法國水資源管理體制改革對北京市的啟示

楊一萌 安靜

(1.吉林大學經濟學院,吉林長春 130012;2.中國地質大學(北京)外國語學院,北京 100083)

法國水資源管理體制改革對北京市的啟示

楊一萌1安靜2

(1.吉林大學經濟學院,吉林長春 130012;2.中國地質大學(北京)外國語學院,北京 100083)

法國在水資源管理方面有系統(tǒng)的管理機構,健全的法律、法規(guī)體系及水資源開發(fā)規(guī)劃、投融資及收費體制,取得了良好的效果。借鑒法國水資源管理和水資源保護的成功經驗,結合北京市的實際情況,提出了北京市水資源管理和水資源保護的對策和建議,主要包括:強化統(tǒng)一管理,加強法制建設,健全投入機制,強化基礎研究,加強基礎設施建設,促進公眾參與。

法國 水資源管理 體制改革 北京市

1 引言

法國有五大主要河流：盧瓦河、羅納河、塞納河、加龍河、馬恩河及萊茵河，年徑流量為1800億m3，地下水較為豐富，年平均降雨量為800mm，植物蒸發(fā)量為500mm，人均年水量為3000m3。目前法國人平均年用水量為4600立方米，其水費平均價格為3.39歐元/立方米，與歐盟其他國家相比，法國水價低于歐洲平均價格3.44歐元/立方米。在2005至2011年間，法國水價年均漲幅為3.3%。

雖然法國水資源較為豐富，但是水污染問題極其嚴重，各大河流和地下水污染非常嚴重，其主要原因是農業(yè)生產中大量使用農藥致使農藥殘留物較多，造成了40%的水源需要進行特殊處理才能飲用，好的水源僅占5%左右。此外法國地表水21%至少有一項不符合化學和環(huán)境指標要求，有41%地下水未達標，90%的河流中發(fā)現(xiàn)殺蟲劑和除草劑等農藥，已發(fā)現(xiàn)的農藥種類多達150余種。根據(jù)法國相關機構的調查，36%的民眾認為法國水資源污染嚴重，超過空氣污染和核污染比例，因此法國對水資源進行了全面有效地開發(fā)、利用和管理。

2 法國水資源管理體制

2.1 法國水資源法律法規(guī)

法律法規(guī)是規(guī)范水資源管理和水污染治理工作的重要舉措。1964年之前，法國是按照十六世紀的水政策對水資源按行政區(qū)域來劃分并進行管理的，但隨著工業(yè)的快速發(fā)展和城市化進程的推進，水資源需求迅速增長，水污染也不斷加劇，到1964年，法國頒布了全新意義的水法，對水資源管理體制進行了重大改革，取消了按行政區(qū)劃進行水資源管理的方式，而確定以流域為核心進行組織管理。1992年頒布了新水法，規(guī)定采取以自然水文流域為單元的流域管理模式，以實行各種用途水的平衡管理以及各種形式水：包括地表水、地下水、海水、沿海水等進行統(tǒng)一管理。目前的水法規(guī)定項目主要有水資源權屬、水資源管理和保護、水利工程、保護區(qū)和保護地、水資源管理制度、水資源開發(fā)機構和水資源經濟與財政(見表1)。

表1 水法四大原則

圖1 流域級水管理機構選舉

2.2 法國水資源戰(zhàn)略舉措

(1)法國政府制定了2010-2013年國家開展水保護運動，旨在進一步摸清法國水資源現(xiàn)狀，加強水污染的防護和治理。在全國設立了2700多個監(jiān)測站點，并制定了符合歐盟要求的80多項用水指標[1]。

(2)僅2011年法國就投資237億歐元進行水資源管理(見表2)。

從表2可以看出，法國政府重視水資源管理是落到實處的，加大投資力度，投入134億歐元用于水利基礎設施建設和現(xiàn)代化更新。 同時投入103億歐元進行水污染防治和研究。還調動相關部門為水資源管理提供資金，其中35%來自流域水管理部門、46%來自私人投資者、19%來自政府公共財政支出。

(3)采取經濟手段進行水資源管理。法國政府加強經濟手段以確保水資源管理和水污染防治的實效，制定了七項措施：第一，各地工廠或居民設施用水必須要得到環(huán)保部門批準；第二，不得隨意向水中排放污水，這必須要獲得許可；第三，所排放污水必須符合國家規(guī)定的排放標準；第四，無論用水還是排水都要向流域水管理局交納用水費和排污費，同時明確規(guī)定排污費收取是根據(jù)排放的污染物當量征收的；第五，所有未經批準擅自用水或超標排放污水，由地方環(huán)保部門負責監(jiān)督并給予處罰；第六，相關從事污水處理的行為可以得到流域水管理局的資助或補貼；第七，規(guī)定地方政府投資修建公共污水處理設施的責任，以強化基礎設施建設保護水資源得到合理利用。

(4)加強節(jié)約用水宣傳。法國重視節(jié)約用水宣傳，強化廣大民眾的節(jié)水意識。目前在全國已有96%的家庭安裝了計量水表，大量減少了水資源浪費。同時，鼓勵民眾參與水資源的管理，政府通過聽證、咨詢、讓公眾推選的水代表參加水事務的投票表決，體現(xiàn)了科學民主的決策和管理，加強了國家對水資源利用知識的宣傳普及，保障了水資源管理和水污染防治政策的有效實施。

圖2 水資源各管理機構職能劃分

表2 2011年水資源管理投資費用分配

2.3 法國水資源管理特點

(1)科學化：法國水資源管理機制全面，縱向層級和橫向管理相結合。

縱向分四個層次管理，分為國家政府層次管理、流域水管理機構、地區(qū)級管理和地方級市鎮(zhèn)管理。由國家政府指定國家水委會和環(huán)境部就國家級層次來進行水資源管理，主要制定國家水法規(guī)等相關政策，審核流域級水政策等。國家級以下各層級管理都有自己的責任，從上到下分工明確，實現(xiàn)了管理中的效率和效果。

橫向設置六大流域區(qū)管理；為了加強水資源管理和水污染防治，法國將全國分成六大流域區(qū)，包括塞納河-諾曼底流域、羅納河-地中海流域、萊茵-莫斯流域、阿爾圖瓦-皮卡底流域、盧瓦河-布列塔尼流域和阿杜爾-加龍河流域，設有流域委員會和流域水務局負責水資源規(guī)劃和水管理工作。這種橫向的以流域為單元的水量水質綜合管理機制為法國水資源的合理利用和水環(huán)境保護提供了可靠保障。

(2)法制化：早在1919年10月法國就頒布了《水法》，1964年對《水法》進行了修訂，目前采用的是1992年1月頒布的《水法》，對國家、流域、地區(qū)級、地方政府和用戶及水公司等所從事的所有水資源規(guī)劃、水資源開發(fā)利用、污水處理及水資源保護等活動均都有詳細法律條文。

(3)民主化：在流域一級，流域委員會中的用戶代表、專家代表、社團代表占全體委員總數(shù)40～45%，不同行政區(qū)的地方官員代表占36～38%，中央政府部門代表占19～23%。在地區(qū)一級，地方水委員會中50%為地區(qū)機構代表和地方公有公司的代表，25%為國家代表和國家公有公司的代表，25% 為不同用戶、沿河土地所有者、專業(yè)協(xié)會和組織的代表，使水資源管理滲透到每一家、每一戶。(見圖1)。

(4)職能分工明確化：無論是在縱向還是橫向流域層級管理上，所有相關管理機構都分工明確，責任劃分清楚，彼此履行各自的水資源管理職能(見圖2)。

表3 2011年北京市5大流域情況(數(shù)據(jù)來源北京市水資源公報)

表4 北京市2005—2011年用水與污水處理 (數(shù)據(jù)來源北京市水資源公報)

3 法國水資源管理體制的啟示

法國的水資源管理模式以自然流域為單元的水資源的綜合管理體制對北京市的水資源管理體制進一步完善有啟示作用。隨著經濟的迅速發(fā)展和北京城市化進程擴容的加快， 北京市的人口劇增，目前已達到2069.3萬人。同時在發(fā)展中對水資源的浪費和破壞也日益嚴重，水資源供求矛盾更加突出，水污染問題非常嚴重。北京人均水資源不足300立方米，僅為全國人均的1/8，世界人均的1/32。

3.1 強化以水系(流域)為單元的水資源管理

要突出水系(流域)機構的職權，減少與行政機構之間職能的交叉重疊，廢除九龍治水，實施一龍管水，才能切實提高管理實效。北京屬于華北地區(qū)干旱少雨氣候，水資源嚴重不足。北京市有五大水系：薊運河水系、潮白河水系、北運河水系、永定河水系、大清河水系，因此要改革管理體制，充分有效地發(fā)揮五大水系的功能與管理作用。

3.2 既要統(tǒng)一又要分權進行管理

不能只重視區(qū)域管理而忽視流域管理。水是全民共同財產的組成部分，所有權屬國家，在遵守法律、法規(guī)的前提下，所有人有使用水的權利，水資源管理實行了分權管理制[3]。北京市應該確立北京市級管理職能、五大水系管理職能、各區(qū)縣管理職能及區(qū)縣專職負責供水及污水處理部門職能。

3.3 加大節(jié)約用水和水污染防護與處理力度

要采用經濟手段管理水資源，即誰用水，誰付費；誰污染，誰交錢。要健全和完善水資源管理的法令條款以及流域制定的各項水資源開發(fā)利用、保護和管理等方面的水政策。對不遵守或違反者給予懲罰，懲罰措施包括恢復原狀、罰款、關押等措施。

北京市解決水供應問題不光靠外省市援助，同時要從自身做起，加大節(jié)約用水宣傳，特別是防護和治理水污染急需加大投入和管制力度，以大清河水系為例，2008年奧運會前進行了為期近一年的修建與治理，良好的河流水系狀況只維持了半年，奧運會之后又恢復到以前的狀況：每天有大量的污水排進清河，臭氣熏天，飲用水遭到嚴重污染，周圍普通民眾怨聲載道，沒有參與權和話語權，嚴重影響了百姓的身心健康與日常生活和工作。

3.4 加大公民參與度

民眾可以通過兩種途徑參與到水資源管理中：一方面用水戶代表作為流域委員會成員直接對流域管理政策和措施產生影響；另一方面，民眾可通過公眾咨詢環(huán)節(jié)就流域規(guī)劃、水價調節(jié)和大型涉水項目提出意見，普通民眾也可通過多種渠道參與水資源管理。

4 結語

要依法管水，層級管理職能清晰，責任到位。以流域管理為主、全民共同參與為突出特點。突出重點問題，加大力度解決水污染的防護和治理。北京市在水資源短缺，水污染比較嚴重的情況下，更急需提高水資源管理的有效性，解決突出問題。首先不但要健全法制，更重要的是要依法管理。我國自2002年通過的《水法》頒布以來，北京市相繼出臺了一系列保護水資源的法規(guī)和政策。然而存在有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、濫用職權、人治大于法制的問題。其次要發(fā)揮5大水系的管理功能，與行政區(qū)縣的管理有效結合，充分發(fā)揮各自職責。第三促進減排工作。提高排污費，促使各企業(yè)減少污水排放量，高污染企業(yè)要遭到自然淘汰。第四堅決杜絕在沒有充分考慮對水體可能造成傷害就盲目進行資源開發(fā)，導致越開發(fā)對水資源的破壞越嚴重。第五要細化工業(yè)、農業(yè)、服務等行業(yè)和用水產品的定額指標，嚴格實施產業(yè)用水效率和節(jié)水產品器具市場準入制度。第六在實施用水定額管理的基礎上，要進行調研確定合理水價。促進人們節(jié)約用水，增強水資源保護意識。制定供需雙方都能夠接受的供水價格及污水處理價格體系，逐步實現(xiàn)全體市民共同參與到有限的水資源決策和管理中。

[1］馬丁·格里菲斯(Martin Griffiths).歐盟水框架指令手冊[M].北京:中國水利水電出版社,2008(水利部國際經濟技術合作交流中心組織翻譯).

[2]王海,等.法國水資源流域管理情況簡介.水利發(fā)展研究,2003,(8:59).

[3]張金峰,等.澳大利亞、法國水資源管理經驗及啟示.人民長江,2012,(7:91-92).