十八大后我國(guó)協(xié)商民主的發(fā)展趨勢(shì)

◎吳先寧

十八大首次在黨的代表大會(huì)報(bào)告中作出了 “社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”的論斷，并把大力發(fā)展協(xié)商民主，作為堅(jiān)持中國(guó)特色政治發(fā)展道路的一個(gè)重要方面，提出 “完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，“把政治協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商實(shí)效性”等多項(xiàng)要求。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步闡明 “協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”，并在拓寬渠道，完善制度，深化內(nèi)容，增強(qiáng)實(shí)效等方面，對(duì)發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì)提出了更具針對(duì)性的措施。

十八大召開(kāi)一年多來(lái)，我國(guó)協(xié)商民主的發(fā)展亮點(diǎn)頻頻，令人振奮。作為協(xié)商民主重要渠道的人民政協(xié)，在體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新邁出了新的步伐。全國(guó)政協(xié)確定了 “雙周協(xié)商座談會(huì)”的制度，2013年10月份以來(lái)，已就 “建筑產(chǎn)業(yè)化”、“科技體制改革”等專(zhuān)題成功舉行多次，在政協(xié)民主協(xié)商的多種方式中又增添了重要的一個(gè)。加強(qiáng)界別作用的各項(xiàng)舉措，也在陸續(xù)推出中。同時(shí)，各地方政協(xié)也紛紛推出創(chuàng)新的措施，有的地方著力構(gòu)建黨委、政府、政協(xié)三方工作互動(dòng)協(xié)商，有的地方創(chuàng)造了”網(wǎng)友在線投票，委員現(xiàn)場(chǎng)測(cè)評(píng) “的方式，對(duì)政府部門(mén)的工作進(jìn)行民主評(píng)議。協(xié)商民主的理論研究也方興未艾，全國(guó)和地方政協(xié)理論研究會(huì)及高校、科研機(jī)構(gòu)，在今年舉行了多次學(xué)術(shù)研討會(huì)，圍繞貫徹落實(shí)十八大、十八屆三中全會(huì)推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的主題，進(jìn)行了廣泛的研討。

基于上述十八大之后一年多來(lái)我國(guó)協(xié)商民主實(shí)踐和理論上取得的成果，本文就其若干重要方面今后的發(fā)展趨勢(shì)，做一點(diǎn)分析和描述。

一、協(xié)商民主實(shí)效性將得到更多關(guān)注

十八大和十八屆三中全會(huì)，都把提高協(xié)商實(shí)效、增強(qiáng)提案辦理的實(shí)效性，提到重要的位置；俞正聲主席在政協(xié)十二屆一次會(huì)議閉幕會(huì)上的講話(huà)，也強(qiáng)調(diào)要切實(shí)增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效，并提出了主要途徑和措施。從現(xiàn)實(shí)看，隨著十八屆三中全會(huì)全面深化改革各項(xiàng)舉措陸續(xù)推出，各種新事物、新問(wèn)題，比如新的利益調(diào)整問(wèn)題將不斷出現(xiàn)，對(duì)決策科學(xué)化民主化的要求不斷提高；社會(huì)各界對(duì)協(xié)商實(shí)效的期待和衡量標(biāo)桿，也出現(xiàn)了與以往不同的新變化；再加上網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上信息的獲取更加便捷，使協(xié)商過(guò)程更加透明，這就使得實(shí)效性問(wèn)題擺到突出的位置上?？梢灶A(yù)見(jiàn)，協(xié)商民主實(shí)效性問(wèn)題將得到更多的、持續(xù)的關(guān)注。

從具體工作層面，比如政協(xié)提案工作來(lái)看，協(xié)商實(shí)效性涉及觀念問(wèn)題、機(jī)制程序問(wèn)題、提案的數(shù)量和質(zhì)量問(wèn)題，數(shù)量和質(zhì)量又涉及提案方能力水平問(wèn)題、辦理方的認(rèn)知和操作問(wèn)題，各個(gè)問(wèn)題互相關(guān)聯(lián)，頗形復(fù)雜。如十一屆全國(guó)政協(xié)五年中提出提案28930件，經(jīng)審查立案26699件。從提案質(zhì)量的角度分析，雖則有許多經(jīng)過(guò)深思熟慮、飽含真知灼見(jiàn)的意見(jiàn)和建議，但也不乏敷衍潦草的應(yīng)景之作，甚至還有浮躁和脫離國(guó)情的極端主張；這些 “應(yīng)景之作”或 “極端主張”經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)的成倍放大，使輿論對(duì)政治協(xié)商的實(shí)效性產(chǎn)生不滿(mǎn)，并由此對(duì)一些協(xié)商主體的能力和水平提出質(zhì)疑，大聲疾呼要關(guān)注政協(xié)委員的 “社會(huì)責(zé)任、議政素質(zhì)和政治良心”，制止議政資源的浪費(fèi)，并建議加強(qiáng)對(duì)委員參政議政情況的監(jiān)督 （《議政資源的浪費(fèi)才是最大的浪費(fèi)》，《群言》2013年第四期）。從辦理質(zhì)量的角度分析，雖則政府部門(mén)為大量提案的辦理付出極大的努力，辦理工作也成效顯著，但毋庸諱言，形式化的、應(yīng)付性的答復(fù)并不罕見(jiàn)，又引起提案人對(duì)辦理實(shí)效性的困惑和疑問(wèn)。但從提案辦理方來(lái)看，提案量大、重復(fù)也是事實(shí)，比如國(guó)務(wù)院有的部門(mén)一年需要辦復(fù)的提案就達(dá)千件，占用了大量行政資源，使辦理部門(mén)疲于應(yīng)付，也使得許多真正具有真知灼見(jiàn)的提案淹沒(méi)在眾多一般性的提案之中，沒(méi)有得到相應(yīng)的重視?？梢?jiàn)問(wèn)題涉及的方面很多，互相之間的關(guān)系也頗復(fù)雜。如何理清思路，抓住關(guān)鍵，從實(shí)際出發(fā)，切實(shí)提高提案辦理的實(shí)效，將是實(shí)際工作部門(mén)和理論研究都會(huì)加以重視的重要課題。

比如，沿著 “提案數(shù)量要減少、議題要集中、協(xié)商要有結(jié)論”的思路，使提案以政協(xié)委員個(gè)人提出為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越鐒e和專(zhuān)委會(huì)提出為主，以減少數(shù)量、集中議題、提高質(zhì)量；使提案辦理以一次性提、答為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)的互動(dòng)對(duì)話(huà)，以延伸協(xié)商過(guò)程，達(dá)到多方認(rèn)同的協(xié)商結(jié)論和共識(shí)，從而提高協(xié)商實(shí)效性，這就是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。

二、協(xié)商民主制度機(jī)制創(chuàng)新將有序推進(jìn)

制度機(jī)制創(chuàng)新是十八大關(guān)于推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展要求的題中應(yīng)有之義，俞正聲主席在政協(xié)十二屆一次會(huì)議閉幕會(huì)上的講話(huà)中強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)人民政協(xié)協(xié)商民主理論與實(shí)踐的研究探索，加快協(xié)商民主的制度建設(shè)和制度創(chuàng)新。可以預(yù)見(jiàn)，制度和機(jī)制創(chuàng)新，將成為我國(guó)協(xié)商民主建設(shè)的重點(diǎn)和亮點(diǎn)。

制度和機(jī)制創(chuàng)新，必然以堅(jiān)持完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮各個(gè)協(xié)商主體的積極性主動(dòng)性、增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效三者有機(jī)結(jié)合為旨?xì)w。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵，發(fā)揮各個(gè)協(xié)商主體積極性主動(dòng)性是基礎(chǔ)，增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效是制度和機(jī)制創(chuàng)新的重要目標(biāo)。三者的有機(jī)結(jié)合，既能保證協(xié)商民主始終沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路準(zhǔn)確發(fā)展，也能為各種創(chuàng)新提供廣闊的空間。

我國(guó)的多黨合作和政治協(xié)商制度是這一創(chuàng)新的重要領(lǐng)域。作為協(xié)商民主的特有形式，我國(guó)的多黨合作和政治協(xié)商其制度之系統(tǒng)、運(yùn)作之規(guī)范、時(shí)間之持久、作用之顯著，在世界范圍內(nèi)堪稱(chēng)獨(dú)步，是協(xié)商民主的重要渠道，有著制度和機(jī)制創(chuàng)新的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、廣闊空間和豐富的現(xiàn)實(shí)可能性。全國(guó)政協(xié)延續(xù)和發(fā)展上世紀(jì)五十年代政協(xié) “雙周座談會(huì)”形式，創(chuàng)新了 “雙周協(xié)商座談會(huì)”的制度并開(kāi)始運(yùn)作，就是一個(gè)良好的開(kāi)端。在提案工作方面，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2012年聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)提案辦理工作的意見(jiàn)》?！耙庖?jiàn)”強(qiáng)調(diào)了充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)政協(xié)提案辦理工作的重要意義，強(qiáng)調(diào)了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政協(xié)提案辦理工作組織領(lǐng)導(dǎo)的重要性和必要性，圍繞全面提升政協(xié)提案辦理工作科學(xué)化水平的主題，對(duì)提案辦理的整個(gè)流程，包括提案交辦、內(nèi)部運(yùn)行、辦理協(xié)商、重點(diǎn)提案辦理、提案答復(fù)、提案辦理督查等各個(gè)環(huán)節(jié)的機(jī)制和程序，做了原則的指導(dǎo)和框架的構(gòu)建。圍繞“意見(jiàn)”的貫徹落實(shí)，不但在提高提案的辦理方面存在著許多制度機(jī)制創(chuàng)新的空間，而且還可能在此基礎(chǔ)上形成一個(gè) “倒逼”的態(tài)勢(shì)，促進(jìn)政協(xié)制度機(jī)制其他各方面的制度和機(jī)制創(chuàng)新，完善人民政協(xié)的制度體系。

十八大后推進(jìn)協(xié)商民主的制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，將會(huì)高度重視地方政協(xié)在這方面的努力和成功經(jīng)驗(yàn)。多年來(lái)，各級(jí)地方政協(xié)在協(xié)商制度的規(guī)范化、程序化方面，在擴(kuò)大協(xié)商范圍、提高提案工作實(shí)效性方面，在加強(qiáng)界別的作用、發(fā)揮委員積極性、主動(dòng)性方面，都做了大量實(shí)踐探索，取得了許多實(shí)際成果和寶貴經(jīng)驗(yàn)。這些探索、經(jīng)驗(yàn)和成果，為全局范圍的協(xié)商民主制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，提供了深厚的基礎(chǔ)和有益的借鑒。為此，十分有必要加強(qiáng)對(duì)這些探索、經(jīng)驗(yàn)和成果的研究總結(jié)和推廣，這對(duì)于推進(jìn)協(xié)商民主制度建設(shè)和創(chuàng)新，具有不可忽視不可替代的意義。

制度機(jī)制的創(chuàng)新，要與社會(huì)主義協(xié)商民主的基本精神和基本定位相聯(lián)系，看是否符合其基本精神和定位。比如，政治協(xié)商的基本精神是協(xié)商溝通，是利益表達(dá)和整合，其方式借用語(yǔ)言哲學(xué)的話(huà)，是“話(huà)語(yǔ)競(jìng)爭(zhēng)”。“話(huà)語(yǔ)競(jìng)爭(zhēng)”以協(xié)商主體的互相尊重為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)持續(xù)的對(duì)話(huà)，達(dá)致共識(shí)。反映共識(shí)的協(xié)商話(huà)語(yǔ)通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策，進(jìn)入行政執(zhí)行系統(tǒng)。那種直接用行政手段落實(shí)個(gè)別提案的做法，在程序上就顯然不符合協(xié)商政治的基本精神和定位。

三、協(xié)商民主的理論研究將持續(xù)深入

十八大和十八屆三中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展的部署，實(shí)踐中的制度的完善和創(chuàng)新、工作實(shí)踐的進(jìn)展，將極大促進(jìn)協(xié)商民主理論的研究。結(jié)合中央的部署和實(shí)踐的發(fā)展來(lái)判斷，今后協(xié)商民主理論研究會(huì)重點(diǎn)關(guān)注以下領(lǐng)域或重點(diǎn)問(wèn)題。

一是構(gòu)建和完善體系完整、邏輯嚴(yán)密、論述深刻，具有高度說(shuō)明力的、具有中國(guó)氣派中國(guó)特色的協(xié)商民主理論。理論學(xué)術(shù)界應(yīng)會(huì)更加關(guān)注理論體系建構(gòu)中的諸問(wèn)題，如體系的結(jié)構(gòu)框架、邏輯主線、基本精神、制度系統(tǒng)、協(xié)商的原理和原則、協(xié)商方法論的哲學(xué)基礎(chǔ)、重要概念及其互相聯(lián)系等等，通過(guò)這些方面的深入研究，在此基礎(chǔ)上作宏觀的綜合，并形成代表性的成果。

這一協(xié)商民主理論體系的建構(gòu)，將會(huì)更加堅(jiān)實(shí)地立足于我國(guó)的多黨合作和政治協(xié)商制度長(zhǎng)期的歷史經(jīng)驗(yàn)和豐富的運(yùn)作成果。如上所述，我國(guó)的基本政治制度作為協(xié)商民主的特有形式，在世界范圍內(nèi)堪稱(chēng)獨(dú)步，其中蘊(yùn)含著協(xié)商民主理論研究的巨大寶藏。通過(guò)深入研究這一制度的形成運(yùn)作、獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在中國(guó)近代以來(lái)時(shí)代主題的背景下，緊扣中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一主線，將在更深層次上揭示和歸納協(xié)商民主的基本精神、一般特征、原理和規(guī)律。同時(shí)，以協(xié)商民主一般原理的視域，研究多黨合作和政治協(xié)商運(yùn)作歷史中的典型個(gè)案，闡明我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)、政治作用和價(jià)值魅力，在更深層次上說(shuō)明這一制度的優(yōu)勢(shì)。

需要指出的是，20世紀(jì)八十年代，一種協(xié)商民主理論在西方世界產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)，成為國(guó)際政治學(xué)界的 “顯學(xué)”，至20世紀(jì)末，已經(jīng)成為當(dāng)代西方國(guó)家政治理論最重要的發(fā)展之一，吸引了最有影響力的學(xué)者如羅爾斯、哈貝馬斯、福柯、吉登斯等人的參與，論著繁多，觀點(diǎn)繁富，各家的觀點(diǎn)也都見(jiàn)仁見(jiàn)智，互有差別。雖則其基本出發(fā)點(diǎn)，無(wú)非是針對(duì)西方資本主義選舉民主的缺陷與弊病，試圖開(kāi)出救治的藥方，但其中也不乏論述深刻的作品。了解國(guó)外的協(xié)商民主理論和學(xué)者對(duì)向協(xié)商民主轉(zhuǎn)型的呼喚，再回觀我國(guó)協(xié)商民主的系統(tǒng)性制度及其成功運(yùn)作，可以從特定角度加深對(duì)我國(guó)協(xié)商民主優(yōu)越性的認(rèn)識(shí)；同時(shí)他們的一些具體研究，比如對(duì)協(xié)商“話(huà)語(yǔ)”特征的分析，對(duì)協(xié)商在制度內(nèi)傳遞路徑的描述，對(duì)于我們健全社會(huì)主義協(xié)商民主，也不無(wú)借鑒的意義。中國(guó)的協(xié)商民主研究，不但要在獨(dú)特性上、在中國(guó)特色的闡述上，而且要在此闡述的基礎(chǔ)上揭示其更深刻的一般原理、基本特征和發(fā)展規(guī)律等，在理論的深刻性上超越他們，彰顯中國(guó)協(xié)商民主理論的解釋力、說(shuō)服力和競(jìng)爭(zhēng)力，這無(wú)疑是國(guó)家軟實(shí)力的重要方面。

二是在專(zhuān)題的研究方面，會(huì)更加關(guān)注我國(guó)協(xié)商民主實(shí)踐的重大而急迫的問(wèn)題展開(kāi)研究。比如衡量協(xié)商民主實(shí)效性的標(biāo)準(zhǔn)或維度。什么是協(xié)商民主的實(shí)效性？衡量這一實(shí)效性的標(biāo)準(zhǔn)或維度是什么？人們一般的看法，認(rèn)為一件意見(jiàn)或建議為政府部門(mén)采納并在行政中實(shí)施，就是有了協(xié)商的實(shí)效。其實(shí)，作為協(xié)商政治來(lái)說(shuō)，事情并非如此簡(jiǎn)單。進(jìn)入決策或?yàn)檎块T(mén)采納并實(shí)施，當(dāng)然是協(xié)商實(shí)效的體現(xiàn)，但是沒(méi)有馬上采納是否即 “沒(méi)有實(shí)效”？回答應(yīng)該是否定的。如果一種協(xié)商話(huà)語(yǔ)的提出，盡管沒(méi)有馬上進(jìn)入決策，但是它形成了一個(gè)議題，或者成為決策者和公眾關(guān)注的對(duì)象，那么在我看來(lái)這也是產(chǎn)生了“實(shí)效”。因此，衡量協(xié)商民主實(shí)效性的標(biāo)準(zhǔn)或維度不是單一的，而是一個(gè)多層次、多維度的綜合性指標(biāo)體系。從這一指標(biāo)體系出發(fā)，可以獲得觀察協(xié)商民主更加寬闊的視野，啟發(fā)我們從創(chuàng)新的角度推進(jìn)協(xié)商民主的思路。又如，如何從協(xié)商民主的視野對(duì)多黨合作制度加以闡釋和說(shuō)明，這不但是協(xié)商民主理論統(tǒng)一性的要求，通過(guò)這一闡釋和說(shuō)明，還會(huì)為多黨合作實(shí)踐的發(fā)展完善，開(kāi)辟新的空間和平臺(tái)。再如，對(duì)人民政協(xié)歷史上重大協(xié)商個(gè)案如協(xié)商建國(guó)、三峽大壩工程協(xié)商的研究，將會(huì)更深刻地揭示我國(guó)協(xié)商民主的重要特征和基本精神，為協(xié)商民主理論的建構(gòu)，提供堅(jiān)實(shí)豐富的實(shí)證基礎(chǔ)。

三是協(xié)商民主研究將更加關(guān)注制度機(jī)制創(chuàng)新與增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性的關(guān)系，關(guān)注制度機(jī)制創(chuàng)新對(duì)于增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性的作用。這將促進(jìn)我們的研究更加重視以觀念創(chuàng)新為先導(dǎo)，以增強(qiáng)實(shí)效性為指歸，深入把握和準(zhǔn)確描述我國(guó)既有的協(xié)商民主的宏觀制度，又要深入到制度的具體運(yùn)作和微觀程序?qū)用妫?xì)心分析制度運(yùn)作的每一個(gè)環(huán)節(jié)，觀察這些環(huán)節(jié)本身的效果，以及它們?cè)趯?shí)現(xiàn)總體實(shí)效性方面的作用。憑借這樣的研究，往往能夠發(fā)現(xiàn)一些具體的看似微觀的程序關(guān)節(jié)點(diǎn)，影響了協(xié)商實(shí)效性的實(shí)現(xiàn)。這些微觀的程序關(guān)節(jié)點(diǎn)，正是制度和機(jī)制創(chuàng)新易于入手、易于見(jiàn)效的地方，應(yīng)是研究的重要著眼點(diǎn)。