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    基于新公共服務(wù)理論視角下政府職能轉(zhuǎn)變的路徑探究

    2014-12-17 14:39:24姜莉云南師范大學(xué)云南昆明650500
    決策與信息 2014年36期
    關(guān)鍵詞:政府職能公共利益公共服務(wù)

    姜莉云南師范大學(xué) 云南昆明 650500

    基于新公共服務(wù)理論視角下政府職能轉(zhuǎn)變的路徑探究

    姜莉
    云南師范大學(xué) 云南昆明 650500

    公共行政學(xué)在民主價(jià)值與效率的不斷較量中逐漸形成新理論,關(guān)注民主價(jià)值和公共利益是新公共服務(wù)理論的核心。轉(zhuǎn)變政府職能是體制改革的重要方面,新公共服務(wù)理論對民主政治的建設(shè)和發(fā)展有指導(dǎo)作用,在此基礎(chǔ)上分析我國政府職能缺陷,探討新公共服務(wù)理論對政府職能轉(zhuǎn)變的路徑有現(xiàn)實(shí)意義。

    新公共服務(wù)理論;職能轉(zhuǎn)變;路徑探究

    民主政治的發(fā)展要求政府在新時(shí)期積極轉(zhuǎn)變職能,建設(shè)服務(wù)型政府,在新公共管理理論遭到眾多批判的背景下,新公共服務(wù)理論應(yīng)運(yùn)而生并得到廣泛好評,新公共服務(wù)理論的一些理念雖超出了目前我國的實(shí)際情況和政府能力,但其理論思想作為政府行為的指導(dǎo)性理念將對政府職能的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變起到良好的引導(dǎo)作用。

    一、新公共服務(wù)理論概述

    “新公共服務(wù)是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運(yùn)動?!钡枪卣J(rèn)為,政府人員須認(rèn)識到公共服務(wù)不是經(jīng)濟(jì)思維的產(chǎn)物,而是政治思維的產(chǎn)物,那意味著改進(jìn)服務(wù)的問題要關(guān)注的不僅是“顧客”需要,還要關(guān)注權(quán)力在社會中的分配情況。在新公共服務(wù)中,提供服務(wù)是拓寬公共參與和擴(kuò)大民主公民權(quán)的第一步。1政府職能除效率外還應(yīng)就促進(jìn)什么樣的價(jià)值觀展開討論,強(qiáng)調(diào)就共同價(jià)值觀進(jìn)行公開對話的重要性及在增進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)和重要性的同時(shí)建立強(qiáng)大的社區(qū)。與現(xiàn)代政府治理理論相似,將“民主”、“公共利益”、“平等”、“公平”作為價(jià)值導(dǎo)向,提倡包容、合作及相互關(guān)懷,指出政府職能在于營造良好環(huán)境使公民參與到民主對話中來,鼓勵建立分享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任的治理模式以創(chuàng)造共享利益。它有完備的理論體系,主要支撐表現(xiàn)在主流理念的創(chuàng)新上[1](pp5-7):服務(wù)于公民;追求公共利益;重視公民權(quán);戰(zhàn)略思考民主行動;責(zé)任并不簡單;服務(wù)而不是掌舵;重視人。為更直觀地表現(xiàn)新公共服務(wù)管理理論的思想,本文將其與新公共管理理論就對公共服務(wù)的解釋做了對比:

    二、當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變的迫切性

    政府職能是指政府在一定時(shí)期內(nèi)根據(jù)國家和社會發(fā)展的實(shí)際需要,所發(fā)揮的功能和作用,主要包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會公共服務(wù)職能。政府職能是決定政府角色地位的大問題,事關(guān)國家的興衰成敗,是行政組織設(shè)置的依據(jù)、前提和基礎(chǔ),決定著國家行政管理的內(nèi)容和方法,其職能的實(shí)現(xiàn)是衡量行政管理效率和效能的重要標(biāo)準(zhǔn),其界定是正確處理黨政管理、政企關(guān)系、政社關(guān)系的前提,是行政改革的重要內(nèi)容。[2](p57)

    (一)當(dāng)前我國政府職能存在的缺陷

    政府職能轉(zhuǎn)變是民主政治發(fā)展的要求和構(gòu)建和諧社會的途徑。政府職能存在的諸多缺陷將影響我國政治民主化的建設(shè),當(dāng)前我國政府職能存在的缺陷主要表現(xiàn)在:

    1.政府職能缺位普遍存在。政府的主要職能包括提供公共物品和維護(hù)社會公共理性,公共物品包括國防、法律與秩序、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、公共醫(yī)療衛(wèi)生、教育、保護(hù)弱者、消除疾病、反貧困計(jì)劃等。[3](p126)我國政府在教育、醫(yī)療以及反貧困等方面都還有很大提升空間,尤其是農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)及縮小貧富差距等方面政府缺位現(xiàn)象突出。不利于政府職能的實(shí)現(xiàn),在一些重要方面政府的長期缺位還可能導(dǎo)致社會失衡。

    2.政府職能越位常有發(fā)生。政府職能的越位常常表現(xiàn)為政府工作人員濫用職權(quán)、管理不該管的事物,同時(shí),尋租的發(fā)生可以看做是政府職能越位無監(jiān)管的結(jié)果。這不僅容易使公務(wù)員職權(quán)失衡,還容易使行政管理發(fā)生混亂,各部門間權(quán)責(zé)交織,不利于形成清晰的職能界限,工作相互扯皮、推諉的情況屢見不鮮,同時(shí),往往使被管理者無所適從,壓力過大。政府職能的越位是現(xiàn)今中國普遍存在的現(xiàn)象,對國家相關(guān)法律法規(guī)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

    3.政府職能泛化嚴(yán)重。政府職能泛化是指政府的發(fā)展趨向于“大政府”、“全能政府”。政府職能的泛化尤其表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,政府過多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)使得國家經(jīng)濟(jì)缺乏活力,國有企業(yè)的行政化使其缺乏活力、公平性和競爭力,這不僅阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的建立,還違背了市場原則,與“小政府、大社會”的理念有所背離。政府職能泛化的另一個表現(xiàn)是政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大,公務(wù)員隊(duì)伍的壯大并沒有在多大程度上為公民提供更好的服務(wù),反而使政府組織自身的開支無限增加,政府管理的過多過細(xì),在一定程度上阻礙了人們自由選擇的權(quán)力。

    (二)政府職能轉(zhuǎn)變的意義

    1.政府職能轉(zhuǎn)變是民主政治發(fā)展的要求。民主政治的發(fā)展是時(shí)代的必然,民主政治強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大公民的參與權(quán)以及增加政府與公民之間的對話,建立回應(yīng)性政府,并要求政府明確自身定位,將公共服務(wù)意識植入自身的價(jià)值觀。在政府職能出現(xiàn)諸多缺陷的今天,要適應(yīng)民主政治建設(shè)的步伐,就需要不斷轉(zhuǎn)變政府職能,使之不斷適應(yīng)現(xiàn)狀。當(dāng)然,不同的時(shí)代政府所需要發(fā)揮的政府職能是不一樣的。建國初期,由于我國剛剛從水深火熱中走出來,物質(zhì)資源極度缺乏,需要政府在資源的分配中起主導(dǎo)作用,因此,政府承擔(dān)了包攬一切的職能。但是,隨著我國綜合國力的不斷增強(qiáng)以及經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展,國家安定繁榮的不斷實(shí)現(xiàn),“全能政府”已不再適應(yīng)活躍的市場經(jīng)濟(jì)和具有現(xiàn)代化思維的公民。政府只有轉(zhuǎn)變職能,才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展,才能滿足人民日益增長的民主、公平的需要,才能為建設(shè)真正的民主政治國家提供保障。

    2.政府職能轉(zhuǎn)變是構(gòu)建和諧社會的途徑。政府職能轉(zhuǎn)變要改變政府缺位的現(xiàn)象,要做到“管該管的,不管不該管的”,這樣不僅能能夠?yàn)楣裉峁└嗟墓参锲罚关?cái)政發(fā)揮積極作用,還能使政府職責(zé)更加明確化,關(guān)注公共利益。政府職能的轉(zhuǎn)變還有利于維護(hù)社會的公共理性。政府職能的轉(zhuǎn)變以為著政府從權(quán)威者變?yōu)榉?wù)者,思想層面的轉(zhuǎn)變使政府職員在行事過程中更加注重普適價(jià)值觀的灌輸,更加重于公開、公平、公正理念的貫徹,使政府在公共政策的選擇方面充分將價(jià)值理性與事實(shí)理性相結(jié)合,減少了不同利益群體之間的摩擦,更利于促進(jìn)社會公平,實(shí)現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。

    三、政府職能轉(zhuǎn)變路徑:基于新公共服務(wù)理論視角下的政府職能

    (一)政府理性回歸:以公共利益為導(dǎo)向

    政府職能轉(zhuǎn)變除需硬約束,還需軟約束,即政府工作人員思想層面約束。政府職能的轉(zhuǎn)變需要其自身樹立公共服務(wù)的理念,明確定位角色,即政府理性的回歸。政府作為國家意志的執(zhí)行,要嚴(yán)格要求自己避免曲解公共政策導(dǎo)致政策的扭曲或變形。政府要做到理性回歸,就應(yīng)破除對原有行政管理的路徑依賴,打破固有行政思維,以新公共服務(wù)理論為指導(dǎo)思想和原則,尋求公共利益為行動目標(biāo)和公共政策制定的依據(jù),致力于創(chuàng)造共享的利益。政府部門要轉(zhuǎn)變以往追求自組織利益的觀念,各部門間應(yīng)為最大限度的公共利益而相互妥協(xié)和退讓并達(dá)成一致,避免因信息不全相互博弈而造成的公共利益損傷。

    以公共利益為導(dǎo)向的理念會影響政府決策的方向,政府對公共利益的追求是對公平正義的倡導(dǎo),一個國家如果失去了最基本的價(jià)值觀,即使取得了一定的發(fā)展那也將受到公平正義的報(bào)復(fù)。貧富差距日益擴(kuò)大,唯有靠政府有效的轉(zhuǎn)移性支付,不斷調(diào)節(jié)日益失衡的利益。政府要轉(zhuǎn)變價(jià)值理念,摒棄僅以GDP作為績效考核指標(biāo)的方式,多為人民謀福利、求發(fā)展。

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    (二)輿情理念轉(zhuǎn)變:以回應(yīng)性對話為途徑

    政府職能的轉(zhuǎn)變要求政府在輿情方面跟上時(shí)代步伐,借助現(xiàn)代科技平臺實(shí)行網(wǎng)絡(luò)輿情。微博、微信為中國政府輿情的民主化和公開化水平的提升創(chuàng)造條件,使普通大眾有了參與政治輿情的機(jī)會,政府全面快捷地了解到“民之所想,民之所需”,民眾的心聲得以傾聽,為“回應(yīng)性政府”的構(gòu)建拓寬了途徑。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)公民對政治的參與性在現(xiàn)代政府網(wǎng)絡(luò)平臺中得以體現(xiàn),使公民與政府有了平等對話的機(jī)會和權(quán)力,增強(qiáng)了公民的政治參與熱情。但我國政府在輿情理念的轉(zhuǎn)變上還處于被動,許多公開平臺往往只是一種擺設(shè)。要改變這一現(xiàn)狀,必須將民主深入人心,公民也要增強(qiáng)自身的民主意識。聽證會的召開、民主選舉的舉行等要進(jìn)一步完善,避免政治作秀的發(fā)生。實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主對話和回應(yīng)是政府職能轉(zhuǎn)變的途徑和目的。

    (三)政府責(zé)任矯正:以職能瘦身為手段

    政府職能的轉(zhuǎn)變要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的雙重需要,在經(jīng)濟(jì)管理職能方面要破除以往行政手段為主的方式,以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為核心,不斷完善政府的社會管理和公共服務(wù)職能。行政職能的轉(zhuǎn)變依賴于行政體制的改革,政府究竟該管什么的問題只有通過法制化路徑才能很好地解決。[4](p7)以法律的形式規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)作,制約權(quán)力的擴(kuò)展和濫用,監(jiān)督行政主體的不作為等使公共權(quán)力在陽光下運(yùn)行有了制度保障。

    政府職能精簡利于規(guī)范政府責(zé)任。責(zé)任擴(kuò)大伴隨著公權(quán)擴(kuò)張、公民自由權(quán)縮減,政府過多管理社會耗資巨大且不一定使公民滿意。不該或不必由政府管的事物可交由社區(qū),社區(qū)治理理念與新公共服務(wù)理論所提倡的包容及群體生活的關(guān)懷與合作契合,能為公民營造良好的互動環(huán)境。政府職能瘦身還在于行政效率的提高,表現(xiàn)在減少行政審批環(huán)節(jié)。2014年3月5日十二屆全國人代會第二次會議上,李克強(qiáng)指出要深入推進(jìn)行政體制改革,進(jìn)一步簡政放權(quán),進(jìn)行政府的自我革命。兩會中指出要再取消和下放行政審批事項(xiàng)200項(xiàng)以上,取消或簡化前置性審批,落實(shí)企業(yè)自主權(quán),并向社會公開確需設(shè)置的行政審批事項(xiàng)。[5]這一規(guī)定為政府責(zé)任的矯正做出了指導(dǎo)方向,將有力地促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

    四、結(jié)語

    政府職能轉(zhuǎn)變是時(shí)代要求,構(gòu)建服務(wù)型政府以致力于最大限度地追求公共利益和價(jià)值,擴(kuò)大民主參與及對話以建立回應(yīng)型政府是民主政治建設(shè)的途徑,在以新公共服務(wù)理論為指導(dǎo)的前提下,結(jié)合并吸收其他管理理論的精華,將豐富和發(fā)展現(xiàn)有理論并更契合于我國。政府職能的轉(zhuǎn)變是一個漫長過程,為保國家安定,需采用漸進(jìn)主義模式對政府體制進(jìn)行改革。盡管如此,公平、公正、民主以及公共利益仍是政府職能轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)性價(jià)值理念,以構(gòu)建一個真正意義上的正義的國家。

    注釋

    1珍妮特.V.登哈特,羅伯特.B.登哈特. 新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵[M].中國人民大學(xué)出版社,2010年,第45-46頁.

    [1]珍妮特.V.登哈特,羅伯特.B.登哈特.新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵[M].中國人民大學(xué)出版社,2010.

    [2]孫榮,徐紅.行政學(xué)原理[M].復(fù)旦大學(xué)出版社,2009.

    [3]張志敏.改革開放以來政府職能轉(zhuǎn)變的路徑與戰(zhàn)略突破[J].改革(公共管理),2009(02).

    [4]青峰.我國政府職能轉(zhuǎn)變的路徑分析[J].行政法學(xué)研究,2008(02).

    [5]李克強(qiáng).政府工作報(bào)告[R].第十二屆全國人民代表大會,2014-03-05.

    姜莉(1990-),女,昆明,云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院行政管理碩士研究生。

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