冷戰(zhàn)后美國(guó)和拉丁美洲的掃毒合作

魏 寧

（作者為山東師范大學(xué)歷史與社會(huì)發(fā)展學(xué)院博士研究生）

美國(guó)是世界上主要的毒品消費(fèi)國(guó)，拉美是主要的毒品生產(chǎn)地區(qū)，同時(shí)，兩者地理上毗鄰，因此，美拉之間的跨國(guó)毒品犯罪問(wèn)題以及由此展開的掃毒合作具有典型性。研究美國(guó)和拉美之間的掃毒合作，對(duì)認(rèn)識(shí)美拉關(guān)系和國(guó)際禁毒合作具有重要意義。美國(guó)吸毒、販毒以及拉美種毒、產(chǎn)毒、販毒，自毒品產(chǎn)生以來(lái)就相伴存在。但是，毒品問(wèn)題成為影響美拉關(guān)系的外交問(wèn)題是在20世紀(jì)80年代。①因?yàn)槊览瓕?duì)掃毒戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化，他們都認(rèn)為單純依靠國(guó)內(nèi)掃毒不能解決毒品問(wèn)題。美國(guó)從主張?jiān)趪?guó)內(nèi)嚴(yán)厲打擊毒品犯罪轉(zhuǎn)向“供方戰(zhàn)略”，即從源頭上切斷拉美國(guó)家的毒品供給，從而阻止毒品流入美國(guó)。拉美國(guó)家也認(rèn)識(shí)到，只有消除美國(guó)的毒品需求，拉美的毒品問(wèn)題才會(huì)得以解決，所以拉美國(guó)家積極響應(yīng)美國(guó)政府的呼吁，雙方開始密切合作開展掃毒，毒品問(wèn)題于是成為美拉關(guān)系中的重要問(wèn)題。

冷戰(zhàn)后美拉對(duì)掃毒合作更加重視

冷戰(zhàn)后，國(guó)際格局發(fā)生巨變，對(duì)國(guó)際關(guān)系、美國(guó)外交和全球毒品貿(mào)易產(chǎn)生了巨大影響，使毒品問(wèn)題在美拉關(guān)系中的重要性增加，毒品問(wèn)題在美拉關(guān)系中的地位凸顯。

一方面，冷戰(zhàn)后，“掃毒”取代“反共”，成為美國(guó)對(duì)拉新戰(zhàn)略。冷戰(zhàn)后，國(guó)際格局發(fā)生劇變，蘇聯(lián)解體，其共產(chǎn)主義威脅不復(fù)存在，國(guó)際關(guān)系主要矛盾由意識(shí)形態(tài)的斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)適時(shí)調(diào)整了外交戰(zhàn)略，將建立半球自由貿(mào)易區(qū)和開展經(jīng)濟(jì)合作作為美拉關(guān)系的重要內(nèi)容。②此外，掃毒成為美拉關(guān)系中的又一重要組成部分?！皰叨尽比〈胺垂病保蔀槊绹?guó)干涉拉美國(guó)家，推行其霸權(quán)政策的新借口。美國(guó)通過(guò)參與拉美的掃毒戰(zhàn)爭(zhēng)，擴(kuò)大它在拉美的軍事存在；通過(guò)夸大左翼游擊隊(duì)與毒品走私的聯(lián)系，鎮(zhèn)壓游擊隊(duì)，甚至對(duì)拉美進(jìn)行直接軍事干預(yù)，從而維護(hù)它在拉美更為重要的政治、經(jīng)濟(jì)以及安全利益。

另一方面，冷戰(zhàn)后，全世界毒品走私日益嚴(yán)重。冷戰(zhàn)后，世界處于改組和流動(dòng)之中，國(guó)際交往的擴(kuò)大，國(guó)家轉(zhuǎn)型的混亂、地區(qū)沖突的動(dòng)蕩、犯罪手段的智能化，使得毒品販子有機(jī)可乘，為世界毒品大肆泛濫提供了便利。③受到世界毒品大潮的影響，美洲地區(qū)的毒品貿(mào)易也不例外。美拉面臨的掃毒任務(wù)更加迫切。另外，毒品走私是不少恐怖主義組織的收入來(lái)源，這使毒品問(wèn)題上升為關(guān)系到美拉國(guó)家安全的重要問(wèn)題，尤其引起美拉政府的高度重視。

冷戰(zhàn)后美拉掃毒合作的特點(diǎn)

冷戰(zhàn)后，美國(guó)和拉美為解決毒品問(wèn)題，進(jìn)行了密切的掃毒合作。美國(guó)國(guó)務(wù)院每年3月公布的《美國(guó)國(guó)際毒品戰(zhàn)略控制報(bào)告》④中詳細(xì)記載了一年中美國(guó)和拉美主要的毒品生產(chǎn)國(guó)和轉(zhuǎn)運(yùn)國(guó)之間的掃毒合作情況。通過(guò)對(duì)這些報(bào)告進(jìn)行翻譯、整理和分類，可以發(fā)現(xiàn)冷戰(zhàn)后美拉掃毒合作既存在共同特點(diǎn)，同時(shí)，不同拉美國(guó)家和美國(guó)的合作又有不同之處。美國(guó)和拉美的掃毒合作也并不僅僅局限于掃毒領(lǐng)域本身，還向其他許多相關(guān)領(lǐng)域延展，從而為共同掃毒措施的實(shí)施創(chuàng)造了良好的環(huán)境支撐。

共同點(diǎn)。第一，掃毒合作目標(biāo)明確，協(xié)定計(jì)劃針對(duì)性強(qiáng)。美國(guó)和拉美國(guó)家既簽署有總的雙邊掃毒協(xié)定，制定雙方掃毒合作的總方針，每年它們還簽署有當(dāng)年具體的掃毒計(jì)劃，規(guī)定具體掃毒目標(biāo)，以便及時(shí)按照計(jì)劃目標(biāo)開展掃毒行動(dòng)，完成短期掃毒任務(wù)。而且，雙方根據(jù)掃毒合作的具體領(lǐng)域和方面不同，還特別簽署具有針對(duì)性的單項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。

第二，掃毒行動(dòng)涵蓋了毒品貿(mào)易的各個(gè)環(huán)節(jié)。雙方合作實(shí)施具體的掃毒行動(dòng)主要有：根除毒品原植物和替代發(fā)展、阻截和繳獲毒品、共同抓捕毒梟、噴灑除草劑、嚴(yán)控化學(xué)制劑、反洗錢以及實(shí)施引渡等。

第三，掃毒援助量大面廣，援助設(shè)備先進(jìn)。援助范圍十分廣泛，包括引渡等相互司法援助，美國(guó)為拉美提供的細(xì)致入微的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)援助和人權(quán)援助，軍事安全援助和大量的人力培訓(xùn)計(jì)劃；援助數(shù)額巨大，并且源源不斷，有逐年增加的趨勢(shì)，并且，美國(guó)政府還出臺(tái)審計(jì)等措施，以保障援助的正確使用和落實(shí)；美國(guó)援助的設(shè)備和武器技術(shù)水平也很先進(jìn)。

第四，掃毒聯(lián)系機(jī)制健全，溝通及時(shí)密切。美拉之間還通過(guò)成立多種掃毒聯(lián)系機(jī)構(gòu)、頻繁舉辦各層次會(huì)議、簽署各類掃毒協(xié)定（反洗錢、控制化學(xué)物等）以及負(fù)責(zé)人磋商等，統(tǒng)一掃毒政策，分享情報(bào)，以便統(tǒng)一行動(dòng)。

第五，掃毒合作成效卓著。在美拉積極合作下，拉美國(guó)家?guī)缀趺磕甓纪瓿缮踔脸~完成掃毒合作目標(biāo)，取得一定成績(jī)。比如，可卡因、海洛因和鴉片等毒品制成品產(chǎn)量大大降低，毒品原植物古柯、大麻、罌粟等種植面積大量減少，大量毒品原植物和制成品被繳獲，各類毒品實(shí)驗(yàn)室被搗毀，大量毒販被捕、販毒集團(tuán)頭目被引渡等。

合作范圍十分廣泛、溝通及時(shí)、聯(lián)系密切，這是冷戰(zhàn)后美拉掃毒合作的總特點(diǎn)，也是美國(guó)和不同的拉美國(guó)家開展掃毒合作所具有的共同特點(diǎn)。

差異性。由于不同拉美國(guó)家在非法毒品貿(mào)易鏈條中所處環(huán)節(jié)不同，所以，美國(guó)和這些國(guó)家的掃毒合作的側(cè)重點(diǎn)也不同。

墨西哥是主要的毒品中轉(zhuǎn)國(guó)和制毒化學(xué)物的重要生產(chǎn)國(guó)，該國(guó)與毒品有關(guān)的非法洗錢活動(dòng)嚴(yán)重，而且它與美國(guó)還擁有漫長(zhǎng)的共同邊界，美國(guó)比較重視與墨西哥在海上合作阻攔毒品、開展洗錢調(diào)查、實(shí)施嚴(yán)格的邊界安全計(jì)劃等相關(guān)的政策、行動(dòng)和援助。哥倫比亞由于一些叛亂集團(tuán)參與販毒，所以，美國(guó)和哥倫比亞的掃毒合作就與打擊顛覆活動(dòng)、反恐以及恢復(fù)政府權(quán)威等目標(biāo)結(jié)合起來(lái)。秘魯和玻利維亞作為重要的毒品生產(chǎn)國(guó)，美國(guó)更加重視的是根除毒品原植物，實(shí)行替代計(jì)劃。

特別需要指出的是，為了實(shí)現(xiàn)掃毒目標(biāo)，除掃毒合作之外，美國(guó)還與這些國(guó)家開展了大量的外延性配套合作。正是這些配套措施為掃毒合作解決了“后顧之憂”，有力地保障了掃毒合作的開展和掃毒目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以哥倫比亞為例，除了打擊毒品生產(chǎn)和走私，美國(guó)政府還援助對(duì)那些遭受毒品貿(mào)易破壞最嚴(yán)重的地區(qū)。例如，美國(guó)政府幫助改善了156個(gè)市的公共服務(wù)，包括飲用水和污水處理。

“9·11”事件促使美拉掃毒合作深化

“9·11”事件使美國(guó)小布什政府的外交政策發(fā)生了變化，打擊伊斯蘭原教旨主義恐怖組織成為美國(guó)外交的重點(diǎn)，中東取代拉美成為美國(guó)優(yōu)先關(guān)注的地區(qū)。拉美地區(qū)的受重視程度雖然有所下降。但是，它對(duì)美國(guó)的安全意義仍然很重要。在“9·11”事件后，美國(guó)把反對(duì)恐怖主義的戰(zhàn)爭(zhēng)擴(kuò)大到了拉美國(guó)家，反恐戰(zhàn)因此也成為美國(guó)對(duì)待拉美政策的基本內(nèi)容。而毒品生產(chǎn)和走私正是小布什政府界定的恐怖主義寬泛新概念中的一個(gè)主要組成部分。

美國(guó)在拉美反恐戰(zhàn)的主要國(guó)家是哥倫比亞。因?yàn)檫@個(gè)國(guó)家有美國(guó)政府認(rèn)定的三個(gè)恐怖主義組織：左翼游擊隊(duì)組織哥倫比亞革命武裝力量、民族解放軍和右翼準(zhǔn)軍事組織聯(lián)合自衛(wèi)隊(duì)。眾所周知，哥倫比亞是著名的毒品生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)。以上恐怖主義組織不僅參與暗殺、綁架和爆炸等恐怖活動(dòng)，還參與毒品生產(chǎn)與走私。由于認(rèn)為恐怖主義和毒品問(wèn)題相互糾纏，美國(guó)把它們視為一個(gè)整體對(duì)待，因此，這就消除了恐怖主義和毒品生產(chǎn)走私之間的區(qū)別。

由此可以看出，“9·11”事件后，美國(guó)因?yàn)榘踩珕?wèn)題，加大了對(duì)拉美的反恐力度。由于一些恐怖主義組織將販毒作為重要的經(jīng)費(fèi)籌措渠道，所以，掃毒戰(zhàn)就和反恐戰(zhàn)密切結(jié)合在一起，美國(guó)也因此更加重視在拉美的掃毒戰(zhàn)。事實(shí)上，美拉之間的掃毒合作在“9·11”之后變得更加密切。掃毒合作的意義已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出打擊非法毒品貿(mào)易的范疇，而是嚴(yán)重關(guān)乎美拉的國(guó)家和地區(qū)安全。出于對(duì)安全的考慮，美拉雙方都對(duì)掃毒合作予以高度重視，美國(guó)也因此加大了對(duì)拉美的掃毒援助?！?·11”事件，實(shí)際上推動(dòng)了美拉之間掃毒合作的發(fā)展。

掃毒合作對(duì)美拉關(guān)系的影響

冷戰(zhàn)后，美拉之間的掃毒合作本身就是美拉關(guān)系發(fā)展的體現(xiàn)。它還是美拉關(guān)系中除地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化和貿(mào)易自由化之外發(fā)展最活躍和最積極的內(nèi)容。與美拉建立自由貿(mào)易區(qū)的努力相比，它所涉及的領(lǐng)域要更加廣泛，幾乎包括經(jīng)濟(jì)、政治、軍事和社會(huì)等國(guó)家間關(guān)系的所有方面。美拉現(xiàn)有掃毒成果的取得和掃毒機(jī)制的建立，不僅為美拉以后的掃毒合作奠定了深厚的基礎(chǔ)，更為重要的是，美拉之間在掃毒合作領(lǐng)域取得的重大外交成果以及已有合作框架的建立，必然會(huì)起到延伸和示范效應(yīng)，最終必將促進(jìn)美拉雙方政治、經(jīng)濟(jì)、外交關(guān)系向著更廣闊的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)縱深發(fā)展。

最為重要的是，冷戰(zhàn)后美拉掃毒合作給美拉雙方相互認(rèn)識(shí)上帶來(lái)的新氣象。在掃毒合作這樣波瀾壯闊和事無(wú)巨細(xì)的交往過(guò)程中，美拉雙方增進(jìn)了相互了解，對(duì)對(duì)方的國(guó)情、國(guó)家利益和外交理念、風(fēng)格有了更深刻的認(rèn)識(shí)，積累了合作經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)了對(duì)相互依賴國(guó)際關(guān)系現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)。美國(guó)意識(shí)到?jīng)]有拉美國(guó)家的配合與幫助，國(guó)內(nèi)的毒品問(wèn)題絕對(duì)不可能得到解決，所以掃毒行動(dòng)必須得到拉美各國(guó)的大力支持；通過(guò)派駐大量軍方人士、司法培訓(xùn)人員、飛行員、外交人員到拉美的國(guó)土上與拉美同行協(xié)同工作，從而切身了解到拉美掃毒困難的現(xiàn)狀—農(nóng)民以種毒為生、很難發(fā)展替代經(jīng)濟(jì)，司法體制落后，官員嚴(yán)重腐??；美國(guó)在堅(jiān)持打擊毒品貿(mào)易根本目標(biāo)的前提下，為獲得拉美各國(guó)的支持，不斷修正掃毒策略，并意識(shí)到仗勢(shì)欺人的做法除了會(huì)引起拉美國(guó)家的強(qiáng)烈反抗，不會(huì)帶來(lái)積極效果。而拉美也更加明確地意識(shí)到掃毒必須依賴美國(guó)的援助，為了獲得大量的掃毒以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)援助，一方面，會(huì)大力配合美國(guó)的掃毒行動(dòng)；另一方面，由于受到本國(guó)掃毒困難的限制，比如，古柯種植農(nóng)經(jīng)常通過(guò)靜坐示威、設(shè)置路障等方式反對(duì)政府掃毒，時(shí)常與政府發(fā)生對(duì)抗，危及政府統(tǒng)治和社會(huì)穩(wěn)定，拉美國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人變得更加“聰明”，表面上同意美國(guó)的掃毒政策，實(shí)際上卻不付諸行動(dòng)或行動(dòng)不達(dá)標(biāo)，虛與委蛇，應(yīng)付了事，以爭(zhēng)取美國(guó)的援助，避免制裁。

特別值得指出的是，冷戰(zhàn)后，出于打擊毒品生產(chǎn)和走私的現(xiàn)實(shí)需要以及對(duì)國(guó)家間相互依存關(guān)系的認(rèn)識(shí)，掃毒合作戰(zhàn)勝了意識(shí)形態(tài)的對(duì)抗。美國(guó)暫時(shí)放棄了意識(shí)形態(tài)的考慮，與古巴開展掃毒合作。兩國(guó)都是出于國(guó)家利益的考慮開展掃毒合作的。美國(guó)向哈瓦那派駐了美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)毒品阻攔特別小組。美國(guó)和古巴之間的情報(bào)交換有利于阻止毒品進(jìn)入美國(guó)。古巴政府認(rèn)為，一方面，是真正關(guān)心打擊毒品走私，另一方面，也是出于培養(yǎng)負(fù)責(zé)任的國(guó)際形象的需要，意識(shí)到對(duì)付毒品問(wèn)題最好的辦法就是參與多國(guó)合作，甚至是同美國(guó)合作。⑤雖然，美國(guó)和古巴的掃毒合作僅是針對(duì)具體事項(xiàng)展開的，但是，這已經(jīng)具有十分重要的意義，它無(wú)疑將促進(jìn)美國(guó)和古巴關(guān)系的緩和。

對(duì)冷戰(zhàn)后美拉掃毒合作的思考

美拉之間的掃毒合作是冷戰(zhàn)后美拉關(guān)系的重要內(nèi)容之一，對(duì)美拉關(guān)系的整體發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。合作的順利和密切以及掃毒成果的取得都促進(jìn)了雙邊關(guān)系的發(fā)展。因?yàn)閽叨竞献髦械姆制鐜?lái)的關(guān)系緊張雖然存在，但不是美拉關(guān)系的主流。

首先，通過(guò)對(duì)美拉掃毒合作的考察，可以看出，冷戰(zhàn)后美拉傳統(tǒng)的外交風(fēng)格沒(méi)有改變。歷史上美國(guó)對(duì)拉美采取的就是“大棒加胡蘿卜”政策。為爭(zhēng)取拉美國(guó)家合作掃毒，給予拉美以巨額援助和各項(xiàng)優(yōu)惠；一旦拉美國(guó)家稍微偏離美國(guó)設(shè)計(jì)的掃毒路線，美國(guó)即刻撤銷援助，進(jìn)行制裁，甚至粗暴干涉拉美國(guó)家內(nèi)政。面對(duì)美國(guó)的威逼利誘，拉美國(guó)家早已熟記于心，在維護(hù)國(guó)家主權(quán)、堅(jiān)決抵制美國(guó)霸權(quán)主義的前提下，靈活應(yīng)對(duì)，以便爭(zhēng)取更多的美國(guó)掃毒援助，所以，在美拉掃毒合作中，拉美國(guó)家表面上贊成美國(guó)掃毒政策的同時(shí)，在國(guó)內(nèi)的實(shí)際執(zhí)行情況并不好。美拉在長(zhǎng)期的歷史交往過(guò)程中，彼此熟知程度不斷加深，為了更有效地開展掃毒合作，他們?cè)谘永m(xù)各自外交風(fēng)格的同時(shí)有出現(xiàn)外交傳統(tǒng)微調(diào)的可能。

其次，美拉掃毒合作反映出冷戰(zhàn)后美拉關(guān)系的主要特征仍然是沖突與合作。掃毒合作是符合雙方利益的一種必然選擇。盡管美拉雙方在掃毒問(wèn)題上存在分歧，甚至有時(shí)是十分尖銳的矛盾和沖突，但是，這些分歧和沖突都無(wú)法阻止美拉之間就毒品問(wèn)題進(jìn)行合作。因?yàn)椋酒穯?wèn)題是美拉雙方必須共同面對(duì)并解決的問(wèn)題，缺少其中任何一方，另一方都無(wú)法應(yīng)對(duì)。因此，合作是美拉解決毒品問(wèn)題的主流。但是，美國(guó)歷來(lái)視拉美地區(qū)為“天然的勢(shì)力范圍”和“自己的后院”的看法不會(huì)改變，對(duì)拉美的干涉不會(huì)停止。在掃毒合作過(guò)程中美國(guó)強(qiáng)迫拉美國(guó)家接受其掃毒政策；制定硬性量化指標(biāo)，比如古柯根除數(shù)量等；單方面對(duì)拉美國(guó)家進(jìn)行掃毒評(píng)估，實(shí)施貿(mào)易制裁，終止援助等，這些都是霸權(quán)主義的行徑，是拉美國(guó)家無(wú)法接受的。制定何種掃毒政策是任何一個(gè)民族國(guó)家主權(quán)范圍之內(nèi)的事情。拉美與美國(guó)合作掃毒的前提首先是維護(hù)國(guó)家主權(quán)和互不干涉內(nèi)政。圍繞以上問(wèn)題，美拉關(guān)系出現(xiàn)不少分歧和沖突，有時(shí)甚至是十分激烈的對(duì)抗。由此可見，冷戰(zhàn)后美拉關(guān)系的主要特征仍然是合作與沖突，并未發(fā)生改變。

最后，掃毒合作是透視美拉關(guān)系，也是透視南北關(guān)系的一個(gè)重要的視角。美拉之間的掃毒合作涉及外交關(guān)系中的經(jīng)濟(jì)、政治、軍事和司法等各個(gè)方面，比如，美國(guó)為掃毒合作提供各類經(jīng)濟(jì)援助、掃毒協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成立、高層互訪和定期會(huì)議制度、引渡、軍人和警察培訓(xùn)、援助監(jiān)獄管理、加強(qiáng)地方行政管理以及反對(duì)腐敗等等。掃毒合作的領(lǐng)域不斷拓寬，直接措施和配套措施不斷完善，這表明合作成為美拉關(guān)系中的主流。要解決毒品問(wèn)題，必須依靠國(guó)際合作來(lái)完成。美拉關(guān)系的發(fā)展折射出的是南北關(guān)系在冷戰(zhàn)后的新變化。因?yàn)轭愃贫酒穯?wèn)題的全球性問(wèn)題的出現(xiàn)，南北方的依存與合作成為必然?！熬徍汀背蔀槔鋺?zhàn)后南北關(guān)系發(fā)展的主流?！澳媳标P(guān)系”的內(nèi)涵也不斷擴(kuò)展，從單純的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向政治、經(jīng)濟(jì)、安全、文化等多個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)展。

【注釋】

①徐世澄：《帝國(guó)霸權(quán)與拉丁美洲》，北京：世界知識(shí)出版社，2002年，第282頁(yè)。

②洪國(guó)起，王曉德：“關(guān)于冷戰(zhàn)后美國(guó)與拉丁美洲關(guān)系的思考”，《拉丁美洲研究》，1995年第1期。

③International Narcotics Control Strategy Report 1998,released March1998, available:http://www.state.gov/www/global/narcotics_law/1998_narc_report/index.html.

④International Narcotics Control Strategy Report 1996～1999, available:http://www.state.gov/www/global/narcotics_law/

⑤Arrarás, Astrid, Deheza, Grace Ivana, "Widening the War on Terror", Hemisphere:A Magazine of the Americas,Fall2004, Vol 14.