進(jìn)一步開放個人境外投資管理

田曉琳

編者按：中國人民銀行于2014年11月14日發(fā)布了《中國人民銀行關(guān)于人民幣合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者境外證券投資有關(guān)事項的通知》。這意味著醞釀已久的RQDII機(jī)制終于正式推出，境內(nèi)的合格機(jī)構(gòu)投資者可采用人民幣的形式投資境外的人民幣資本市場，中國人民幣國際化進(jìn)程將進(jìn)一步加速。此舉拓寬境內(nèi)人民幣資金雙向流動渠道，便利人民幣合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者境外證券投資活動。

同時，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和居民個人財富的快速增長，進(jìn)一步開放個人境外投資，拓寬資金出境渠道，有利于滿足居民多元化投資意愿，促進(jìn)國際收支平衡，緩解外匯儲備壓力。但國際的大海不同于國內(nèi)的江河，要搏擊更大的風(fēng)浪，個人資本到境外投資要預(yù)先做好功課，防范各種投資的風(fēng)險。以此為背景，設(shè)計了我國進(jìn)一步開放個人境外投資的路徑，并就建立完善個人境外投資的配套措施提出了相關(guān)建議。

近年來，我國外匯儲備增長較快，不僅使經(jīng)營管理外匯儲備面臨較大挑戰(zhàn)，也給我國的貨幣政策調(diào)控增加了難度。進(jìn)一步開放個人境外投資，拓寬資金出境渠道，有利于有效緩解資金流入壓力，促進(jìn)國際收支平衡，增大貨幣政策調(diào)控空間，滿足居民多元化投資意愿。但是，目前我國個人境外投資還存在法律制度不健全、監(jiān)管有效性不高、投資渠道不暢等諸多問題。因此，開展個人境外投資管理研究，探索個人境外投資進(jìn)一步放開的路徑和風(fēng)險防范具有重要意義。

放開個人境外投資的必要性

有利于拓寬境外投資渠道，滿足境內(nèi)投資需求。目前，合法合規(guī)的個人境外投資渠道主要包括：一是境內(nèi)個人在境外設(shè)立特殊目的公司;二是通過QDII投資于境外有價證券;三是境內(nèi)個人通過所屬公司或境內(nèi)代理機(jī)構(gòu)參與境外上市公司員工持股計劃、認(rèn)股期權(quán)計劃;四是通過個人財產(chǎn)轉(zhuǎn)移，將資金匯到境外后再開展投資。這些渠道要么對資金用途有明確限定，要么投資額度有限，而且審批流程較為復(fù)雜，個人投資需求難以有效滿足。因此，研究探索個人境外投資管理，有利于拓寬境外投資渠道，滿足境內(nèi)投資需求。

有利于完善個人境外投資統(tǒng)計監(jiān)測，提高監(jiān)管的有效性。在個人境外投資需求通過正常渠道難以滿足的情況下，部分投資者便通過分拆購匯、甚至通過違法手段將資金匯出。在外匯管理實(shí)踐中，較為常見的形式主要有：利用個人年度5萬美元購付匯額度，通過多人次分拆，陸續(xù)將資金匯出;將個人資金混同境內(nèi)外資企業(yè)利潤、清算資金等匯出;通過地下錢莊跨境流動。這些個人境外投資資金以其他科目名義跨境流動，造成國際收支統(tǒng)計數(shù)據(jù)、個人結(jié)售匯統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真，嚴(yán)重影響監(jiān)管有效性。

有利于促進(jìn)國際收支平衡，緩解我國外匯儲備增長壓力。截至2014年6月末，我國外匯儲備余額為39932億美元，同比增長14%。外匯儲備增長較快雖然增強(qiáng)了我國的對外償付能力，有利于防范國際收支風(fēng)險，為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革創(chuàng)造良好的條件。但外匯儲備不斷攀升，導(dǎo)致央行以外匯占款形式被動投放基礎(chǔ)貨幣，加劇了流動性過剩壓力，對貨幣調(diào)控的自主性和有效性形成一定制約。鑒于目前個人境外投資需求較為迫切，拓寬個人境外投資渠道能夠有效緩解外匯儲備增長壓力。

我國現(xiàn)有的個人境外投資管理政策

個人境外投資的主要形式可以分為境外直接投資、境外證券投資以及其他境外投資。根據(jù)2008年修訂的《中華人民共和國外匯管理條例》，境內(nèi)機(jī)構(gòu)、個人向境外直接投資或者從事境外有價證券、衍生產(chǎn)品發(fā)行、交易，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院外匯管理部門的規(guī)定辦理登記。國家規(guī)定需要事先經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)或者備案的，應(yīng)當(dāng)在外匯登記前辦理批準(zhǔn)或者備案手續(xù)。也就是說，境內(nèi)個人和境內(nèi)機(jī)構(gòu)一樣，在經(jīng)過相關(guān)部門的審批或備案后，就可以開展境外投資，但事實(shí)上，目前居民個人開展境外投資要么無據(jù)可依，要么手續(xù)繁雜。

個人境外直接投資。個人境外直接投資是指境內(nèi)個人通過設(shè)立、并購、參股等方式在境外設(shè)立或取得既有企業(yè)或項目所有權(quán)、控制權(quán)或經(jīng)營管理權(quán)等權(quán)益的行為。目前境外直接投資主要相關(guān)管理部門為發(fā)改委、商務(wù)部、外匯管理局，但三部門境外直接投資的管理對象主要為企業(yè)。2004年，發(fā)改委發(fā)布《境外投資項目核準(zhǔn)暫行管理辦法》，明確規(guī)定適用對象為我國境內(nèi)各類法人的境外投資項目。2009年，商務(wù)部頒布《境外投資管理辦法》也規(guī)定，境外投資是指在我國依法設(shè)立的企業(yè)通過新設(shè)、并購等方式在境外設(shè)立非金融企業(yè)或取得既有非金融企業(yè)的所有權(quán)、控制權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等權(quán)益的行為。目前涉及個人境外直接投資的文件為2005年印發(fā)的《國家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)居民通過境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理有關(guān)問題的通知》，該《通知》認(rèn)可個人境外直接投資行為，但僅限于境內(nèi)居民自然人以其持有的境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)或權(quán)益，在境外進(jìn)行股權(quán)融資（包括可轉(zhuǎn)換債融資）為目的而直接設(shè)立或間接控制境外企業(yè)。

個人境外證券投資。目前個人如需投資于境外有價證券，需通過合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者辦理。合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者制度，即QDII，是指在一國境內(nèi)設(shè)立，經(jīng)該國有關(guān)部門批準(zhǔn)從事境外證券市場的股票、債券等有價證券業(yè)務(wù)的證券投資基金，它是在貨幣沒有實(shí)現(xiàn)完全可自由兌換、資本項目尚未開放的情況下，有限度地允許境內(nèi)投資者投資境外證券市場的一項過渡性的制度安排，該項制度于2006年4月由中國人民銀行宣布開始施行。符合條件的銀行、基金、券商、保險等金融機(jī)構(gòu)均可申請成為QDII。2013年以來，QDII改革步伐逐漸加快，境外市場也穩(wěn)步擴(kuò)大，截至2014年9月26日，我國已累計批準(zhǔn)QDII額度846.93億美元。2013年央行工作會議提出積極做好合格境內(nèi)個人投資者（QDll2）試點(diǎn)相關(guān)準(zhǔn)備工作，但目前尚未開展。

個人其他境外投資。境內(nèi)公司員工參與境外上市公司股權(quán)激勵計劃。2007年1月，外匯局印發(fā)的《個人外匯管理辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，境內(nèi)個人應(yīng)該通過所屬公司或境內(nèi)代理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一向外匯局申請辦理境外上市公司員工持股計劃、認(rèn)股期權(quán)計劃等涉外匯業(yè)務(wù)。2012年2月，外匯局出臺了《關(guān)于境內(nèi)個人參與境外上市公司股權(quán)激勵計劃外匯管理有關(guān)問題的通知》，明確對境內(nèi)個人參與境外上市公司股權(quán)激勵計劃由核準(zhǔn)管理改為登記管理，但境內(nèi)公司或代理機(jī)構(gòu)仍需開立專戶用于相關(guān)資金存放與支出。目前境內(nèi)個人參與境外非上市公司股權(quán)激勵計劃無相關(guān)規(guī)定。境內(nèi)個人對外財產(chǎn)轉(zhuǎn)移。目前個人財產(chǎn)對外轉(zhuǎn)移的主要辦理依據(jù)是《個人財產(chǎn)對外轉(zhuǎn)移售付匯管理暫行辦法》（中國人民銀行第14號公告），《辦法》對境內(nèi)個人對外財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的主體資格、一次性匯出金額均進(jìn)行了一定限制，體現(xiàn)了嚴(yán)格管理的思路。境內(nèi)個人向境外提供貸款、提供對外擔(dān)保，目前暫無相關(guān)規(guī)定。但《個人外匯管理辦法實(shí)施細(xì)則》中提到，根據(jù)人民幣資本項目可兌換的進(jìn)程，逐步放開對境內(nèi)個人向境外提供貸款、借用外債、提供對外擔(dān)保以及直接參與境外商品期貨和金融衍生產(chǎn)品交易的管理，具體辦法另行制定。endprint

個人境外投資試點(diǎn)區(qū)域。昆山試點(diǎn)個人境外直接投資。2013年初，國務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立昆山深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作試驗(yàn)區(qū)，并允許在試驗(yàn)區(qū)開展個人跨境人民幣業(yè)務(wù)試點(diǎn)。同年7月，中國人民銀行批復(fù)同意試驗(yàn)區(qū)內(nèi)個人以人民幣開展對外直接投資。目前昆山還未有相關(guān)業(yè)務(wù)辦理。上海試點(diǎn)開展各類個人境外投資。2013年12月，中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》規(guī)定，在區(qū)內(nèi)就業(yè)并符合條件的個人可按規(guī)定開展包括證券投資在內(nèi)的各類境外投資。2014年5月，中國人民銀行上?？偛堪l(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則》和《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)風(fēng)險審慎管理細(xì)則》，為區(qū)內(nèi)個人進(jìn)行包括證券投資在內(nèi)的各類境外投資清除了障礙。

個人境外投資管理的國際經(jīng)驗(yàn)

總體來說，個人境外投資的管理主要可以分為兩類：一類是對個人境外投資與機(jī)構(gòu)境外投資一視同仁，均采取較開放的管理政策和制度，此類主要為發(fā)達(dá)國家;另一類是對個人境外投資實(shí)施額度管理，此類主要為新興市場國家。

發(fā)達(dá)國家個人境外投資管理經(jīng)驗(yàn)。管理整體相對寬松，僅對個別行業(yè)、關(guān)鍵項目予以審查。美國、英國、德國、法國均對個人境外投資不實(shí)行外匯管制，無需經(jīng)過事前批準(zhǔn)。但對于一些金額較大、涉及產(chǎn)業(yè)安全的個人境外投資也予以一定監(jiān)管。如在英國，可能會對英國產(chǎn)業(yè)安全或重要工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生影響的投資項目，需接受一定審查和限制。注重對個人投資者的保護(hù)和鼓勵。一是實(shí)施稅收減免等優(yōu)惠措施。在美國，投資者原則上需就其來自全世界的投資收入納稅，但是如果居民長期住在國外，則可以申請境外收入稅收減免。法國實(shí)行地域管轄的稅收原則，即只有境內(nèi)產(chǎn)生的利潤在法國納稅。二是注重投資者保護(hù)。美國、英國、德國均與多個國家簽訂雙邊投資保護(hù)協(xié)定。此外，美國為投資可能產(chǎn)生的風(fēng)險，如戰(zhàn)爭、匯兌限制等提供擔(dān)保。

新興市場國家個人境外投資管理經(jīng)驗(yàn)。實(shí)施限額管理。南非政府規(guī)定，居民個人每年跨境投資限額為四百萬蘭特，其中對境外居民或暫時在海外的南非居民發(fā)放貸款，每年不超過100萬蘭特。印度金融監(jiān)管當(dāng)局規(guī)定，居民個人每人每年向境外匯出資金限額為20萬美元。泰國政府規(guī)定，個人對外直接投資一年內(nèi)超過1000萬美元的，需經(jīng)中央銀行批準(zhǔn)。設(shè)定投資者門檻。南非政府規(guī)定，個人境外投資者必須年滿18歲，且信譽(yù)良好。允許境內(nèi)員工參與境外公司股權(quán)投資及股權(quán)激勵。新興市場國家雖然對個人境外投資普遍采取限額管理，但對境內(nèi)個人參與境外公司股權(quán)投資及股權(quán)激勵較為寬松。南非、印度均允許個人參與境外公司發(fā)起的員工持股計劃。

我國進(jìn)一步開放個人境外投資的路徑設(shè)計

個人境外投資進(jìn)一步開放順序的選擇。目前我國境外投資法律體系不夠健全，監(jiān)管手段尚不完善，投資者整體缺乏境外投資經(jīng)驗(yàn)，貿(mào)然全面開放個人境外直接投資存在較大風(fēng)險。建議從風(fēng)險可控的角度，采取漸進(jìn)的開放模式，對境外投資的形式、地域、產(chǎn)業(yè)劃定一定范圍，待時機(jī)成熟后，再逐步擴(kuò)大范圍。在個人境外投資形式上，可選擇先開放和實(shí)體經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更為緊密，風(fēng)險也相對較小的個人境外直接投資;然后開放個人境外證券投資，最后開放個人境外放款。在個人境外投資的目標(biāo)區(qū)域選擇上，建議先選擇港澳特別行政區(qū)，再擴(kuò)大至法規(guī)較為健全、市場較為成熟的發(fā)達(dá)國家，最后擴(kuò)大至所有已與中國簽訂雙邊投資保護(hù)協(xié)定的國家。在國內(nèi)試點(diǎn)區(qū)域的選擇上，可先選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，而后逐步擴(kuò)大至全國。在貨幣的選擇上，為擴(kuò)大人民幣境外使用范圍，可以本外幣同時推進(jìn)。

個人境外投資管理模式的選擇。投資者資質(zhì)。個人境外投資者應(yīng)年滿18歲，且個人信用記錄良好。管理模式：限額管理，登記為主。建議對單個投資者按年度核定投資額度，額度以內(nèi)的個人境外投資實(shí)施登記備案制，額度以上的個人境外投資實(shí)施審批制。管理部門。建議限額以上的個人境外投資由發(fā)改委審批，限額以下的個人境外投資到各地商務(wù)部門登記備案。鑒于目前外匯管理局在國際收支統(tǒng)計監(jiān)測方面具有天然優(yōu)勢，而且過去在機(jī)構(gòu)境外投資監(jiān)管方面也具有豐富經(jīng)驗(yàn)，建議由外匯管理局承擔(dān)起個人境外投資的后續(xù)監(jiān)督管理職責(zé)。

個人境外投資風(fēng)險防范措施。實(shí)行專戶管理，夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。目前上海自貿(mào)區(qū)的個人自由貿(mào)易賬戶即是對特定資金實(shí)行專戶管理的有益探索，但該賬戶的資金使用范圍更加廣泛，不太適合短期內(nèi)在全國推廣。金融機(jī)構(gòu)需定期向外匯局報送賬戶資金流動信息。加強(qiáng)監(jiān)測分析。外匯局可在現(xiàn)有直接投資外匯管理信息系統(tǒng)中增設(shè)個人境外投資管理模塊，用于接收金融機(jī)構(gòu)報送的個人境外投資信息，并進(jìn)行實(shí)時監(jiān)測分析，對非現(xiàn)場篩選出的異常個人境外投資交易進(jìn)行延伸核查，有效防范資金異常流動。加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，建立監(jiān)管體系。外匯局應(yīng)主動加強(qiáng)與發(fā)改委、商務(wù)、稅務(wù)等部門的協(xié)調(diào)溝通和數(shù)據(jù)交換，實(shí)現(xiàn)對個人境外投資的協(xié)同監(jiān)管。建立風(fēng)險防范機(jī)制。與機(jī)構(gòu)相比，個人資本流動更靈活，對各種經(jīng)濟(jì)變量的反應(yīng)更加靈敏，這易造成資本流動的大起大落。為避免對合法合規(guī)個人投資者的沖擊，建議采取隱性稅收的形式，即規(guī)定所有個人境外放款必須將放款金額的一定比例存放在中央銀行，如果資金按期返還，即可退還準(zhǔn)備金。

個人境外投資進(jìn)一步開放的配套措施

盡快建立個人境外投資法律體系。雖然國家發(fā)改委已于2014年8月表示，正在加快制定和出臺《境外投資條例》及實(shí)施細(xì)則，允許個人投資者開展境外投資。但是，境外投資的相關(guān)管理部門，如發(fā)改委、商務(wù)部、外匯管理局等都對境外直接投資行使一定的管理權(quán)，而且各個部門的權(quán)限并沒有較為清晰的界限，容易引發(fā)矛盾，降低管理效率。建議進(jìn)一步明確個人境外投資相關(guān)管理部門在投資審批和行政服務(wù)等方面的職責(zé)分工，各部門在各自權(quán)限范圍內(nèi)制定相應(yīng)的部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件，從而形成完整的境外投資法律體系，建立起職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。

完善個人境外投資服務(wù)。一是建立個人境外投資信用檔案，將個人境外投資情況納入央行征信系統(tǒng)管理。二是積極探索創(chuàng)新個人境外直接投資相關(guān)信貸產(chǎn)品和金融服務(wù)，加大對個人境外直接投資的融資支持。三是加強(qiáng)對個人境外投資前期服務(wù)指導(dǎo)和信息咨詢服務(wù)。探索建立專業(yè)境外投資咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，為個人境外投資者提供前期風(fēng)險分析和論證、目標(biāo)區(qū)域、目標(biāo)產(chǎn)業(yè)或目標(biāo)產(chǎn)品選擇方面的信息咨詢服務(wù)，減少投資的盲目性，增強(qiáng)投資的科學(xué)性，避免不必要的境外投資風(fēng)險。四是在投資項目較為集中的地區(qū)和國家設(shè)立境外投資跟蹤服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)個人境外投資順利開展。

（作者單位：中國人民銀行南京分行）?endprint