淄博市社會組織發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查研究

胡金強

一、基本情況

社會組織是指在政府、市場、社會之間發(fā)揮服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等作用的非政府、非營利性的組織。當前我國由民政部門登記管理的社會組織類型，主要包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會（基金會登記和管理權(quán)限在省以上）。截至2013年12月底，淄博市共有社會組織2790家，其中，社會團體1066家，民辦非企業(yè)單位 1624 家。目前淄博市社會團體大致分為三類：一是單純進行理論研究和內(nèi)部交流性質(zhì)的學(xué)（協(xié)）會;二是具有一定行政管理職能的社團。此類協(xié)會除收取會費外，還對會員單位開展服務(wù)，收取技術(shù)咨詢、服務(wù)等費用;三是受政府委托代政府行使某項特定的收費職能的協(xié)會。民辦非企業(yè)單位主要存在于教育、衛(wèi)生、科研、文化、民政、體育、司法等7大領(lǐng)域，以教育、衛(wèi)生和科研方面的民辦非企業(yè)單位居多。

二、存在的主要問題

客觀地分析，當前淄博市社會組織管理方面主要存在四個方面的問題：

（一）政府職能轉(zhuǎn)移不到位，社會組織發(fā)展舉步維艱。黨的十八大、十八屆三中全會反復(fù)強調(diào)，政府應(yīng)把一些能夠由社會組織承擔的職能轉(zhuǎn)移出去，使社會組織參與到社會管理和社會服務(wù)事務(wù)中來，但政府職能轉(zhuǎn)移遠未到位。有的認為社會組織承擔不了優(yōu)質(zhì)高效地為社會、為政府服務(wù)的重任，一旦賦予社會組織某些職能，就會導(dǎo)致管理失控。有的出于自身利益不愿轉(zhuǎn)移職能給社會組織。有些已經(jīng)轉(zhuǎn)移給社會組織的職能仍然受制于政府部門，或受政府部門干預(yù)較多。或者由政府部門現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)或離任領(lǐng)導(dǎo)兼職，或者在資金政策上受到其控制，許多行政部門自覺或不自覺地把社會組織看作是他們的附屬機構(gòu)。

（二）社會組織自身力量不強，功能發(fā)揮難以大有作為。 一是缺乏穩(wěn)定的資金來源。社會組織的資金來源主要是會員繳納的會費、政府資助、社會捐贈、服務(wù)性收入或者其他合法收入。二是缺乏高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍。社會組織從業(yè)人員由于工資待遇普遍不高，加之缺乏社保、醫(yī)保、住房、職稱等方面的政策保障，因此，難以覓到高層次人才。三是缺乏良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。目前不少社會組織還沒有健全以章程為核心的自律和內(nèi)部管理制度，缺乏符合現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)要求的管理機制、自律機制和監(jiān)管機制。

（三）管理體制機制不健全，社會組織發(fā)展發(fā)展缺乏有力支撐。一是政府缺乏社會組織發(fā)展規(guī)劃。目前社會組織發(fā)展處于自發(fā)狀態(tài)，地方政府都沒有發(fā)展規(guī)劃和協(xié)調(diào)機制，對待社會組織的指導(dǎo)思想不是加強扶持發(fā)展，而是強化監(jiān)督管理。很多行業(yè)協(xié)會反映，盡管行業(yè)協(xié)會真正出現(xiàn)問題的很少，但幾乎每年都要面臨政府有關(guān)部門的清理整頓，將行業(yè)協(xié)會作為一個“老虎”來打，而且宣傳輿論也大多是負面的報道。 二是登記管理機關(guān)缺乏管理力量。三中全會明確了“重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記”。目前，市民間組織管理局8個行政編制，淄博市區(qū)縣10個民間組織管理機構(gòu)只有16名工作人員，80%以上的區(qū)縣民政部門沒有專設(shè)的民間組織管理機構(gòu)，有的區(qū)縣一個工作人員至少兼任兩個科室的工作，根本無法開展執(zhí)法監(jiān)察等工作。三是業(yè)務(wù)主管單位缺乏管理制度。目前對行業(yè)協(xié)會管理仍實行雙重管理體制，除了民政部門負責登記管理外，業(yè)務(wù)主管部門也是一個重要的管理者。但業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當履行哪些職責，目前缺乏具體的制度規(guī)定，致使業(yè)務(wù)主管部門的自由裁量權(quán)過大，想管就管，不想管就不管;凡是有利于本部門利益的就管，反之就不管。

（四）社會組織黨建工作發(fā)展不平衡，黨建工作亟待加強。一是社會組織創(chuàng)先爭優(yōu)活動開展不夠平衡，少數(shù)社會組織、部分業(yè)務(wù)主管單位重視不夠，宣傳動員不充分，工作不主動。二是各級社會組織黨工委力量嚴重不足。本來社會組織管理力量就比較薄弱，再加上社會組織黨建這項艱巨復(fù)雜的工作，有些力不從心。三是一些黨組織活動載體設(shè)計與社會組織自身實際貼得不緊，活動載體缺乏吸引力，特色不夠鮮明。

三、對加強淄博市社會組織創(chuàng)新管理的幾點建議

（一）以觀念創(chuàng)新推進社會組織建設(shè)和管理新突破。美國、日本等發(fā)達國家每萬人有50個以上非政府組織（類似我國的社會組織），淄博市每萬人只有6.4個。目前淄博市社會組織數(shù)量較少、規(guī)模較小、實力也較弱，與日益完善的市場經(jīng)濟發(fā)展相比，與構(gòu)建社會主義和諧社會的要求相比，淄博市社會組織的發(fā)展還遠遠不夠，功能作用發(fā)揮也遠未到位。因此，不論是各級政府領(lǐng)導(dǎo)，還是相關(guān)的政府部門，都應(yīng)當轉(zhuǎn)變觀念，提高對社會組織在社會建設(shè)中重要地位的認識，使之充分發(fā)揮作為黨和政府與社會各界群眾之間橋梁紐帶的作用。各級政府、相關(guān)政府部門既要加強對社會組織的監(jiān)督檢查，更應(yīng)關(guān)心和重視社會組織的培育和發(fā)展，為社會組織發(fā)展提供積極熱情的服務(wù)，并通過培育城鄉(xiāng)居民的參與意識，讓更多城鄉(xiāng)居民參與到社會組織中來。

（二）以體制創(chuàng)新推進社會組織建設(shè)和管理新突破。（1）要加快政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)。可探索建立以下幾個模式：一是行業(yè)協(xié)會購買服務(wù)模式。二是城市社區(qū)購買服務(wù)模式。三是社會工作購買服務(wù)模式。（2）要創(chuàng)新社會組織依法參政議政的渠道。一是建立社會組織人才參政議政的平臺。應(yīng)探索增設(shè)業(yè)界“界別”，在各級黨代會、人代會和政協(xié)會議中增加“社會組織代表”，科學(xué)確定適當?shù)拿~，發(fā)揮社會組織參政議政的積極作用，增強社會組織的政治責任感和服務(wù)社會的功能。二是建立政府部門與社會組織溝通協(xié)調(diào)的機制。政府及相關(guān)部門在制定出臺涉及公共管理和公共服務(wù)等領(lǐng)域的政府規(guī)章、公共政策、行政管理措施和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃之前，可通過一定的方式征求和聽取相關(guān)社會組織的意見和建議。三是建立社會組織優(yōu)秀人才使用的制度。拓寬用人渠道，將社會組織中的優(yōu)秀人才納入各級選拔任用視野，并逐步建立起從社會組織中選拔和招聘優(yōu)秀人才的工作機制。

（三）以政策創(chuàng)新推進社會組織建設(shè)和管理新突破。（1）建立促進社會組織發(fā)展的政策法規(guī)體系。除國家層面的立法外，各級都應(yīng)適時制定促進社會組織發(fā)展的政策法規(guī)。如出臺地方性法規(guī)《行業(yè)協(xié)會管理條例》、《異地商會登記辦法》、《人民政府購買社會組織服務(wù)實施辦法》、《社會組織評估暫行辦法》等地方法規(guī)或規(guī)范性文件，為社會組織建設(shè)和管理提供強有力的政策保障。（2）制訂落實稅收優(yōu)惠政策。研究出臺社會組織稅收優(yōu)惠辦法，增加優(yōu)惠稅種，保證政策落實，讓社會組織真正享受到非營利組織的稅收優(yōu)惠;對保障性社會組織，可享有會費收取、政府委托培訓(xùn)等項目的稅收減免待遇;對育養(yǎng)服務(wù)、教育勞務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、農(nóng)業(yè)服務(wù)等公益服務(wù)免征營業(yè)稅和其他稅收。應(yīng)使民辦非企業(yè)單位享受與同類事業(yè)單位相同的平等政策待遇。通過稅收優(yōu)惠規(guī)范其服務(wù)活動，助推其快速發(fā)展。（3）建立社會組織孵化基地。可學(xué)習日照等地的經(jīng)驗，盤活政府現(xiàn)有資產(chǎn)，籌建社會組織服務(wù)中心，打造社會組織孵化基地。采取“政府支持，民間力量興辦、專業(yè)團隊管理、政府和公眾監(jiān)督、社會組織收益”的模式，為初創(chuàng)階段的社會公益組織提供場地設(shè)備、能力建設(shè)、注冊協(xié)助和小額補貼等資源，扶助這些社會組織逐漸成長。

（四）以管理創(chuàng)新推進社會組織建設(shè)和管理新突破。（1）建立社會組織等級評估制度。由權(quán)威機構(gòu)對各類社會組織進行等級評估，達到一定等級的社會組織才能承擔政府授權(quán)或委托的職能。對長期處于低等級的社會組織要適時予以淘汰。引導(dǎo)各類社會組織加強自身建設(shè)，提高自律性和誠信度。政府有關(guān)部門將社會組織規(guī)范化評估的結(jié)果，作為社會組織是否可以承接政府職能的一個重要依據(jù)，將規(guī)范管理和培育扶持有機結(jié)合起來，以此提高社會組織規(guī)范化水平，同時培育社會組織的優(yōu)秀品牌，擴大社會組織的影響力。（2）建立社會組織信息公開和重大事項報告制度。公開透明，是公眾對社會組織尤其是公益慈善類社會組織的基本要求，也是社會組織必須履行的義務(wù)。積極探索公益慈善類社會團體、民辦非企業(yè)單位等其他社會組織信息公開的機制和方式，逐步推廣到所有社會組織都實行信息制度。社會組織信息公開的基本要求是：社會組織的事務(wù)，涉及公眾利益的，要在新聞媒體公告;其他重要事務(wù)，要在登記管理部門指定的網(wǎng)站公開，到登記管理部門備案;一般事務(wù)，要在社會組織內(nèi)部公開，接受社會各方面的監(jiān)督。