探索公益性崗位建設(shè)的有效途徑

英 明 魏淑艷

（作者分別為東北大學(xué)文法學(xué)院公共管理專業(yè)博士研究生，東北大學(xué)文法學(xué)院公共管理系教授）

公益性崗位的特征

作為一項(xiàng)事關(guān)民生的政府行為，公益性崗位政策能否得以順利推行取決于各級政府對公益性崗位特征的理解。歸結(jié)起來，公益性崗位的特征主要表現(xiàn)為以下五個(gè)方面。

第一，公益性崗位首先凸顯民生性。民生性實(shí)際上就是對社會公共利益的體現(xiàn)，主要強(qiáng)調(diào)公共利益的實(shí)現(xiàn)或?qū)残缘木S護(hù)，與個(gè)人層面的私人利益相區(qū)分。這種民生性在公益性崗位建設(shè)中的體現(xiàn)主要包括以下兩點(diǎn)。其一，公益性崗位政策服務(wù)的對象不僅指社會上占大多數(shù)的一般群體，還特指確實(shí)存在困難的弱勢群體，這些群體的利益在各種劣勢因素的影響下無法通過市場機(jī)制得以滿足，只有靠政府或社會提供相關(guān)就業(yè)機(jī)會維持生計(jì)。政府公益性崗位政策服務(wù)對象的社會性與大眾性特點(diǎn)充分體現(xiàn)了其民生性的特點(diǎn)。其二，公益性崗位涉及到的工作內(nèi)容絕大多數(shù)都是有助于社會公共事業(yè)發(fā)展的內(nèi)容，在一定程度上具有民生性的特點(diǎn)。

第二，政府必須是公益性崗位的提供主體但不是唯一實(shí)體。早在2002年，由黨中央與國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》對我國當(dāng)時(shí)的就業(yè)形勢進(jìn)行了分析，認(rèn)為當(dāng)時(shí)民眾就業(yè)過程中的主要矛盾主要表現(xiàn)為勞動者的就業(yè)需求與勞動力總量過大、素質(zhì)不相適應(yīng)之間的矛盾。次年由原勞動保障部在《關(guān)于開展下崗失業(yè)人員再就業(yè)統(tǒng)計(jì)的通知》中第一次正式對公益性崗位進(jìn)行了科學(xué)界定，并由各省市逐漸實(shí)行?？梢姡嫘詬徫蛔铋_始就是政府決策的產(chǎn)物，政府是名副其實(shí)的提供主體。同時(shí)，政府作為公益性崗位的主體還在于以下兩方面原因：其一，如果讓私人作為公益性崗位的提供主體，則不能體現(xiàn)出便民、利民的公益性特點(diǎn)，還可能照顧不到社會弱勢群體的權(quán)益而與公益性崗位的初衷相違。其二，由于公益性崗位的性質(zhì)多為社會公共性，需要穩(wěn)定的財(cái)政投入，而且大多數(shù)項(xiàng)目并非直接以獲得經(jīng)濟(jì)利益為最終目的，這種無利可圖的特點(diǎn)也使許多私人不愿涉足。當(dāng)然，即便如此，也不應(yīng)使政府成為公益性崗位的唯一提供者，而可以在政府的積極引導(dǎo)下，鼓勵(lì)與動員廣大社會團(tuán)體與相關(guān)機(jī)構(gòu)參與到公益性崗位事業(yè)中來。

第三，公益性崗位的設(shè)置具有針對性。這種針對性主要體現(xiàn)在針對社會弱勢群體，但公益性崗位設(shè)置不能簡單實(shí)行“一刀切”，對于不同的社會群體應(yīng)該有所差別。比如，對于城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員、零就業(yè)家庭人員、有就業(yè)愿望的殘疾人應(yīng)該多注重公益性崗位設(shè)置的資金補(bǔ)償與社會保障。而對于畢業(yè)后暫時(shí)沒找到工作的大學(xué)生來說，應(yīng)該注重公益性崗位設(shè)置的時(shí)間年限等問題。對于社區(qū)內(nèi)設(shè)立的公益性崗位而言，應(yīng)該更注重崗位設(shè)置的互助性特點(diǎn)，有利于參加者通過互助性活動真正滿足自身權(quán)益。

第四，公益性崗位政策的有效推行具有互動性。這種互動性主要體現(xiàn)在政府與民眾雙方的相互合作、共同努力。一方面，政府公務(wù)人員應(yīng)該尊重公益性崗位從業(yè)人員，不能擺著高高在上的姿態(tài)，頤指氣使地對待公益性崗位從業(yè)人員，或者直接把公益性人員當(dāng)成雇傭的“小工”用。另一方面，公益性崗位的從業(yè)人員對待公益性崗位也不應(yīng)消極懈怠，過于講究工作條件，嫌臟怕苦怕累，應(yīng)該正確并理性地看待公益性崗位的性質(zhì)，同時(shí)珍視獲得的再就業(yè)機(jī)會。

第五，公益性崗位的設(shè)置具有相對性。目前各省市出臺的相關(guān)公益性崗位的政策與辦法多有差異，這正是公益性崗位相對性特點(diǎn)的體現(xiàn)，這主要是因?yàn)楦鞯貐^(qū)的生活條件、社會狀況、文化氛圍均有差異，公益性崗位的設(shè)置應(yīng)該考慮到各個(gè)地區(qū)的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，真正做到政策的推行有的放矢，切合實(shí)際。

目前我國公益性崗位建設(shè)的成績與存在的問題

目前我國公益性崗位的建設(shè)得到了從國家到各省市地區(qū)的重視，公益性崗位建設(shè)過程中取得了許多成績。其一，我國公益性崗位建設(shè)一定程度上緩解了我國公民就業(yè)問題。在各省市相關(guān)部門的努力下，公益性崗位的建設(shè)不僅實(shí)現(xiàn)了對大量下崗職工的安置，增加了公益性崗位人員的收入，緩解了其家庭面臨的困難，為他們的基本生活提供了基本保障，而且給面臨就業(yè)的新生社會勞動人員提供了就業(yè)機(jī)會，使其得到暫時(shí)的生活保障，為其找到適合自己的工作崗位提供了必要條件。其二，我國公益性崗位建設(shè)極大補(bǔ)充了社會公益服務(wù)的需求，緩解了因公益性職能人員不足而對社會造成的壓力。從我國各省市公益性崗位建設(shè)的實(shí)際情況來看，不同程度地增加了各地公益服務(wù)的種類與范圍，滿足了社會發(fā)展的需求，對各地區(qū)的建設(shè)都起到了重要的推動作用。其三，我國公益性崗位建設(shè)一定程度上維護(hù)了地區(qū)的社會穩(wěn)定，為國家各地區(qū)各方面事業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展提供了良好的政治與社會保障。

但從我國公益性崗位目前的發(fā)展情況來看，尚存在一些缺陷有待完善。具體而言，主要體現(xiàn)為以下四個(gè)方面。

首先，各級政府應(yīng)增加并規(guī)范管理公益性崗位的資金投入。一方面，各級政府對我國公益性崗位的資金投入有待增強(qiáng)。這主要是由于我國長期受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府財(cái)政投入主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而在一定程度上忽視了社會建設(shè)，這便直接導(dǎo)致了政府因過于關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)而使支出過于傾向于經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，從而降低了對社會建設(shè)的投入。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，這種忽視社會建設(shè)而單純追求經(jīng)濟(jì)增長的行為存在著極大的發(fā)展隱患，久而久之可能會造成經(jīng)濟(jì)的停滯與衰退，進(jìn)而影響到民眾的基本生活。另一方面，各級政府對公益性崗位的資金要加強(qiáng)監(jiān)管。具體而言，一些政府機(jī)構(gòu)對于我國公益性崗位資金缺乏基本的科學(xué)規(guī)劃，造成了公益性崗位基金的挪用、流失與浪費(fèi)，進(jìn)而導(dǎo)致本來投入不足的公益性崗位基金不能充分發(fā)揮應(yīng)有作用。

其次，我國公益性崗位培訓(xùn)理念與培訓(xùn)機(jī)制落后。許多公益性崗位接收單位往往選擇不開展崗前培訓(xùn)，他們認(rèn)為，公益性崗位的設(shè)置具有暫時(shí)性，可以讓公益性崗位從業(yè)者上崗后再慢慢摸索具體工作事宜，這種認(rèn)識實(shí)際上是錯(cuò)誤的。一方面，許多公益性崗位雖然在招錄時(shí)沒有對人員所學(xué)專業(yè)與工作經(jīng)歷有所要求，但仍需要一定技術(shù)水平，如果缺乏崗前培訓(xùn)環(huán)節(jié)，會降低公益性崗位從業(yè)人員的工作效率，浪費(fèi)政府的行政支出，進(jìn)而會影響到整個(gè)部門的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，崗前培訓(xùn)的內(nèi)容也不僅僅包括上崗工作技術(shù)與方法，還包括對從業(yè)人員的理念教育，具體包括愛崗敬業(yè)的品德教育、公民本位服務(wù)理念的素質(zhì)教育等。而其中，公益性崗位建設(shè)中的理念教育比起技術(shù)方法教育更重要。因此在缺乏崗前培訓(xùn)環(huán)節(jié)的情況下，公益性崗位的提供者與從業(yè)者往往會存在以下兩個(gè)方面的理念缺陷。第一，公益性崗位的提供者很容易缺乏公民本位理念。公益性崗位的提供者大多屬于政府機(jī)構(gòu)的公務(wù)人員，很容易將公益性崗位的從業(yè)者當(dāng)成臨時(shí)人員看待，缺乏與他們之間的溝通與交流，僅僅將其當(dāng)成臨時(shí)雇員來使用，甚至讓其做一些“跑腿活”或“體力活”，極大地違背了公益性崗位服務(wù)于民、以民為本的初衷。第二，公益性崗位的從業(yè)者很容易缺乏愛崗敬業(yè)、奮發(fā)向上的理念，滋生投機(jī)取巧、懶惰松懈的毛病，許多公益性崗位從業(yè)者由于缺乏基本的服務(wù)理念，在工作時(shí)敷衍、糊弄，影響了公益性崗位從業(yè)者的形象。還有的從業(yè)者將公益性崗位當(dāng)成“鐵飯碗”，不再積極進(jìn)取謀求自己長久發(fā)展。

再次，政府獨(dú)攬公益性崗位的提供權(quán)，公益性崗位建設(shè)的投入與開發(fā)不足。由于政府是公益性崗位建設(shè)的主體，因此給許多政府管理者造成了一種錯(cuò)覺，認(rèn)為政府應(yīng)該是而且必須是公益性崗位建設(shè)的唯一主體，于是本著政府應(yīng)盡職責(zé)不僅獨(dú)攬公益性崗位的提供權(quán)，而且輕易不去考慮其他社會組織與團(tuán)體對公益性崗位建設(shè)的參與。同時(shí)，政府還存在著公益性崗位開發(fā)不足的問題。一些部門或者設(shè)置一些工作條件極差與工資崗位極低的崗位敷衍了事，或者隨意提高公益性崗位人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將真正有困難的社會群體拒之門外。

最后，公益性崗位相關(guān)的法律與機(jī)制還有待完善。由于我國公益性崗位建設(shè)時(shí)間不長，因此公益性崗位的立法方面還并不健全，相關(guān)機(jī)制建構(gòu)也存在缺陷。其中，公益性崗位的招聘、錄入、管理、輸出等環(huán)節(jié)均存在許多不完善之處，造成了一系列問題。比如：許多公益性崗位從業(yè)者雖然工作散漫、責(zé)任心不強(qiáng)，也沒人監(jiān)管，聽之任之；許多公益性崗位從業(yè)者自從加入公益性崗位以后，就沒再退出過，相關(guān)部門也沒有登記備案，不能實(shí)現(xiàn)對公益性崗位“有進(jìn)有出、能進(jìn)能退”機(jī)制。公益性崗位的獎懲機(jī)制不嚴(yán)明，也對公益性崗位從業(yè)者的工作積極性造成了消極影響。

推進(jìn)我國公益性崗位建設(shè)的有效途徑

積極推進(jìn)政府公益性崗位建設(shè)，加快政府行政體制改革，進(jìn)而早日實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)，要以構(gòu)建服務(wù)型政府為根本切入點(diǎn)，把社會民眾利益放在首位，將解決社會民生問題作為突破口。具體而言，在服務(wù)型政府構(gòu)建中推進(jìn)公益性崗位建設(shè)的有效途徑應(yīng)從以下四個(gè)方面著手：

第一，不斷完善公共財(cái)政體制，強(qiáng)化政府對公益性崗位建設(shè)資金的規(guī)劃與監(jiān)管，盡可能在地區(qū)可承受的情況下提高公益性崗位人員的待遇。政府通過公益性崗位政策的制定與執(zhí)行，為廣大社會弱勢群體提供就業(yè)機(jī)會，切實(shí)解決其基本生計(jì)問題。而公益性崗位建設(shè)最為首要與關(guān)鍵的問題就是財(cái)政保障問題。政府對公益性崗位所作出的公共財(cái)政的投入數(shù)額直接決定了政府開發(fā)公益性崗位的數(shù)量與質(zhì)量，以及從事公益性崗位人員的待遇水平問題。必須確保政府公共財(cái)政對社會建設(shè)投入的穩(wěn)步增長，使政府的財(cái)政支出真正遵循公民本位原則。具體而言，要采取以下措施：首先，必須加大對公益性崗位的財(cái)政投入。各級政府應(yīng)繼續(xù)對各地再就業(yè)工作給予必要的財(cái)政支持，既做到向經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱地區(qū)傾斜，又要對取得明顯工作成績的地方進(jìn)行獎勵(lì)與補(bǔ)助，同時(shí)，地方各級政府要積極調(diào)整財(cái)政支出，安排專項(xiàng)基金對各地公益性崗位事業(yè)加強(qiáng)資金投入。其次，必須加強(qiáng)對公益性崗位財(cái)政資金投入的科學(xué)規(guī)劃。要根據(jù)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況決定增減公益性崗位的資金投入，同時(shí)根據(jù)社會實(shí)際需要情況設(shè)崗，避免造成政府設(shè)置社會不需要的崗位而造成公共財(cái)政的浪費(fèi)。再次，必須加強(qiáng)對公益性崗位的資金監(jiān)管。確保專款專用，并著重提高公共財(cái)政資金的利用效率。政府相關(guān)部門要對公益性崗位資金利用情況進(jìn)行定期監(jiān)察，并監(jiān)督公益性崗位工資與社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼是否及時(shí)發(fā)放，對出現(xiàn)問題的人與事要做到及時(shí)處理。

第二，推進(jìn)公益性崗位培訓(xùn)制度建設(shè)，著重加強(qiáng)公益性崗位建設(shè)中的理念教育。成功的崗前培訓(xùn)能夠使從業(yè)者盡快熟悉本部門的工作情況，有助于他們更加全身心地投入到工作中去。具體而言，對公益性崗位培訓(xùn)制度的完善可以圍繞以下兩點(diǎn)加以展開。第一，要遵循公民本位的理念，幫助公益性崗位從業(yè)人員盡快熟悉相關(guān)工作方法和環(huán)節(jié)，具體可以采取“老帶新”的模式，讓部門從事此項(xiàng)工作的業(yè)務(wù)老手在工作實(shí)踐中“一對一”地幫助公益性崗位從業(yè)人員盡快掌握工作所需技能；也可以采用傳統(tǒng)的課程培訓(xùn)的方法，但應(yīng)考慮到從業(yè)者年齡與知識儲備的差異，盡可能都有所兼顧。第二，要著重加強(qiáng)公益性崗位建設(shè)中的相關(guān)理念教育。要培養(yǎng)從業(yè)人員的吃苦耐勞、不畏臟累、積極奮進(jìn)的敬業(yè)精神，尤其加強(qiáng)對剛剛走上社會、暫時(shí)從事公益性崗位的大學(xué)生的素質(zhì)培養(yǎng)，鼓勵(lì)他們利用好公益性崗位提供的機(jī)會積攢社會經(jīng)驗(yàn)，豐富社會閱歷，早日找到適合自己的工作崗位。當(dāng)然，對于公益性崗位接收單位的公務(wù)員也應(yīng)該加強(qiáng)其自身公民本位理念教育，平等對待公益性崗位的從業(yè)人員，做到人格上不歧視、工作上不輕視，對其提供力所能及的幫助。

第三，積極鼓勵(lì)并引導(dǎo)社會力量參與到公益性崗位建設(shè)中來，增強(qiáng)與補(bǔ)充政府作為公益性崗位供給主體的實(shí)力。雖然政府是公益性崗位的提供主體，但目前“小政府、大社會”的發(fā)展趨勢決定了政府不能成為公益性崗位建設(shè)的唯一實(shí)體，這在客觀上給公益性崗位建設(shè)提出了新的要求，即應(yīng)將社會組織與團(tuán)體的力量充分調(diào)動起來，讓其在政府的引導(dǎo)下加入到公益性崗位建設(shè)中來。具體而言，應(yīng)著重做好以下三點(diǎn)。第一，支持社會組織在公益性崗位建設(shè)中的發(fā)展。我國政府應(yīng)從資源與制度上努力優(yōu)化社會組織從事公益性崗位事業(yè)的外在環(huán)境，積極引導(dǎo)社會組織進(jìn)入社會服務(wù)和發(fā)展領(lǐng)域。第二，政府應(yīng)在直接提供公益性崗位的同時(shí)，積極嘗試向社會組織購買公益性服務(wù)。由于社會組織不具有政府復(fù)雜的層級結(jié)構(gòu)與其他負(fù)擔(dān)，因此在提供公共服務(wù)時(shí)具有效率高、內(nèi)耗小等優(yōu)勢，而且由于“其以提供公益或互益性的公共物品和公共服務(wù)為目的，又由于是居民自愿自發(fā)形成，因此，往往能深入到民眾需求的最前線，為他們提供及時(shí)、具體的服務(wù)”①。第三，雖然企事業(yè)單位更多關(guān)注于經(jīng)濟(jì)目的較強(qiáng)的領(lǐng)域，但政府也可以通過制定一些優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企事業(yè)單位設(shè)立相關(guān)公益性崗位，將其也引入到公益性崗位建設(shè)中來，為社會弱勢群體提供更多就業(yè)機(jī)會。然后，政府再通過對成績較為突出的企業(yè)進(jìn)行合理而必要的表彰，進(jìn)而激發(fā)全社會參與公益性崗位建設(shè)的熱情。

第四，加快公益性崗位建設(shè)相關(guān)法律與政策的制定與完善。在公益性崗位建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要法律與政策的指導(dǎo)與規(guī)范，才能保障公益性崗位政策的順利推行，因此，制定并不斷完善相關(guān)公益性崗位的法律政策就顯示出極為重要的意義。而且還應(yīng)該通過積極開展培訓(xùn)，不斷提高從業(yè)者的求職能力，讓其感到將來還可以獲得更多的收入，才能真正形成良好的社會驅(qū)動機(jī)制，真正踐行公民本位的服務(wù)型政府理念。要不斷規(guī)范對公益性崗位的管理規(guī)章。第一，要不斷規(guī)范公益性崗位招聘與錄用的相關(guān)規(guī)定，確保由專職人員對公益性崗位申報(bào)者的真實(shí)身份、家庭條件等個(gè)人信息的核實(shí)，實(shí)現(xiàn)擇優(yōu)選用、量才用人，并與從業(yè)人員簽訂正規(guī)就業(yè)合同，并相應(yīng)建立從業(yè)人員信息庫以備查詢。第二，用人單位在合同期滿后應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況與大部分公益性崗位從業(yè)人員解除勞動關(guān)系，把更多的機(jī)會提供給社會上更需要幫助的人員，特殊困難的社會成員可視具體情況而定。第三，還應(yīng)不斷完善公益性崗位從業(yè)人員的獎懲制度。定期實(shí)施考核與績效評比，并確立具體考評標(biāo)準(zhǔn)，對于工作認(rèn)真努力取得一定成績者的應(yīng)給予表彰與獎勵(lì)，對于“鉆政策空子”或違反公益性崗位相關(guān)規(guī)定者給予批評、處罰甚至辭退的處理。

總而言之，公益性崗位建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，應(yīng)在公民本位理念的指引下，建立起政府主導(dǎo)、社會組織團(tuán)體與個(gè)人積極參與的社會聯(lián)動機(jī)制，加以積極推進(jìn)。如此，才能進(jìn)一步推進(jìn)我國公益性崗位的建設(shè)，為弱勢群體提供更多福利，使人們安居樂業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。

【注釋】

①中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院課題組編著：《外國非政府組織概況》，北京：時(shí)事出版社，2010年，第34頁。