人口老齡化和深化改革

林志遠(yuǎn)

社會(huì)保障制度作為國家一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度，必須具有長期發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，特別是在我國人口老齡化加快的新形勢下，在解決社會(huì)保障制度公平性的同時(shí)，必須更加注重解決可持續(xù)發(fā)展問題，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化加快給社會(huì)保障制度帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展。

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人口老齡化和深化政府改革

老齡化，是一個(gè)國家或者一個(gè)社會(huì)的老齡人口和失能人口的總量增長，導(dǎo)致占總?cè)丝诘谋壤^10%，并且還在不斷升高的一種社會(huì)現(xiàn)象。人口老齡化的到來，是工業(yè)化國家和平發(fā)展的必然，應(yīng)對(duì)人口老齡化的到來，政府必須進(jìn)行徹底的改革，結(jié)束農(nóng)業(yè)社會(huì)的人治傳統(tǒng)，樹立工業(yè)化社會(huì)的法治規(guī)范，消除嚴(yán)重的行政低效和腐敗，充分動(dòng)員人力資源，加入創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的勞動(dòng)大軍，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長期和可持續(xù)增長，否則就可能陷入國家財(cái)政嚴(yán)重衰竭，直至陷入嚴(yán)重政治動(dòng)亂的深淵。

人口老齡化是工業(yè)化社會(huì)和平發(fā)展的必然規(guī)律，也是工業(yè)化社會(huì)的政府必須積極面對(duì)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，勞動(dòng)和土地的生產(chǎn)率很低，但是人口生育率很高，一旦人口超過土地的承載，就要擴(kuò)張領(lǐng)土，爆發(fā)戰(zhàn)爭，大批殺戮，加上技術(shù)落后生產(chǎn)力低下，醫(yī)療衛(wèi)生條件惡劣，大部分人口活不過40歲，所以不可能存在人口老齡化的問題。但是現(xiàn)代的工業(yè)化社會(huì)，醫(yī)療衛(wèi)生條件極大改善，大工業(yè)和大農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的各類消費(fèi)品極大豐富，維護(hù)和平發(fā)展和協(xié)商解決國際矛盾成為主流，大規(guī)模戰(zhàn)爭殺戮成為罕見，人口壽命的普遍延長，就必然要出現(xiàn)人口老齡化的問題，導(dǎo)致老年和失能人口的數(shù)量大幅度增長，在職就業(yè)的勞動(dòng)人口數(shù)量減少比率下降，平均每個(gè)勞動(dòng)力撫養(yǎng)的社會(huì)人口成倍增加，對(duì)國家財(cái)政的分配體制和決定財(cái)政分配的政府決策機(jī)制形成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

美歐發(fā)達(dá)工業(yè)化國家的人口老齡化，發(fā)生在戰(zhàn)后嬰兒潮出生的人口到達(dá)60歲的時(shí)候。中國的老齡人口增長，有二個(gè)時(shí)段高峰，一個(gè)源自革命勝利50年代初的生育高峰，一個(gè)源自60和70年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)刺激下的生育高峰，當(dāng)時(shí)出生的人口，他們現(xiàn)在開始進(jìn)入老齡人口的行列，導(dǎo)致現(xiàn)在老齡人口的總量出現(xiàn)迅速增長和中央財(cái)政的社保負(fù)擔(dān)開始急劇增加的問題。60和70年代的人口高生育率，一個(gè)重要原因是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的消費(fèi)品分配方式，即人口越多的家庭，可以分得越多，與他們的勞動(dòng)能力和實(shí)際貢獻(xiàn)無關(guān)，導(dǎo)致困難時(shí)期城鄉(xiāng)人口越是窮困就越是大量生育的結(jié)果，現(xiàn)在這些多生的人口都要加入老齡的行列。政府的行政和事業(yè)單位，至今還是承襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的做法，都是終身制的崗位，其中的50后人員退休，已經(jīng)成為急劇增長的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而接下來還有更多60后和70后退休的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

老齡和失能人口的增長，如果沒有人口生育的大幅度減少相對(duì)抵，結(jié)果必然是總?cè)丝诘脑鲩L。人口壽命平均35歲的國家，發(fā)展到平均壽命70歲的階段，即使生育率與死亡率持平，人口的總量也要增加一倍。總?cè)丝谠鲩L，超過土地和自然條件的承載力，人類在農(nóng)業(yè)社會(huì)有過的辦法，如比較早期的擴(kuò)張宗教組織，勸人節(jié)欲以減少生育，或者通過宗教極端宣傳，發(fā)動(dòng)宗教戰(zhàn)爭和種族仇殺，使得人口迅速減少。比較近期的則有發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭，擴(kuò)張領(lǐng)土，進(jìn)行大規(guī)模的戰(zhàn)爭屠殺。但一進(jìn)入現(xiàn)代的工業(yè)化社會(huì)，就完全依靠科技進(jìn)步來解決問題了，包括為節(jié)制人口生育提供積極有效的避孕手段;通過科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和規(guī)?；a(chǎn)，不斷降低人工成本和資源消耗，迅速增加各類消費(fèi)品的供給;通過機(jī)械化、信息化和自動(dòng)化的廣泛應(yīng)用，大幅度減少對(duì)各種重體力和重復(fù)勞動(dòng)的需要。

工業(yè)化社會(huì)的中央政府，依靠有效立法獲得權(quán)力，依靠有效立法管理國家，而不是依靠擁有龐大的人員隊(duì)伍獲得統(tǒng)治地位和管理國家。屬于13億人口的我國中央政府，下轄33個(gè)省市自治區(qū)，尤其需要依靠科學(xué)立法管理國家。政府消耗人力資源，產(chǎn)出政策和法律，但是政府不生產(chǎn)商品和提供商業(yè)服務(wù)，大量人力資源消耗在政府部門，必然減少產(chǎn)業(yè)部門的人力資源和產(chǎn)值創(chuàng)造。政府消耗大量的人力資源，缺少有效解決現(xiàn)實(shí)問題的政策措施和法律法規(guī)，一旦人口老齡化加速到來，中央財(cái)政穩(wěn)定的社會(huì)秩序就難以維系。建立健全全民的基本養(yǎng)老保障，積極消除人力資源在全國流動(dòng)和行業(yè)間流動(dòng)的社保門檻，從而為政府部門大幅度減少人力資源消耗，促進(jìn)人力資源流向市場部門和落后地區(qū)，增進(jìn)國民產(chǎn)值的創(chuàng)造，提供一個(gè)非常必要的條件。

人口老齡化的社會(huì)，也有積極的因素，就是各種有價(jià)值的專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、信息和智慧大量積累，但是讓這些積極因素發(fā)揮作用，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定和可持續(xù)增長，必須有全面深化的政府改革，依靠立法嚴(yán)格約束政府的公權(quán)力行使。當(dāng)今世界，不同文化背景的國家，很難選擇相同的工業(yè)化道路。發(fā)達(dá)工業(yè)化國家的成功經(jīng)驗(yàn)，是通過積極解決問題的政府改革，讓老齡化社會(huì)的積極因素得到充分發(fā)揮，減少政府消耗，壯大創(chuàng)造財(cái)富的人力資源，因此跨越中等收入國家的陷阱，實(shí)現(xiàn)長期的可持續(xù)發(fā)展。一些貧窮落后的欠發(fā)達(dá)國家，歷史負(fù)擔(dān)深重，很難自主推出深化改革的措施，只能長期停留在內(nèi)外戰(zhàn)禍頻繁的落后農(nóng)業(yè)社會(huì)。大批中等收入國家，依靠資源出口、加工貿(mào)易和技術(shù)引進(jìn)，加入了世界的工業(yè)化潮流，實(shí)現(xiàn)了全民溫飽和小康的目標(biāo)，但是一旦推進(jìn)政府改革，又往往陷入政治動(dòng)亂的嚴(yán)重局面。

環(huán)顧全球，政府改革的最大阻力，來自意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域或明或暗的誤導(dǎo)性宣傳。各種不同的宗教和宗派組織、地方氏族勢力、文化宣傳和教育機(jī)構(gòu)、政黨和黨派勢力等等，他們維護(hù)掌握公權(quán)力的既得利益人群，沒有人愿意放棄手中的公共權(quán)力，他們的公權(quán)力索求和利益沖突，造成意識(shí)形態(tài)的嚴(yán)重分裂和政府權(quán)力的嚴(yán)重分割，阻礙中央政府強(qiáng)化司法和統(tǒng)一財(cái)政的改革。發(fā)達(dá)工業(yè)化國家的歷史，建立強(qiáng)有力的中央國家政權(quán)，克服意識(shí)形態(tài)的阻力，統(tǒng)一司法和財(cái)政，前后經(jīng)歷了上百年的時(shí)間。進(jìn)入21世紀(jì)，信奉伊斯蘭教的很多中東阿拉伯國家，幾乎全都陷入了政府與民間武裝發(fā)生沖突和民間武裝互相沖突的嚴(yán)重動(dòng)亂局面，之前他們都有過幾十年的工業(yè)化發(fā)展，達(dá)到人均收入超過4000美元的中等發(fā)達(dá)水平，但是嚴(yán)重的貧富差距和地區(qū)差距，復(fù)雜的宗教派別和政黨派別，使他們很難推進(jìn)政府改革，擺脫推倒重來的陷阱。

中國是農(nóng)業(yè)社會(huì)歷史悠久的國家，有2000多年建立中央政府的經(jīng)驗(yàn)，但是依靠農(nóng)業(yè)文化的傳統(tǒng)，無法解決當(dāng)前工業(yè)化社會(huì)面對(duì)的人口老齡化問題。中國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一定意義上也是農(nóng)業(yè)社會(huì)中央集權(quán)高度發(fā)達(dá)的延伸，但是終因國民經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰的邊緣而難以延續(xù)。1978年改革開放，開始邁出延伸新興工業(yè)化的步伐，30多年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得輝煌成就，但是政府改革始終困難重重。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)面對(duì)一代青年人的就業(yè)問題，就難以為繼，改成市場經(jīng)濟(jì)才解決了問題，但現(xiàn)在是市場經(jīng)濟(jì)條件下的人口老齡化問題。根據(jù)人類歷史積累的所有經(jīng)驗(yàn)，只有改革政府，才能解決問題，依靠科技進(jìn)步來解決問題。像中國這樣的進(jìn)入工業(yè)化社會(huì)的轉(zhuǎn)型國家必須進(jìn)行深化的政府改革。

——建立全民的社會(huì)養(yǎng)老基本保障，提高全民的社會(huì)凝聚力，克服人力資源跨部門跨地區(qū)流動(dòng)的社保門檻，促進(jìn)充分流動(dòng)和優(yōu)化配置，壯大高效和創(chuàng)新的人力資源隊(duì)伍。

——走法治取代人治的道路，強(qiáng)化中央政府的統(tǒng)一司法地位，依靠科學(xué)立法嚴(yán)格規(guī)范和約束各級(jí)政府的微觀行為，清除和預(yù)防各種行政人事的腐敗。

——改革財(cái)政體制，明確政府責(zé)任和考核標(biāo)準(zhǔn)，撤銷履職無效、職責(zé)重復(fù)和業(yè)績無法考核的政府機(jī)構(gòu)和崗位，大幅度削減政府行政編制，撤銷全部事業(yè)單位的行政編制，大力支持為出臺(tái)有效的法律法規(guī)進(jìn)行的科學(xué)研究，充分依靠科學(xué)有效的立法，取代各種人工的行政審批，充分利用辦公自動(dòng)化和信息化的科技應(yīng)用普及，大幅度減少政府部門的辦公人員和人力資源消耗。政府改革難以一蹴而就，上屆政府雖采取一些措施，但成效不大，致使政府行政編制和人員隊(duì)伍加速膨脹，各種鋪張浪費(fèi)和人事腐敗大肆泛濫，給本屆政府留下沉重的財(cái)政包袱和巨大的政府債務(wù)。

2014年新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子推出強(qiáng)化法治、約束政府、下放行政審批和讓事業(yè)單位參加城鎮(zhèn)社保的改革思路，但是具體落實(shí)行動(dòng)，仍然面對(duì)很大阻力，尤其是中央部委班子一如既往，始終缺乏積極落實(shí)的有效措施。而如今，人口老齡化正在加速到來，財(cái)政壓力繼續(xù)增大，剩下的時(shí)間已經(jīng)不多，任何反對(duì)政府改革、等待觀望、甚至倒行逆施的選擇，都只能把中國導(dǎo)向更加困難的局面。唯有堅(jiān)定不移的決心，調(diào)動(dòng)一切積極因素克服阻力加快改革，才能給中國帶來一個(gè)更加光輝燦爛的明天。

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人口老齡化和財(cái)政改革

中國現(xiàn)在60歲以上的老齡人口已經(jīng)超過總?cè)丝诘?0%，大城市的老齡和失能人口已經(jīng)接近20%，并且還在迅速增加。2013年中央財(cái)政的社保養(yǎng)老開支超過財(cái)政預(yù)算開支總額的10%，增長14.6%。按照這個(gè)速度，5年就要增加一倍，7年增加二倍，即使財(cái)政收入繼續(xù)增長，也會(huì)很快超過預(yù)算總額的30%。但是2013年中央政府的常規(guī)性財(cái)政收入就已經(jīng)停止增長，總額7.1%的增長，完全來自不可持續(xù)的一次性補(bǔ)繳收入，2014年的財(cái)政形勢必將更加嚴(yán)峻。根據(jù)目前的趨勢，若無積極有效的財(cái)政改革，財(cái)政收入就可能很快難以為繼，再次出現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中央財(cái)政面臨的困局。

全社會(huì)的人口老齡化與政府的財(cái)政收支，關(guān)系為什么這么密切？有兩個(gè)直接的原因，其一是現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，只有企業(yè)職工參加城鎮(zhèn)社保，依靠在崗的職工和單位一起繳費(fèi)，供退休的職工領(lǐng)取養(yǎng)老金，而政府和事業(yè)單位不參加城鎮(zhèn)社保，沒有在崗人員和單位為他們繳費(fèi)，只能由國家財(cái)政全部包下來，退休人員增多和養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)提高，都要直接增加國家財(cái)政的預(yù)算開支。其二是現(xiàn)行的財(cái)政體制，自從國企改革撤銷行政編制從政府分離出去之后，財(cái)政還一直包養(yǎng)政府的行政和事業(yè)單位，這些機(jī)構(gòu)和單位的人員編制高度膨脹，估計(jì)已有超過4000萬的在編在崗人員，按平均25歲參加工作，男女平均58歲退休和平均壽命85歲計(jì)算，退休人員將會(huì)最終達(dá)到3200多萬人，接近全國1.3億老齡人口的25%，若不進(jìn)行財(cái)政改革，他們的退休養(yǎng)老將是一個(gè)無法承受的巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)。

上屆政府曾經(jīng)聲稱，政府還有很多財(cái)政金融的政策儲(chǔ)備，足以應(yīng)對(duì)各種困難局面，但真實(shí)的情況并非如此。首先政府債務(wù)巨大，債務(wù)成本高企，限制了繼續(xù)舉債彌補(bǔ)財(cái)政赤字的選擇。其次是企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，利潤下降投資減少，已經(jīng)接近稅率上升導(dǎo)致稅基縮小的階段，無法繼續(xù)增加財(cái)政的稅費(fèi)來源。第三是土地財(cái)政開始衰退，在經(jīng)歷了十幾年的高速增長之后，現(xiàn)在開始進(jìn)入賣地越多，成本越高、地價(jià)越跌的階段，無法繼續(xù)彌補(bǔ)不斷擴(kuò)大的財(cái)政赤字。第四是房地產(chǎn)業(yè)的投資衰退，會(huì)有自我加速的累積效應(yīng)，如不開征不動(dòng)產(chǎn)稅彌補(bǔ)財(cái)政赤字，則很難避免房價(jià)暴跌，引發(fā)金融危機(jī)的問題，使得財(cái)政更加艱難。最后，外部環(huán)境不利，出口產(chǎn)品科技含量低，導(dǎo)致貿(mào)易收入減少，也直接影響財(cái)政的收入。

當(dāng)前能夠扭轉(zhuǎn)財(cái)政頹勢的只有走深化改革的道路。在筆者看來，當(dāng)前財(cái)政改革的路徑應(yīng)該是：

第一是要大幅度削減中央政府的行政編制。不僅要撤銷全部事業(yè)單位的行政編制，而且還要撤銷已經(jīng)下放了行政審批權(quán)的全部政府機(jī)構(gòu)和人員，撤銷全部沒有明確職責(zé)范圍、工作業(yè)績無法考核、行政低效的政府機(jī)構(gòu)，徹底結(jié)束中央財(cái)政包養(yǎng)政黨和政府、計(jì)劃和市場四套機(jī)構(gòu)班子的預(yù)算體制。

第二要徹底改革中央財(cái)政的預(yù)算支付渠道。嚴(yán)格規(guī)范和大幅度壓縮在編在崗人員的開支渠道，嚴(yán)格規(guī)范和擴(kuò)大政府的合同采購渠道，通過合同采購的公開透明渠道，增加財(cái)政投入，促進(jìn)科技、教育和衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)的民營化產(chǎn)權(quán)重組和加快發(fā)展。

第三要推動(dòng)社保改革，想辦法徹底消除人力資源在政府部門和非政府部門之間，以及在不同地區(qū)之間自由流動(dòng)的社保障礙，促進(jìn)人力資源跨省區(qū)跨行業(yè)的全國流動(dòng)，大幅度減少政府部門的人力資源消耗，讓盡可能多的人力資源轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值的各類產(chǎn)業(yè)部門。

在上述財(cái)政改革路徑中，削減政府行政編制和調(diào)整財(cái)政分配渠道的改革尤其困難。新中國的政府機(jī)構(gòu)，從建國初期開始，經(jīng)過計(jì)劃時(shí)代和改革開放，再到現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)走過來，至今都還一直沒有徹底進(jìn)行過適應(yīng)工業(yè)化社會(huì)的轉(zhuǎn)型改革。農(nóng)業(yè)社會(huì)的政治體制是官本位當(dāng)?shù)?，官本位下，政府的組織人事、機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政分配，一切圍繞抓權(quán)、分權(quán)、攬權(quán)和用權(quán)的需要，完全無視工業(yè)化社會(huì)政府履行社會(huì)分工職責(zé)和服務(wù)公共利益的需要，廣大民眾對(duì)政府的批評(píng)和要求，也全都變成了組織人事部門濫設(shè)機(jī)構(gòu)編制、肆意擴(kuò)張行政審批、浪費(fèi)政府資源和與民爭利的實(shí)踐。過分集中的政治體制，與工業(yè)化社會(huì)發(fā)展的民主民生要求和法治效率要求無法調(diào)和，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是農(nóng)業(yè)社會(huì)官本位發(fā)展到極致的結(jié)果，現(xiàn)在雖然讓位市場經(jīng)濟(jì)，但要削減政府編制，改革財(cái)政分配渠道，走法治取代人治的道路，消除千年的官本位的影響，困難還是顯而易見的。