負(fù)面清單管理模式對發(fā)展中國家的挑戰(zhàn)

文/徐琳

2013年9月國務(wù)院印發(fā)的中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案明確提出，“探索建立投資準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式”，“借鑒國際通行規(guī)則，對外商投資試行準(zhǔn)入前國民待遇，研究制訂試驗(yàn)區(qū)外商投資與國民待遇等不符的負(fù)面清單，改革外商投資管理模式”。

從國外的發(fā)展實(shí)踐看，目前多邊貿(mào)易體制（WTO）權(quán)威性正在遭受嚴(yán)重腐蝕。與此同時(shí)，服務(wù)貿(mào)易和投資協(xié)定成為新一輪國際貿(mào)易談判和規(guī)則制定的核心內(nèi)容。在雙邊或多邊投資條約中對在外資準(zhǔn)入階段采取國民待遇的形式主要有兩種。一是發(fā)達(dá)國家所主張的“負(fù)面清單”的做法，即僅僅對國家經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的特定產(chǎn)業(yè)或幼稚產(chǎn)業(yè)予以例外保護(hù)。在這個(gè)名單之外，“法無禁止即可為”。二是類似于WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第16 條所采用的方法，即“肯定式清單”的方法，即除非經(jīng)東道國特別同意，其產(chǎn)業(yè)和活動在準(zhǔn)入前階段不適用國民待遇。目前，準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單的外資管理模式已逐漸成為國際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢，世界上至少有77 個(gè)國家采用了此種模式。

如果采用這種方式，締約方通常必須以很詳細(xì)的目錄方式直觀地列舉出所有的不符條款。對于那些未列入保留清單中的內(nèi)容，自由化承諾則自始全部適用。因此，負(fù)面清單模式比較適合于投資自由化程度較高、法律制度和管理制度比較健全的國家。

一般而言，負(fù)面清單模式要求東道國披露其國家法律和法規(guī)中規(guī)定的投資限制條款的準(zhǔn)確本質(zhì)。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，對于發(fā)展中國家而言，除非有強(qiáng)大的立法技術(shù)支持，同時(shí)能夠預(yù)見到將來的具體發(fā)展目標(biāo)，否則負(fù)面清單的管理方式將會給發(fā)展中國家投資領(lǐng)域的管理帶來極大的挑戰(zhàn)。

負(fù)面清單的制定，還要求東道國從合理性、高效性以及持續(xù)性需求這三個(gè)方面，對保留歧視性或者限制性投資措施進(jìn)行評估，這對發(fā)展中國家而言也是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)。此外，從發(fā)展中國家的發(fā)展階段看，其需要不斷根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要調(diào)整相關(guān)措施，無法準(zhǔn)確預(yù)見將來可能要采取的措施，就這點(diǎn)而言，負(fù)面清單的方式將會對發(fā)展中國家的調(diào)控造成很大限制。

2013年9月公布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》是我國探索實(shí)行負(fù)面清單管理模式的具體實(shí)踐，但長期以來，我國的外商投資管理在實(shí)踐中已然形成了正面清單與負(fù)面清單混合使用的管理模式，存在若干弊端。我國應(yīng)借助上海自貿(mào)區(qū)的契機(jī)，對內(nèi)促進(jìn)政府投資體制改革，對外推動我國盡快掌握國際規(guī)則制定的話語權(quán)。