專院校的紛紛擴招升學(xué)率越來越高，越來越多的農(nóng)民子弟進入城市學(xué)習(xí)，畢業(yè)后愿意回去建設(shè)家鄉(xiāng)的卻又很少。出于孝順的傳統(tǒng)思想，很多子女把父母一同接到城里生活，這在一定的程度上也造成了一部分土地的閑置。

三、農(nóng)村閑置土地的管理建議

針對當(dāng)前城市化快速發(fā)展所帶來的土地閑置問題，需要嚴格落實“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀、協(xié)調(diào)好政府、農(nóng)村基層管理組織和農(nóng)民之間的關(guān)系，充分的采用政策、經(jīng)濟、技術(shù)等手段，恰當(dāng)處理好城市化的發(fā)展過程中農(nóng)民工進城后的土地閑置問題③。

（一）建立健全農(nóng)村閑置土地管理的制度

首先，建立農(nóng)村土地退耕或代耕機制。對于閑置的土地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)將其使用權(quán)交回國家，由國家重新劃入基本農(nóng)田保護區(qū)，由有耕種意愿且耕種能力的人使用?；蛘哂赊r(nóng)民本人將自己所擁有使用權(quán)的土地交由其他有耕種意愿或耕種能力的人耕種。其次，完善并落實農(nóng)村土地的補助政策。一方面可以在土地的補助中投入更多的資金，根據(jù)不同的耕種標(biāo)準(zhǔn)和耕種環(huán)境給予不同的補助。另一方面，要嚴格落實補助政策。最后，建立城鄉(xiāng)一體化節(jié)約用地管理機制。城鄉(xiāng)用地本著以節(jié)約為紐帶，在數(shù)量、質(zhì)量、資金等方面以城代鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)補城，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的運作機制④。

（二）提高政府在土地管理中的職能

政府要加大土地法律法規(guī)的宣傳，并嚴格落實相關(guān)土地法律法規(guī)的相關(guān)政策，加強公眾土地閑置的監(jiān)督，提高農(nóng)民耕地的保護意識，積極鼓勵公眾參與土地閑置的管理。建立健全農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照“市場監(jiān)管、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理、公共服務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)，嚴格落實政府的相關(guān)職能，保證土地閑置現(xiàn)象得以很好的改善。

（三）加強閑置土地的技術(shù)管理

對已經(jīng)閑置的土地的利用潛力進行評估，根據(jù)不同質(zhì)量水平的土壤采取不同的救助措施，對土壤進行改良，提高土壤的利用率和生產(chǎn)力。加強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，設(shè)置科學(xué)的土地使用手冊，合理有效的利用土地資源。

（四）加強經(jīng)濟、人力的投入

加強對農(nóng)村的經(jīng)濟、人力的投入，在城市快速發(fā)展的同時，由城市對農(nóng)村進行反哺，增加農(nóng)民的經(jīng)濟收入，逐漸減小城市和農(nóng)村之間的收入差距，加強農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)民的生活水平，提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的社會地位，切實解決好土地閑置的問題。

注釋

①官本仁.小議農(nóng)村閑置土地的開發(fā)利用[J].福建論壇(人文社會科版),2010(10):36-38.

②官本仁.小議農(nóng)村閑置土地的開發(fā)利用[J].福建論壇(人文社會科學(xué)版),2010(10):36-38.

③王滔，段建南，楊君.基于“三個最嚴格”的農(nóng)村閑置土地問題分析[j].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012,40（8）：396-400

④王滔，段建南，楊君.基于“三個最嚴格”的農(nóng)村閑置土地問題分析[j].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012,40（8）：396-400

[1]官本仁.小議農(nóng)村閑置土地的開發(fā)利用[J].福建論壇(人文社會科版),2010(10):36-38.

[2]毛劍云.當(dāng)前完善農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制淺議[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,1984年12 期.

[3]岳朝輝，廖秀建.新農(nóng)村建設(shè)視野下我國農(nóng)村閑置資源問題初探[J].消費導(dǎo)刊，2009（4）：16-17.

[4]王滔，段建南，楊君.基于“三個最嚴格”的農(nóng)村閑置土地問題分析[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012,40（8）：396-400.

[5]方淳建．浙江省淳安縣創(chuàng)新農(nóng)村閑置宅基地管理機制，僅用兩個月拆除危舊房 1．2 萬平方米——老大難不再難［N］.中國國土資源報，2011 －10 －28

[6]董景山． 我國農(nóng)村土地制度 60年: 回顧、啟示與展望——以政策與法律制度變遷為視角［J］． 江西社會科學(xué)，2009( 8) : 15－20．

[7]鄧蘭燕． 基于城鄉(xiāng)一體化的我國農(nóng)村土地市場發(fā)展創(chuàng)新研究［J］． 特區(qū)經(jīng)濟，2011( 8) : 166 －167．

[8]許經(jīng)勇.我國農(nóng)村土地制度演變的理性思考［J］．江漢論壇，2009( 7) : 5 － 10．

[9]季建林. 當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟的主要問題與出路[ J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理, 2001, ( 1).

[10]國務(wù)院研究室編.中國農(nóng)民工調(diào)研報告[M].北京:中國言實出版社, 2006: 4.

[11]張全景,歐名豪.中國土地用途管制制度的耕地保護績效研究[M].北京:商務(wù)印書館,2008.