淺析我國國地稅分立的弊端

閆勝利

摘要：我國國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局的分立始于1994年的分稅制改革，經(jīng)過20年的運行，盡管帶來了一定好處，但其弊端也日益顯現(xiàn)。因此，在分析當(dāng)前國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局分立的弊端的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國具體實際，對我國國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局的重置與合并提出相應(yīng)的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：國家稅務(wù)局；地方稅務(wù)局；弊端分析

中圖分類號：F812.42文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2014）11-0112-02

一、分稅制改革及其弊端

1994年，按照分權(quán)、分事、分利的原則我國開始了分稅制改革，在分稅制改革的框架下，稅收征管體制也發(fā)生了巨大變化。按照分權(quán)、分征、分管的要求將稅種劃分為中央和地方兩套稅收體系，將稅收收入劃分為中央稅、地方稅、共享稅。與之相適應(yīng)，將原有的稅收征管系統(tǒng)一分為二，由國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)中央稅及共享稅的征收，由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)地方稅的征收（趙云旗，2005）。

盡管我國1994年的分稅制改革確保了中央財政收入的穩(wěn)定，規(guī)范了政府間財政分配關(guān)系（劉薇，2009），但是，也應(yīng)該看到在分稅制財政體制下存在中央與地方圍繞轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的博弈、地方政府之間的稅收收入的競爭，甚至在國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局之間也存在搶奪稅源的情況。

自分稅制改革以來，國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局分立的弊端日益凸顯。首先，國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局的分立使得征管成本迅速上升（趙云旗，2005）。其次，國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局矛盾尖銳，協(xié)調(diào)難度較大。就管理體制而言，國家稅務(wù)局實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，而地方稅務(wù)局實行雙重領(lǐng)導(dǎo)；國家稅務(wù)局所征收的稅收收入悉數(shù)上繳中央財政，而地方稅務(wù)局所征收的稅款上繳地方財政。二者代表的利益?zhèn)戎攸c不同，導(dǎo)致其矛盾難以調(diào)和。另外，就當(dāng)前即將全面推開的“營改增”而言，國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局的分立亦增加了改革的難度，這無疑給稅制調(diào)整增加了機(jī)構(gòu)設(shè)置的障礙。眾所周知，營業(yè)稅是地方稅的主體稅種，由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，而增值稅屬于共享稅，由國家稅務(wù)局征收。推行“營改增”勢必會將部分稅收征管權(quán)由地方稅務(wù)局轉(zhuǎn)移至國家稅務(wù)局，而這對平素就已矛盾叢生的國、地稅系統(tǒng)而言無疑是一個巨大挑戰(zhàn)。最后，伴隨國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局分立而來的問題是征稅機(jī)構(gòu)日益臃腫、職能交叉、人浮于事等現(xiàn)象比較普遍。盡管按照公民偏好理論，政府支出的擴(kuò)大是公民偏好的表達(dá)方式之一，但是并不意味著公民贊同無謂的浪費公共財政資源（哈維 S 羅森，2005）。

二、一山容二虎的困境

（一）征稅成本高昂

國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局的分立，毫無疑問會增加征稅成本造成社會福利損失。本文將運用拉弗曲線以及現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的均衡理論，分析因征稅成本的改變對社會福利的影響。

圖1

由拉弗曲線可知在OB區(qū)間內(nèi)，征稅成本的增加會提高稅收收入（這里的稅收成本指提高信息化水平、稅務(wù)人員專業(yè)化素質(zhì)等而非指機(jī)構(gòu)的肆意擴(kuò)張），而B點向右則是征稅成本禁區(qū)。如果以發(fā)達(dá)國家1%的征稅成本作為參照，我國5%的稅收征管成本已經(jīng)嚴(yán)重超出了最佳征稅成本，即已經(jīng)超過了圖中的B點，意味著如果我國不提高納稅人的稅負(fù)水平而只是增加征稅投入，那么帶來的只能是稅收收入的下降。以下運用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的均衡理論分析因征稅成本的提高對社會福利的影響。

圖2圖3

在未引入稅收的情況下，不考慮其他因素，在簡單的供求模型中供給曲線S與需求曲線D相交于E，此時均衡價格為P1均衡數(shù)量為Q1（如圖2）?，F(xiàn)假設(shè)對商品課以稅率為t的從價稅，則均衡價格變?yōu)镻*（1+t），均衡數(shù)量減少為Q2。圖中P2ABP3為政府得到的稅收收入，而ABE則是政府征稅所導(dǎo)致的福利損失。無論稅收最終由消費者負(fù)擔(dān)還是由生產(chǎn)者負(fù)擔(dān)或者是二者共同負(fù)擔(dān)，但是征稅最終都會是社會總的福利水平下降，即產(chǎn)生“稅收楔子”。引入稅收因素的均衡原理主要闡述征稅對社會福利的影響（這里的稅收因素通常是從價稅或者是從量稅），這看似與稅收成本無關(guān)，但是在我國因國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局分立導(dǎo)致稅收成本上揚(yáng)，而國家又必須保證稅收收入增長的情況下，增加納稅人的實際稅收負(fù)擔(dān)成為了唯一的選擇。即使得P4CDP5的面積必須大于P2ABP3，使得社會福利損失進(jìn)一步擴(kuò)大；原來的福利損失為ABE，現(xiàn)在擴(kuò)大為CDE。然而，伴隨征稅成本的提高，迫使一部分納稅人選擇偷、逃稅，最終使得國家稅收的管理工作陷入不斷提高實際稅負(fù)的怪圈。

（二）矛盾叢生，解決難度大

1.“中央軍”與“地方軍”的矛盾。在分稅制財政管理體制下，國家稅務(wù)局實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，對中央負(fù)責(zé)代表中央利益，是典型的“中央軍”。地方稅務(wù)局實行雙重領(lǐng)導(dǎo)以地方管理為主，對地方政府負(fù)責(zé)，主要代表地方政府利益，是標(biāo)準(zhǔn)的“地方軍”。也正是因為二者代表的政府階層不同，導(dǎo)致其矛盾重重、難于調(diào)和。

2.多重交叉，部分不同。在現(xiàn)行稅收征管模式下，因國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局在部分稅收征管權(quán)上劃分不明晰，導(dǎo)致管戶交叉、征稅交叉以及稅收稽查權(quán)交叉。在多重交叉的情況下，可能會導(dǎo)致部分納稅人受國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局的“夾板氣”增加納稅人的遵從成本，使得納稅人產(chǎn)生對稅務(wù)機(jī)關(guān)甚至整個政府的敵視，削弱政府的公信力，降低稅法的嚴(yán)肅性。在征稅交叉的情況下，為了部門利益迫使國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局搶奪稅源，進(jìn)行惡意競爭。在檢查權(quán)交叉的情況下，對同一納稅人國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局均進(jìn)行納稅檢查，既會造成稅收征管資源的浪費，又會降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管效率，使得納稅人產(chǎn)生厭倦心理，嘲笑稅務(wù)機(jī)關(guān)的“多此一舉”。

目前，我國稅法存在一定的自由裁量權(quán)，在稅收征管權(quán)交叉的情況下，因國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局在工作協(xié)調(diào)上存在問題。致使對同一核定項目其核定征稅數(shù)額存在較大差異，這在納稅人角度來講或許是件好事，可以選擇對自己有利的稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行納稅申報。然而對國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局而言，出于部門利益考慮可能會人為降低與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配的核定征稅額，人為導(dǎo)致國家稅收收入流失。

（三）國、地稅各自為政，信息化程度參差不齊

1.兩大系統(tǒng)各自為政。目前我國國稅系統(tǒng)已實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的聯(lián)網(wǎng)，可以進(jìn)行全國范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)共享與發(fā)票比對。并且隨著“金稅”工程三期的完成，國家稅務(wù)局的辦稅效率與服務(wù)水平不斷提高。而對未實現(xiàn)全國范圍內(nèi)聯(lián)網(wǎng)的地方稅務(wù)局而言，對于跨省份的信息交換與協(xié)調(diào)工作則顯得有些尷尬。

2.系統(tǒng)內(nèi)部各自為政。盡管國稅系統(tǒng)實現(xiàn)了全國聯(lián)網(wǎng)，但是在其系統(tǒng)內(nèi)部不同省份、不同稅局之間仍然存在各自為政的問題。在東部省份，如江蘇比其稅收信息化水平就相對較高，典型的例子是江蘇省國稅開發(fā)了網(wǎng)上申報模擬系統(tǒng)，為納稅人提供相應(yīng)稅種的模擬申報服務(wù)。而在中西部地區(qū)，大多數(shù)省份只能勉強(qiáng)滿足“金稅”三期的基本要求，根本無力提供先進(jìn)的納稅服務(wù)。對于四分五裂的地稅系統(tǒng)來說，其信息化水平更是千差萬別。同樣以江蘇省為例，蘇州市地方稅務(wù)局根據(jù)市場需要以及現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下對征稅管理水平的要求，建立了一套相對完善的稅收風(fēng)險管理系統(tǒng)，將對與地稅系統(tǒng)相關(guān)的營業(yè)稅、土地增值稅等稅種均納入風(fēng)險管理框架內(nèi)，對納稅人的納稅行為進(jìn)行全面評估與全程分析，提高了征稅效率，減少了稅款流失（李征，2013）。

在國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局分立的情況下，對于全國范圍內(nèi)的信息化普及無疑增添了機(jī)構(gòu)的柵欄。而即使打破了兩大系統(tǒng)的障礙，如何解決不同地區(qū)之間稅收信息化的差異問題，依然顯得比較嚴(yán)峻。

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三、弊端解決的策略

國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局分立已多日，其弊端亦日益凸顯，而欲解決其帶來的諸多問題絕無一蹴而就、畢其功于一役的方法。本文建議從短期與長期兩個維度予以考量。

1.短期內(nèi)，成立國地稅聯(lián)合辦稅大廳。依據(jù)拉塞爾 M 林登的無縫隙政府組織理論相應(yīng)要求，政府應(yīng)該樹立以人民為中心的服務(wù)理念，相應(yīng)地就征稅機(jī)關(guān)而言，為方便納稅人納稅，同時為了落實《“十二五”稅政規(guī)劃綱要》的降低征納成本、提高納稅人遵從度、減少稅收流失、提高征管質(zhì)效的相應(yīng)要求，成立聯(lián)合辦稅大廳是必須也是新政府管理理論的必然要求。

2.長期內(nèi)，合并國地稅，成立非稅收入局。對于合并國地稅，成立非稅收入局的合理性，本節(jié)欲以“營改增”以及推進(jìn)全口徑預(yù)算管理兩個視角進(jìn)行闡述。在“營改增”的策動下，合并國稅與地稅對于加強(qiáng)我國的稅收征管無疑是大有裨益的。盡管《十八屆三中全會決定》指出“要合理劃分中央與地方的財權(quán)與事權(quán)構(gòu)建合理的地方稅體系”，但是這并不意味著必須要設(shè)立國地稅兩個稅收征管機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理。要知道，在當(dāng)前盡管分設(shè)國地稅，但是在國稅征收的增值稅中有25%是屬于地方財政收入的，而地稅征管的所得稅的40%是劃歸中央財政收入的。因此，從某種程度上講，合并國地稅既不會影響地方稅體系的構(gòu)建，也不會對中央、地方財政收入帶來影響，相反會解決不同征稅機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)溝通難的問題，降低征納雙方的稅收成本。

在推進(jìn)全口徑預(yù)算管理方面，合并國地稅，成立非稅收入局，由合并后的稅務(wù)局負(fù)責(zé)一般性公共財政預(yù)算資金的收繳，而非稅收入局專門負(fù)責(zé)一般性公共財政預(yù)算以外的其他三項政府收入的管理，這對于全面推進(jìn)我國全口徑預(yù)算的管理是有百利而無一害的。當(dāng)前，我國正在積極推進(jìn)全口徑預(yù)算管理改革，但是在全口徑預(yù)算的資金來源管理方面可謂混亂不堪。因而成立非稅收入局，由非稅收入局統(tǒng)一負(fù)責(zé)全口徑預(yù)算中一般性公共財政預(yù)算之外的其他三項預(yù)算資金的籌集與管理，是厘清財政收入關(guān)系，加強(qiáng)對政府收入管理與監(jiān)督的絕佳選擇。此外，就稅局內(nèi)部征管資源與征管經(jīng)驗而言，目前地稅負(fù)責(zé)著一部分規(guī)費收入的收繳工作，對規(guī)費收入的管理有必要的經(jīng)驗以及人力資源，因此，改地稅為非稅收入局是加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理的最好選擇。

參考文獻(xiàn)：

[1]哈維 S 羅森.財政學(xué)（第七版）[M].趙志耘，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

[2]拉塞爾 M 林登.無縫隙政府——公共部門再造指南[M].汪大海，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[3]趙云旗.中國分稅制財政體制研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006.

[4]劉薇.財政分析的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展影響研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009.

[5]李征.蘇州地稅稅務(wù)風(fēng)險管理案例研究[D].成都：電子科技大學(xué)，2013.

[6]姜銘.中國稅收征管效率研究[D].秦皇島：燕山大學(xué)，2012.[責(zé)任編輯 柯黎]

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三、弊端解決的策略

國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局分立已多日，其弊端亦日益凸顯，而欲解決其帶來的諸多問題絕無一蹴而就、畢其功于一役的方法。本文建議從短期與長期兩個維度予以考量。

1.短期內(nèi)，成立國地稅聯(lián)合辦稅大廳。依據(jù)拉塞爾 M 林登的無縫隙政府組織理論相應(yīng)要求，政府應(yīng)該樹立以人民為中心的服務(wù)理念，相應(yīng)地就征稅機(jī)關(guān)而言，為方便納稅人納稅，同時為了落實《“十二五”稅政規(guī)劃綱要》的降低征納成本、提高納稅人遵從度、減少稅收流失、提高征管質(zhì)效的相應(yīng)要求，成立聯(lián)合辦稅大廳是必須也是新政府管理理論的必然要求。

2.長期內(nèi)，合并國地稅，成立非稅收入局。對于合并國地稅，成立非稅收入局的合理性，本節(jié)欲以“營改增”以及推進(jìn)全口徑預(yù)算管理兩個視角進(jìn)行闡述。在“營改增”的策動下，合并國稅與地稅對于加強(qiáng)我國的稅收征管無疑是大有裨益的。盡管《十八屆三中全會決定》指出“要合理劃分中央與地方的財權(quán)與事權(quán)構(gòu)建合理的地方稅體系”，但是這并不意味著必須要設(shè)立國地稅兩個稅收征管機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理。要知道，在當(dāng)前盡管分設(shè)國地稅，但是在國稅征收的增值稅中有25%是屬于地方財政收入的，而地稅征管的所得稅的40%是劃歸中央財政收入的。因此，從某種程度上講，合并國地稅既不會影響地方稅體系的構(gòu)建，也不會對中央、地方財政收入帶來影響，相反會解決不同征稅機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)溝通難的問題，降低征納雙方的稅收成本。

在推進(jìn)全口徑預(yù)算管理方面，合并國地稅，成立非稅收入局，由合并后的稅務(wù)局負(fù)責(zé)一般性公共財政預(yù)算資金的收繳，而非稅收入局專門負(fù)責(zé)一般性公共財政預(yù)算以外的其他三項政府收入的管理，這對于全面推進(jìn)我國全口徑預(yù)算的管理是有百利而無一害的。當(dāng)前，我國正在積極推進(jìn)全口徑預(yù)算管理改革，但是在全口徑預(yù)算的資金來源管理方面可謂混亂不堪。因而成立非稅收入局，由非稅收入局統(tǒng)一負(fù)責(zé)全口徑預(yù)算中一般性公共財政預(yù)算之外的其他三項預(yù)算資金的籌集與管理，是厘清財政收入關(guān)系，加強(qiáng)對政府收入管理與監(jiān)督的絕佳選擇。此外，就稅局內(nèi)部征管資源與征管經(jīng)驗而言，目前地稅負(fù)責(zé)著一部分規(guī)費收入的收繳工作，對規(guī)費收入的管理有必要的經(jīng)驗以及人力資源，因此，改地稅為非稅收入局是加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理的最好選擇。

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[5]李征.蘇州地稅稅務(wù)風(fēng)險管理案例研究[D].成都：電子科技大學(xué)，2013.

[6]姜銘.中國稅收征管效率研究[D].秦皇島：燕山大學(xué)，2012.[責(zé)任編輯 柯黎]

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三、弊端解決的策略

國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局分立已多日，其弊端亦日益凸顯，而欲解決其帶來的諸多問題絕無一蹴而就、畢其功于一役的方法。本文建議從短期與長期兩個維度予以考量。

1.短期內(nèi)，成立國地稅聯(lián)合辦稅大廳。依據(jù)拉塞爾 M 林登的無縫隙政府組織理論相應(yīng)要求，政府應(yīng)該樹立以人民為中心的服務(wù)理念，相應(yīng)地就征稅機(jī)關(guān)而言，為方便納稅人納稅，同時為了落實《“十二五”稅政規(guī)劃綱要》的降低征納成本、提高納稅人遵從度、減少稅收流失、提高征管質(zhì)效的相應(yīng)要求，成立聯(lián)合辦稅大廳是必須也是新政府管理理論的必然要求。

2.長期內(nèi)，合并國地稅，成立非稅收入局。對于合并國地稅，成立非稅收入局的合理性，本節(jié)欲以“營改增”以及推進(jìn)全口徑預(yù)算管理兩個視角進(jìn)行闡述。在“營改增”的策動下，合并國稅與地稅對于加強(qiáng)我國的稅收征管無疑是大有裨益的。盡管《十八屆三中全會決定》指出“要合理劃分中央與地方的財權(quán)與事權(quán)構(gòu)建合理的地方稅體系”，但是這并不意味著必須要設(shè)立國地稅兩個稅收征管機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理。要知道，在當(dāng)前盡管分設(shè)國地稅，但是在國稅征收的增值稅中有25%是屬于地方財政收入的，而地稅征管的所得稅的40%是劃歸中央財政收入的。因此，從某種程度上講，合并國地稅既不會影響地方稅體系的構(gòu)建，也不會對中央、地方財政收入帶來影響，相反會解決不同征稅機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)溝通難的問題，降低征納雙方的稅收成本。

在推進(jìn)全口徑預(yù)算管理方面，合并國地稅，成立非稅收入局，由合并后的稅務(wù)局負(fù)責(zé)一般性公共財政預(yù)算資金的收繳，而非稅收入局專門負(fù)責(zé)一般性公共財政預(yù)算以外的其他三項政府收入的管理，這對于全面推進(jìn)我國全口徑預(yù)算的管理是有百利而無一害的。當(dāng)前，我國正在積極推進(jìn)全口徑預(yù)算管理改革，但是在全口徑預(yù)算的資金來源管理方面可謂混亂不堪。因而成立非稅收入局，由非稅收入局統(tǒng)一負(fù)責(zé)全口徑預(yù)算中一般性公共財政預(yù)算之外的其他三項預(yù)算資金的籌集與管理，是厘清財政收入關(guān)系，加強(qiáng)對政府收入管理與監(jiān)督的絕佳選擇。此外，就稅局內(nèi)部征管資源與征管經(jīng)驗而言，目前地稅負(fù)責(zé)著一部分規(guī)費收入的收繳工作，對規(guī)費收入的管理有必要的經(jīng)驗以及人力資源，因此，改地稅為非稅收入局是加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理的最好選擇。

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[4]劉薇.財政分析的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展影響研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009.

[5]李征.蘇州地稅稅務(wù)風(fēng)險管理案例研究[D].成都：電子科技大學(xué)，2013.

[6]姜銘.中國稅收征管效率研究[D].秦皇島：燕山大學(xué)，2012.[責(zé)任編輯 柯黎]

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