水資源可持續(xù)利用與水務(wù)一體化管理

高兆翔GAO Zhao-xiang；張海英ZHANG Hai-ying

（①濟寧市南四湖水利管理局，濟寧 272000；②濟寧市梁濟運河管理處，濟寧 272000）

（①Jining City Nansihu Water Conservancy Bureau，Jining 272000，China；②Jining City Liangji Canal Management Office，Jining 272000，China）

1 經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展必須依靠水資源的可持續(xù)利用

1.1 新世紀宏觀決策必須走可持續(xù)發(fā)展之路 可持續(xù)發(fā)展，是指“既滿足當(dāng)代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展?！边@個概念是1987 年由挪威前首相布倫特蘭夫人為世界環(huán)境與發(fā)展委員會主持編寫的向聯(lián)合國提交的《我們共同的未來》報告正式提出的。經(jīng)1992 年里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展大會《21 世紀議程》的認同，可持續(xù)發(fā)展成為各國解決環(huán)境、人口、資源、貧困等問題，提高生活質(zhì)量，尋求社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)原則以及各國發(fā)展戰(zhàn)略的基本理論依據(jù)?？沙掷m(xù)發(fā)展觀作為人類的一種新的發(fā)展觀，具有獨特的自然、經(jīng)濟、社會、文化以及倫理觀，是可持續(xù)經(jīng)濟、可持續(xù)生態(tài)和可持續(xù)社會三個方面的和諧統(tǒng)一。我國對可持發(fā)展理論高度重視，1992 年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會后，1994 年3 月25 日，國務(wù)院即組織編制完成了《中國21 世紀議程》，為我國未來的發(fā)展描繪了一幅宏偉的藍圖，正式宣告了我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的開始和決心。其內(nèi)容大體可分為可持續(xù)發(fā)展總體戰(zhàn)略、社會可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、資源可持續(xù)利用與環(huán)境保護四大部分。

1.2 水資源的可持續(xù)利用是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的前提和保障 水資源在可持續(xù)發(fā)展過程中與人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟有著密不可分的關(guān)系。《21 世界議程》第18 章中關(guān)于水資源可持續(xù)利用問題強調(diào)指出：要保護水資源的質(zhì)量與供應(yīng)，采取綜合措施解決水資源開發(fā)、利用、管理中的問題。主要工作內(nèi)容有：水資源綜合開發(fā)與管理；水資源評價；水資源、水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)保護；飲用水的供應(yīng)與衛(wèi)生；水與城市可持續(xù)發(fā)展；可持續(xù)糧食生產(chǎn)及農(nóng)村發(fā)展用水；氣候變化對水資源的影響。水資源持續(xù)利用問題，含于第十四章“自然資源保護與可持續(xù)利用”之內(nèi)，其主要內(nèi)容有：水的長期供求計劃與水資源評價；水資源、水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)的保護；地下水資源的可持續(xù)利用及保護；保障城市生產(chǎn)與工業(yè)可持續(xù)用水；水污染控制和污水資源化：氣候變化對水資源的影響及適應(yīng)性戰(zhàn)略；水資源管理體制改革及其能力建設(shè)。

目前，我國人均水資源量為1640～1750m3，約轉(zhuǎn)換成可利用量只有595～680m3。即使是這一個數(shù)字，全國各地還存在地域分布不均和時空分布不均，許多水資源很難被有效利用，況且本來就不多的水資源還有許多被污染、浪費等。因此，缺水，特別是北方地區(qū)缺水已成為中華民族生存與發(fā)展的心腹之患。特別是近年來，我國洪澇、干旱災(zāi)害頻頻，部分城市出現(xiàn)缺水危機，這些因水旱災(zāi)害出現(xiàn)的問題證明了水利基礎(chǔ)設(shè)施在國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中的重要地位。

1.3 水資源可持續(xù)利用的原則 從以上理論出發(fā)，水資源的可持續(xù)利用須涵蓋兩方面內(nèi)容：一是利用的目標(biāo)上，要滿足世世代代人類用水需求，以體現(xiàn)代內(nèi)代際之間的平等，人類共享環(huán)境、資源；要實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，避免單純追求經(jīng)濟效益的弊端。要處理水資源與社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，使水資源在整體上發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益；二是在利用的方式上，要堅持持續(xù)的整體協(xié)調(diào)的利用方式，避免竭澤而漁的掠奪方式和粗暴的非持續(xù)利用方式。從人定勝天、向大自然無節(jié)制的索取轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑兆匀灰?guī)律辦事、人與自然和諧相處；從防止水對人類的侵害轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜乐顾畬θ祟惖那趾ν瑫r，要特別注意防止人類對水的侵害。

根據(jù)這個概念，在水資源開發(fā)利用過程中，須堅持以下原則：

1.3.1 要堅持人水和諧相處的原則 人是自然的保護者和享受者，不是自然的征服者、駕馭者，所以，水資源的開發(fā)利用不能采用竭澤而漁的行為，只向自然索取，而應(yīng)在滿足人類需要的同時也要滿足水生態(tài)的需要，在考慮經(jīng)濟用水、社會用水的同時，更要考慮生態(tài)用水、環(huán)境用水，處理好人和水的關(guān)系。

1.3.2 要堅持以水定發(fā)展的原則 要以水資源的供給定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，定經(jīng)濟布局，定城市布局，定城市功能，定經(jīng)濟社會發(fā)展速度和規(guī)模，一切都不能超過水承載能力。

1.3.3 要堅持統(tǒng)籌規(guī)劃綜合治理的原則 除害興利結(jié)合，開源節(jié)流并重，防洪抗旱并舉，妥善處理上下游、左右岸、干支流、城市和農(nóng)村、流域與區(qū)域、開發(fā)與保護、建設(shè)與管理、近期與遠期等各方面的關(guān)系。做到有序開發(fā)、供需平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，更好地發(fā)揮水資源的綜合效益。

1.3.4 要堅持流域與區(qū)域管理相結(jié)合的原則 從水資源的系統(tǒng)性、整體性出發(fā)，對水資源首先要實行流域管理。但由于水資源的時空分布不均的特點，形成了各地的水資源的特點，因此，在水資源的開發(fā)利用過程中又必須從各地的實際出發(fā)，因地制宜。

1.3.5 要堅持市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控相結(jié)合的原則 宏觀調(diào)控與市場配置相結(jié)合是保證資源、環(huán)境與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的重要手段之一，有利于當(dāng)代人與后代人健康、持續(xù)的發(fā)展，宏觀調(diào)控能保證人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展。市場配置可提高資源利用效率和活躍市場經(jīng)濟，加速經(jīng)濟、社會發(fā)展，二者缺一不可。

2 目前水資源管理中存在的主要問題

我國水資源的開發(fā)利用與管理大致可分三個不同的發(fā)展階段：

第一階段：這一階段可從新中國成立開始，到“十一屆三中”全會之前。其特點是：水利建設(shè)“以糧為綱”，以防洪、灌溉為重點，重建設(shè)，輕管理。在這一階段中，一座接一座的大中型水庫拔地而起，群眾性小型工程如雨后春筍，引黃引河引湖引庫灌區(qū)星羅棋布。由于大規(guī)模的水資源開發(fā)利用工程建設(shè)，水資源可利用量遠大于社會經(jīng)濟發(fā)展對水的需求量，水給人們的印象是“取之不盡、用之不竭”的。

第二階段：這一階段可從“十一屆三中”全會，到“九五”計劃開始。在此階段中，由于人口的迅速增長和經(jīng)濟的快速發(fā)展，對水資源的需求量越來越大，表現(xiàn)出較為普遍的缺水現(xiàn)象，尤其在部分沿海城市，隨著人口增加和經(jīng)濟發(fā)展，水資源緊缺現(xiàn)象日趨嚴重。1989 年建成的引黃濟青大型跨流域調(diào)水工程，就是以工業(yè)、城市供水為主兼顧沿途農(nóng)業(yè)和人畜飲水的綜合性基礎(chǔ)設(shè)施。這期間水環(huán)境問題也開始突出表現(xiàn)出來，如山東省已出現(xiàn)較為嚴重的水污染、地下水超采、海水入侵等環(huán)境問題。這一階段中，水的問題日益引起人們的廣泛關(guān)注，水的資源意識、水的有限性認識開始為社會所接受。開始強調(diào)“加強經(jīng)濟管理，講究經(jīng)濟效益”。

第三個階段：這一階段可從“九五”計劃開始到現(xiàn)在。1996 年，第八屆全國人大第四次會議上審議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010 年遠景目標(biāo)綱要》明確提出，要實現(xiàn)中國跨世紀藍圖，必須實施科教興國戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，要積極推進經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，并提出了相應(yīng)的對策和措施。按照可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科教興國戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想，在水資源開發(fā)利用中開始強調(diào)，要與水土資源規(guī)劃和國民經(jīng)濟生產(chǎn)力布局及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等緊密結(jié)合，進行統(tǒng)一的管理和可持續(xù)的開發(fā)利用。只有通過合理開發(fā)，區(qū)域調(diào)配，節(jié)約利用，有效保護，實現(xiàn)水資源總供給與總需求的平衡。但是傳統(tǒng)的水資源分割管理體制的弊端也逐漸顯露出來，主要表現(xiàn)在：

①政府多頭管制，多龍治水，管理體系弊端重重；②資源配置不合理，宏觀調(diào)控不力；③部門利益突出，水事秩序管理較亂；④管水職能分散，步調(diào)難以一致。

3 境外水務(wù)管理體制分析及我國水管體制改革整體現(xiàn)狀

3.1 對境外較為成功的水務(wù)管理模式的介紹 境外水務(wù)管理模式有多種，不同的國家(地區(qū))根據(jù)其自身的政治、經(jīng)濟、法制、社會發(fā)展與歷史背景，形成了各具特色的水務(wù)管理模式。而美國、法國、英國、新加坡和香港地區(qū)這五種管理模式基本上涵蓋了世界各國和地區(qū)對水資源較為成功的管理模式，較好地處理了人與水環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。下面就簡單介紹一下美國和英國的水務(wù)管理模式。

3.1.1 美國水務(wù)管理模式 美國在水務(wù)建設(shè)上高度強化政府行為，美國的城鎮(zhèn)供水管理體制大致可分為三級管理：聯(lián)邦、州和地方，并主要由州一級政府負責(zé)。聯(lián)邦政府作用主要是制定政策、法規(guī)、規(guī)劃并監(jiān)督實施，同時也負責(zé)大水利工程的建設(shè)與管理。州一級的管理因地理、環(huán)境的不同各異，以加利福尼亞州為例，它采取的是水資源統(tǒng)一管理的三級管理模式，其中聯(lián)邦機構(gòu)主要有墾務(wù)局、陸軍工程兵團和土壤保持局。加州水委員會和加州水資源局負責(zé)州水資源開發(fā)與管理。水委員會負責(zé)水權(quán)管理和發(fā)放排污許可證，編制各地區(qū)的水資源保護規(guī)劃，與水有關(guān)的公共安全，包括防洪調(diào)度和大壩安全監(jiān)督，負責(zé)水工程的建設(shè)和運行。

3.1.2 英國水務(wù)管理模式 英國目前實行的是政府對水資源按流域進行統(tǒng)一管理與市政水務(wù)私有化相結(jié)合的管理體制。由10 個大型純企業(yè)性公司的水務(wù)局負責(zé)提供英格蘭和威爾士地區(qū)的供水和排水服務(wù)。政府環(huán)境署發(fā)放取水許可證和排放許可證，實行水權(quán)分配、取水量管理、污水排放和河流水質(zhì)控制；政府水服務(wù)辦公室監(jiān)督水務(wù)公司履行，確定水價范圍，實現(xiàn)對水務(wù)公司的宏觀調(diào)控；水務(wù)公司在服務(wù)范圍內(nèi)實行水務(wù)一體化經(jīng)營和管理。水務(wù)公司負責(zé)調(diào)水、供水、排水工程建設(shè)與運營管理，自負盈虧，建設(shè)資金由水務(wù)公司在市場上融資解決，水務(wù)公司有權(quán)在政府宏觀調(diào)控范圍內(nèi)自行制定水價，價格上限由政府的水務(wù)辦公室確定。

3.2 我國水管體制改革整體現(xiàn)狀 我國水務(wù)管理體制改革起始于1993 年的深圳市水務(wù)改革，1993 年7 月,深圳撤銷市水利局，以原水利局及給排水指揮部為基礎(chǔ)組建了全國第一家水務(wù)局，將管水職能歸并水務(wù)局統(tǒng)一行使，成為全國第一個實行水資源統(tǒng)一管理的城市，在全國率先打破了“多龍管水”的傳統(tǒng)格局。10 多年來，伴隨著深圳經(jīng)濟特區(qū)的創(chuàng)新成長歷程，深圳逐步建立起涉水事務(wù)統(tǒng)一、高效的城市化水務(wù)管理體制，并在水資源開發(fā)利用、防洪排澇、水環(huán)境綜合治理、節(jié)水型城市創(chuàng)建等方面取得了跨越性發(fā)展，保障了全市1400 萬人口和8200 多億元生產(chǎn)總值的用水，為深圳年均遞增25.8%的發(fā)展奇跡提供了有力支撐；上海市于2000 年5 月率先在全國省級政府機構(gòu)中成立水務(wù)局，聚合水利、供水、排水三大行業(yè)，開創(chuàng)了水務(wù)管理新局面；2003 年5 月，海南全省各級政府部門自上而下撤銷水利局、組建水務(wù)局，成為全國繼上海市水務(wù)局之后的第二家省級水務(wù)局，也是全國第一個在涵蓋國民經(jīng)濟各個行業(yè)的省份設(shè)立水務(wù)局；而隨后北京水務(wù)局于2004 年5 月組建成立，更是具有代表性。緊隨其后,全國一些省、市、縣陸續(xù)成立水務(wù)局。目前，全國成立水務(wù)局和實施水務(wù)一體化管理的城市占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的一半以上。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論 由于我國水管理體制整體狀態(tài)程度不高，就需要我們必須把推進水務(wù)一體化管理和實現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展作為管理體制創(chuàng)新和水利現(xiàn)代化建設(shè)最基本的治水思路，并切實貫徹到工作中去。要堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在工作中大膽實踐，積極探索，及時發(fā)現(xiàn)問題、研究問題和解決問題，以水務(wù)管理體制改革的實效支持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

4.2 切實實現(xiàn)水務(wù)一體化管理、保證水資源可持續(xù)利用的措施和建議

4.2.1 為了能夠?qū)崿F(xiàn)水務(wù)一體化的管理，保證水資源可持續(xù)發(fā)展，我們需要加強理論的研究和學(xué)習(xí)，牢固樹立可持續(xù)利用的觀念；還要進行優(yōu)化配置，在實踐中能夠時刻體現(xiàn)出可持續(xù)利用的觀念；還要實現(xiàn)依法管水，在各項政策措施上確保可持續(xù)利用。

4.2.2 逐步推進和實現(xiàn)水務(wù)一體化管理，從體制上保障水資源的可持續(xù)利用

①抓住機遇，分步實施，全面推動水務(wù)一體化改革；②更新觀念，創(chuàng)新機制，構(gòu)筑現(xiàn)代化的水務(wù)管理體制；③兼顧各方利益，同時要在行政體制上進行配套改革，穩(wěn)妥推進水務(wù)一體化；④健全水務(wù)管理法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準體系；⑤加強協(xié)調(diào)，營造水務(wù)事業(yè)良性發(fā)展的環(huán)境。

我們要想建立合理的水價體系，建立水務(wù)企業(yè)的良性運行機制，離不開物價部門的支持。我們要按照“一龍管水，團結(jié)治水”的要求，加強與計劃、財政、建設(shè)、物價、宣傳等部門的協(xié)作，取得他們的支持，共同營造水務(wù)事業(yè)良性發(fā)展的環(huán)境。

4.2.3 不斷學(xué)習(xí)借鑒國外先進的水務(wù)管理經(jīng)驗，深化水管體制改革，切實實現(xiàn)水務(wù)一體化管理 各國的政治體制、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、自然條件和水資源開發(fā)利用程度不盡相同，但都存在相對緊缺的資源背景條件，在水資源管理方面有著一些相似或值得注意的做法。在對典型國家的成功的水務(wù)管理模式調(diào)查和分析后，對這些國家在水務(wù)管理中的可以借鑒的經(jīng)驗進行認真的總結(jié)和學(xué)習(xí)，在工作中大膽實踐，積極探索，不斷深化水管體制改革，切實實現(xiàn)水務(wù)一體化管理，保障水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

[1]水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院.全國水資源綜合規(guī)劃技術(shù)大綱[M].2003.

[2]吳季松，石玉波，李硯閣.水務(wù)知識讀本[M].北京：中國水利水電出版社，2003，8.

[3]丁惠英.國外水務(wù)管理經(jīng)驗分析[J].中國水利，2008（3）.