代建制在軍隊工程項目管理領域中的應用分析

周晟 方曉東

(1.軍事經(jīng)濟學院,湖北武漢 430035;2.上海市警備區(qū),上海 200040)

代建制在軍隊工程項目管理領域中的應用分析

周晟1方曉東2

(1.軍事經(jīng)濟學院,湖北武漢 430035;2.上海市警備區(qū),上海 200040)

文章在剖析軍隊工程項目管理改革的必要性和推行代建制的優(yōu)勢的基礎上,從指導思想與原則、代建項目的使用范圍、組織程序、各主體之間的權利與義務、對代建單位的監(jiān)管等方面,對軍隊工程項目管理推行代建制的具體操作進行了全面的闡述。

軍隊工程 項目管理 代建制

代建制是指對非經(jīng)營性項目通過招標等方式，選擇專業(yè)化的工程項目管理公司即代建單位，代行投資主體的管理職能，按照投資主管部門審定的管理目標，負責項目實施全過程的管理，項目建成后再移交使用單位的制度。全國已有多個省份進行了代建制的嘗試，實踐證明：實施代建制后，工期一定程度上得以縮短，工程質(zhì)量進一步提高，工程造價控制的效果明顯。而軍隊工程建設是政府投資非經(jīng)營性項目的重要組成部分，但傳統(tǒng)的工程項目管理模式已越來越不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，因此順應國家投資體制改革的潮流，在軍隊工程建設領域推行代建制模式，已成為軍隊工程項目管理發(fā)展的必然趨勢。

1 軍隊工程項目管理改革的必要性

目前在軍隊工程項目管理中，主要采用工程指揮部的模式。全軍各大單位的工程建設任務多由總部下達，由各大單位組織實施，工程建設主管機關大多是軍區(qū)級基建營房部門，執(zhí)行單位則是由基建營房部門從下屬單位抽調(diào)專業(yè)人員組成的工程指揮部。隨著建設領域新材料、新工藝的層出不窮，工程建設現(xiàn)代化的程度越來越高，軍隊工程建設參與單位也越來越多，管理工作量大、協(xié)調(diào)難度大，因此現(xiàn)行的管理模式已難以適應新形勢下工程建設的管理需要，推進軍隊工程建設項目管理模式的改革勢在必行。

首先，軍隊建筑工程日益呈現(xiàn)出大型化、復雜化的趨勢，這就要求由具備專業(yè)知識和豐富經(jīng)驗的專業(yè)人員來負責建設項目的管理。但當前軍隊工程項目管理人員往往缺乏必要的專業(yè)知識和足夠的管理經(jīng)驗，軍隊建設單位難以承擔起工程質(zhì)量、工期、投資計劃和投資效益的全部責任。這就要求改變以往軍隊工程建設“投資、建設、監(jiān)管、使用”多位一體的模式。

其次，在傳統(tǒng)的軍隊工程項目管理方式中，由于角色不明、責任不清，往往容易滋生腐敗，并產(chǎn)生組織冗余、效率低下等問題。因此只有改革項目管理模式，采用適應新時期新階段的軍隊工程項目管理模式，形成權責分明、制約有效、科學規(guī)范的工程項目管理體制和運行機制，才能從根本上地解決這些問題。

最后，長期受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，目前仍有不少軍隊工程項目的管理水平處于較低的層次。而隨著市場經(jīng)濟體制的完善和大聯(lián)勤改革的穩(wěn)步推進，提高工程項目的管理水平和抵御風險的能力顯得尤為重要。因此只有通過現(xiàn)有軍隊工程項目管理模式的改革，才能實現(xiàn)工程項目建設由經(jīng)驗型管理向科學型管理的最終轉(zhuǎn)變。

圖1 代建制管理模式

2 在軍隊工程項目管理中推行代建制的優(yōu)勢

代建制將多元投資、管理復雜的工程建設管理簡化為投資方、代建管理方和實施方的明確關系，由項目管理公司受投資方的委托，依據(jù)工程建設的法律法規(guī)和委托合同，對工程建設項目實施全過程、全方位的組織管理模式。這種項目管理模式遵循“公開、公平、公正”的原則，依照招標投標制、合同制和監(jiān)理制予以實施，其管理結(jié)構(gòu)如圖1所示。相比軍隊工程傳統(tǒng)的工程指揮部管理模式，代建制的優(yōu)勢十分明顯。

2.1 代建制的推行有利于順應軍隊工程項目管理改革中責、權、利相分離的要求

軍隊工程屬于政府投資的非經(jīng)營性項目，其工程建設設計復雜、種類繁多。在傳統(tǒng)管理模式下，軍隊建設單位既是項目的建設者，又是項目的使用者，既負責投資，又直接組織工程項目的建設實施，因而往往傾向于為臨時增設的一些不必要的使用功能而追加投資，使得軍隊工程建沒“超投資、超規(guī)模、超標準”等現(xiàn)象屢見不鮮。因而可以根據(jù)項目特征，按照“投資、建設、監(jiān)管、使用相分離”和專業(yè)化管理的要求，選擇適當?shù)拇ㄖ乒芾砟Ｊ健＞唧w地說，就是由項目管理公司即代建單位對整個工程項目全過程實行總體負責，而使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環(huán)節(jié)的招標活動。項目管理公司在透明的環(huán)境下公開、公平、公正地實施招標、評標與定標，有利于遏制工程建設過程中的尋租行為，有效地控制軍隊工程的投資規(guī)模。

2.2 代建制的推行有利于軍隊工程項目管理水平的提高

在代建制下，通過招標所選擇的項目管理公司是從事項目投資建設管理的專業(yè)機構(gòu)，擁有大批專業(yè)人員，項目建設管理知識和經(jīng)驗豐富，熟悉整個建設的流程。這將有效地彌補臨時組成的工程項目指揮部因?qū)I(yè)知識不足、管理水平不高而導致的缺陷，有利于軍隊工程建設的專業(yè)化、職業(yè)化，并能夠從源頭上解決當前因建設單位與使用單位合二為一而帶來的軍隊工程投資約束乏力、投資風險防范機制缺失等問題，大幅提升工程項目的管理水平和施工質(zhì)量。

2.3 代建制的推行有利于競爭機制的引入

根據(jù)總部頒發(fā)的《軍隊工程建設監(jiān)理暫行規(guī)定》以及總后勤部基建營房部下發(fā)的《關于在軍隊大中型建設項目中全面推行建設監(jiān)理制度的通知》的要求，目前軍隊所有大中型建設項目不論何種投資渠道，都要實行監(jiān)理制度，這些規(guī)定為在軍隊工程建設領域推行代建制提供了政策依據(jù)。競爭是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉，而代建制模式有效地引入了競爭機制。項目管理公司即代建單位是在透明的環(huán)境下通過招投標產(chǎn)生的，代建單位又采用招投標方式選擇設計、施工、材料設備供應各實施方。這樣，無論是代建單位，還是設計、施工或材料設備供應單位，只有盡其所能，以合理的報價提供最優(yōu)技術方案，才能夠在招投標環(huán)節(jié)中勝出，競爭機制的優(yōu)勢得到了充分體現(xiàn)。

3 軍隊工程項目管理推行代建制的具體操作

3.1 指導思想與原則

在軍隊工程項目管理的實踐中推行代建制，其指導思想是通過“投資、建設、監(jiān)管、使用”的職能分離，實施專業(yè)化項目管理，以實現(xiàn)高標準、高質(zhì)量、按時限完成軍隊工程建設任務的目標。因此推行代建制，首先要堅持統(tǒng)一領導的原則?？偤笄诓炕I房部作為全軍工程建設管理的最高機關，負責在全軍工程建設中推行代建制的組織實施。其次，要堅持先試點再推廣的原則。代建制作為一項新事物，可先由各大單位聯(lián)勤部選擇適當?shù)捻椖窟M行試點，再在經(jīng)驗總結(jié)的基礎上進行有關法規(guī)、規(guī)章的制訂，最后在全軍范圍內(nèi)推廣。

3.2 代建項目的使用范圍

坦言之，代建制不是一個萬能模式，它有一定的使用范圍。因此，為了便于代建制的實施，可把握“相對集中，區(qū)別對待”的原則，對在軍隊工程項目管理中推行代建制的范圍進行界定。參照地方政府的做法，并結(jié)合軍隊的具體情況，對于科研機構(gòu)、中心醫(yī)院這類具有自籌性質(zhì)、能夠增加盈利能力的項目，可堅持原來的項目法人制；而涉及各種非盈利性質(zhì)的由上級撥款的辦公樓、宿舍及其他生活訓練設施，則可按照“投資、建設、監(jiān)管、使用”相分離的思路，推行代建制。

3.3 組織實施的程序

在代建單位的招標過程中，應由各大單位聯(lián)勤部負責，各相關職能部門則按照職責分工參與或配合招標工作。代建項目實行的是合同管理，代建單位確定后，由聯(lián)勤部、使用單位、代建單位三方簽訂相關項目委托代建合同。再由代建單位依照《招標投標法》等相關法律、法規(guī)，對建設項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理、主要設備材料采購進行公開招標。

具體來講，其組織實施程序主要包括：

(1)使用單位提出工程項目需求，編制項目建議書，按規(guī)定程序報聯(lián)勤部審批。

(2)聯(lián)勤部批復項目建議書，并在項目建議書批復中確定該項目實行代建制，并明確具體的實施方式。

(3)使用單位開展前期工作。前期工作深度應達到國家有關規(guī)定，如果報審的初步設計概算投資超過可行性研究報告批準估算投資一定比例(如3%)，或建筑面積超過批準面積一定比例(如5%)，需修改初步設計或重新編制可行性研究報告，并按規(guī)定程序報原審批部門審批。

(4)聯(lián)勤部會同工程、營房等部門，對軍隊工程代建項目的初步設計及概算投資進行審核批復，再委托具有相應資質(zhì)的招標代理機構(gòu)，依據(jù)批準的項目初步設計及概算投資來編制招標文件，并組織代建單位的招投標。

(5)聯(lián)勤部與代建單位、使用單位三方簽訂書面《項目代建合同》，代建單位按照合同約定在建設實施階段代行使用單位職責，《項目代建合同》生效前，代建單位應提供工程概算投資10%～30%的銀行履約保函。具體保函金額在項目招標文件中確定。

(6)代建單位按照國家和軍隊有關規(guī)定，對項目施工、監(jiān)理和重要設備材料采購進行公開招標，并按照批準的建設規(guī)模、建設內(nèi)容、建設標準和概算投資，進行施工組織管理，嚴格控制項目預算，以確保工程質(zhì)量并按期交付使用。嚴禁在施工過程中利用施工洽商或者補簽其他協(xié)議隨意變更建設規(guī)模、建設標準、建設內(nèi)容和總投資額。因技術、水文、地質(zhì)等原因必須進行設計變更的，應由代建單位提出，經(jīng)使用單位同意，報聯(lián)勤部審批后，再按有關程序規(guī)定向相關管理部門報審。

(7)軍隊工程代建制項目建成后，必須按國家有關規(guī)定和《項目代建合同》中的條款，進行嚴格的竣工驗收，辦理工程財務決算審批手續(xù)。工程驗收合格后，方可交付使用。

3.4 各主體之間的權利與義務

在代建制的實施過程中，要明確各主體之間的權利義務，重視使用單位和代建單位之間的溝通協(xié)調(diào)。在一個工程項目中，上級主管部門即聯(lián)勤部，關注的是項目整體的投資效率和效益，代建單位專注于項目實施工程的效率和效益，而使用單位則關注的是項目建成后的質(zhì)量、性能。為了實現(xiàn)責權利統(tǒng)一，需要將上級主管部門即聯(lián)勤部的部分權利轉(zhuǎn)移到代建單位。具體來說，聯(lián)勤部、代建單位、使用單位的權利和義務應該明確如下：

(1)聯(lián)勤部的權利義務。一是審批項目可行性研究報告、初步設計，審核設計規(guī)模、經(jīng)費預算。二是計劃督促，即下達投資計劃、安排建設資金、按計劃及時撥付資金。三是稽查工程規(guī)模標準及實施過程中的重大變更和資金調(diào)整計劃，協(xié)調(diào)工程建設中的重大問題。四是在建設過程中對代建單位進行依法監(jiān)督，查處違規(guī)行為。

(2)代建單位的權利義務。一是在委托的職責范圍內(nèi)對項目建設進行全過程、全方位的管理。二是在設計單位、施工單位的招標選定及材料設備的采購等整個建設過程中，對項目的投資、質(zhì)量和工期進行專業(yè)化控制與管理。三是負責對建設資金進行管理，并接受有關部門的審查和監(jiān)督。

(3)使用單位的權利義務。一是提出功能要求。根據(jù)本單位的實際需要及發(fā)展規(guī)劃提出項目建議書，在設計階段提出項目的具體使用條件、建筑物的功能要求。二是協(xié)助配合并參與監(jiān)督。在完成項目立項后，應及時向代建單位辦理前期工作移交手續(xù)，并協(xié)助做好工程建設過程中所涉及的相關工作，為工程創(chuàng)造良好的外部條件。在建設過程中還應及時提出意見和建議，并監(jiān)督代建單位的行為，參與工程驗收，負責接收竣工建筑物及其維護工作。

3.5 對代建單位的監(jiān)管

代建制實施過程中，代建單位的權力相對集中，因此加強其監(jiān)管顯得尤為重要。應完善軍隊工程建設監(jiān)管體系，建立工程建設責任追究制度，對于工程咨詢、項目決策、設計、建設管理、施工及監(jiān)理等環(huán)節(jié)，由聯(lián)勤部及使用單位依據(jù)職能分工對代建單位進行監(jiān)督。對于代建單位不遵守法律法規(guī)而導致的工程重大損失，要依法追究代建單位有關責任人的行政責任和法律責任。軍隊審計部門也要依法全面履行職責，進一步加強對工程項目的審計監(jiān)督，以提高軍隊工程項目管理水平和投資效益。此外，還要建立建設、使用、監(jiān)管三方參與的項目后評價制度，實現(xiàn)對軍隊工程項目的全過程監(jiān)管。

周晟(1974—),女,漢族,廣西合浦人,博士,副教授,畢業(yè)于軍事經(jīng)濟學院,就職于軍事經(jīng)濟學院軍隊財務系軍產(chǎn)工程財務教研室,研究方向為軍隊財務與軍事教育;

方曉東(1975—),男,浙江浦江人,本科,助理工程師,畢業(yè)于南京政治學院,就職于上海警備區(qū)軍休辦,研究方向為軍隊財務。