長三角地區(qū)人大交流協(xié)作的成效與經(jīng)驗

黎堂斌

長三角滬蘇浙皖四省市歷史悠久，地域相連，文化相近，人緣相親，經(jīng)濟相融。四省市黨委、政府歷來高度重視長三角地區(qū)的交流協(xié)作與共贏發(fā)展，特別是經(jīng)過近十年來的努力，長三角地區(qū)合作碩果累累，已經(jīng)成為提升國家綜合實力和國際競爭力、帶動全國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。2009年，在浙江淳安召開了第一次滬蘇浙人大常委會主任座談會，協(xié)商建立了長三角地區(qū)省市人大交流協(xié)作機制，并隨著形勢的發(fā)展變化，在實踐中不斷完善、鞏固。這一交流協(xié)作機制對推動長三角地區(qū)法治建設(shè)進程，用法治思維解決共同面對的經(jīng)濟社會發(fā)展難題，促進長三角地區(qū)科學(xué)發(fā)展、率先發(fā)展、一體化發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。

2014年8月29日，在南京召開了滬蘇浙皖人大常委會主任座談會，經(jīng)各方共同努力，座談會取得了圓滿成功。本文以此次座談會為例，簡要介紹長三角地區(qū)四省市人大交流協(xié)作的形式、內(nèi)容、成果及經(jīng)驗。

一、主要內(nèi)容和成果

此次座談會，滬蘇浙皖四省市人大圍繞學(xué)習貫徹黨的十八大、十八屆三中全會和習近平總書記系列重要講話精神、推動人民代表大會制度與時俱進這一主題進行了交流和研討。座談會雖然時間不長，但主題突出、內(nèi)容豐富，取得了較好的效果。

一是交流了人大領(lǐng)域改革的做法和經(jīng)驗

2013年以來，四省市人大貫徹中央和省市委部署，精心謀劃、扎實推進人大領(lǐng)域改革，同時發(fā)揮人大優(yōu)勢，積極為全面深化改革凝心聚力、保駕護航，在工作中形成了各自的特色。大家在交流中一致認為，地方人大服務(wù)改革發(fā)展大局，要主動研究改革中的立法問題，把立法決策與改革決策緊密結(jié)合起來，更好發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，以立法保障改革的有序推進，用立法鞏固改革的實踐成果。要把深化重點領(lǐng)域改革作為監(jiān)督重點，綜合運用法定監(jiān)督手段，推動中央全面深化改革決策部署的貫徹落實。要圍繞“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標和“與時俱進”的總要求，不斷推進人大制度理論和實踐創(chuàng)新，把人民代表大會制度堅持好、完善好、發(fā)展好。四省市人大一致同意，繼續(xù)圍繞人大領(lǐng)域改革創(chuàng)新加強工作交流和研討，互相借鑒、啟發(fā)，開拓視野、思路，共同提高謀劃和推進改革的能力。

二是就加強區(qū)域環(huán)保立法監(jiān)督工作協(xié)作達成了共識

四省市人大就區(qū)域性大氣污染防治和流域性水污染防治進行了溝通協(xié)商，達成了一致意見。一致認為，四省市同處長江下游，在全面建成小康社會、基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程中，面臨著保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的共同課題與挑戰(zhàn)，要進一步加強在區(qū)域環(huán)境保護立法和監(jiān)督工作方面的協(xié)作聯(lián)動，共同推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理和保護工作。在區(qū)域大氣污染防治立法方面，可先由四省市人大協(xié)商確定若干核心條款，再由各省市結(jié)合本地區(qū)實際分別起草法規(guī)草案;在太湖水污染防治立法方面，可由四省市人大共同爭取列入國家立法計劃，并聯(lián)合參與法律草案文本起草工作;在長江水污染防治立法方面，可先由滬蘇皖三省市人大分別制定或修改地方性法規(guī)，對本區(qū)域范圍的相關(guān)防治工作作出規(guī)范，同時協(xié)調(diào)推動全國人大加快國家層面立法步伐;在新安江流域水污染防治立法方面，浙皖兩省人大可以開展聯(lián)合調(diào)研，積極探索立法協(xié)作的形式;在區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督協(xié)作方面，可由四省市人大分別組成執(zhí)法檢查組，聯(lián)動開展執(zhí)法檢查，推動四省市政府建立和落實聯(lián)防聯(lián)控機制。

三是完善了滬蘇浙皖四省市人大交流協(xié)作機制

2009年第一次滬蘇浙三省市人大常委會主任座談會期間，討論制定了《滬蘇浙人大常委會主任座談會制度》。五年來，形勢發(fā)生了新的變化，有必要對原制度進行修改完善。本次會議上經(jīng)過四省市人大討論協(xié)商，通過了修改后的《滬蘇浙皖人大常委會主任座談會制度》，進一步明確了四省市人大交流協(xié)作的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)和運行機制，進一步推動了長三角人大交流協(xié)作的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

二、四省市人大工作亮點

近年來，滬蘇浙皖四省市人大圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局，創(chuàng)造性地開展工作，經(jīng)驗鮮活、亮點紛呈，充分體現(xiàn)了各地服務(wù)發(fā)展、創(chuàng)新思路、依法履職的智慧，對于相互學(xué)習、取長補短，進一步攜手推動長三角地區(qū)人大工作與時俱進具有重要意義。

（一）立法工作方面

上海市人大制定《關(guān)于加強立法工作組織協(xié)調(diào)的規(guī)定》《關(guān)于進一步加強民主立法的規(guī)定》，明確要強化立項聯(lián)合論證，提前介入并組織研究立法中的重大問題，建立征集立法意見采納反饋制度，并要求法規(guī)實施滿一年后有關(guān)單位應(yīng)當對執(zhí)行情況進行自查。江蘇省人大積極探索開展立法前評估，在愛國衛(wèi)生條例提請表決前，召開由省人大代表、立法專家、煙草經(jīng)營單位、基層執(zhí)法部門以及普通市民等參加的評估論證會，對專業(yè)性較強、爭議較大的重大問題進行評估論證;創(chuàng)新公民有序參與機制，以自愿報名的方式，公開邀請社會公眾參加立法座談會，并全程向媒體開放。浙江省人大以立法推動國家有關(guān)改革試點的決策部署落地生根，制定了《溫州市民間融資管理條例》《關(guān)于保障和促進義烏市國際貿(mào)易綜合改革試點工作的決定》，2014年還將《舟山群島新區(qū)條例》列入立法準備項目。圍繞全面深化改革涉及的立法問題開展法規(guī)清理工作，發(fā)動全省五級人大代表查找不適應(yīng)全面深化改革要求的法規(guī)條文，確保改革于法有據(jù)、依法進行。安徽省人大積極發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，強化立法決策和協(xié)調(diào)，加大人大牽頭起草法規(guī)的力度，換屆以來人大牽頭起草法規(guī)數(shù)超過總數(shù)的70%;擴大公眾對立法工作的參與，將法規(guī)草案每一次修改稿及其說明都在網(wǎng)上公布向社會征求意見，并建立了立法建議反饋和獎勵機制;建立政府限期制定法規(guī)配套辦法等制度，要求政府在地方性法規(guī)出臺后限期制定配套文件，推動法規(guī)有效實施。

（二）監(jiān)督工作方面

關(guān)于專題詢問，為了提高詢問質(zhì)量，上海市人大事先向常委會全體組成人員征集問題，并明確在詢問過程中列席代表也可以提出問題;江蘇省人大對詢問進行全程現(xiàn)場直播，并邀請嘉賓點評，并籌建專題詢問監(jiān)督項目庫，對本屆專題詢問監(jiān)督活動進行通盤設(shè)計、有序推進;浙江省人大在詢問中增設(shè)自由提問、追問等環(huán)節(jié);安徽省人大就專題詢問制定專項法規(guī)，把詢問主體由常委會組成人員拓展到人大代表，明確規(guī)定“一府兩院”負責人應(yīng)當?shù)綍邮茉儐枺υ儐栔攸c和答復(fù)事項的跟蹤督辦等作出具體規(guī)定。關(guān)于預(yù)決算審查監(jiān)督，浙江省人大規(guī)定每年選擇兩個部門，預(yù)算由代表大會重點審查，決算由常委會重點審查。突出加強對專項資金使用績效的監(jiān)督，先后對涉農(nóng)、水利等專項資金使用管理情況進行審議，重點對資金安排是否合理、投入是否到位以及使用績效是否明顯等情況進行監(jiān)督。今后每年還將繼續(xù)選擇一類涉及面廣的專項資金列入常委會年度工作計劃，有針對性地進行重點監(jiān)督。安徽省人大健全預(yù)算審查及國有資產(chǎn)監(jiān)督機制，對提高預(yù)算績效、加強國有資本經(jīng)營管理等提出明確要求，推動政府實現(xiàn)省市縣三級預(yù)算信息公開全覆蓋，強化涉企專項資金審核管理，并明確將省屬國有獨資企業(yè)的國有資本收益收取比例由5%、10%分別提高到10%、15%。關(guān)于滿意度測評，浙江省人大就人大決議決定貫徹落實情況和審議意見處理情況，在常委會會議上由常委會全體組成人員進行滿意度測評。對于一些社會普遍關(guān)注的民生工作，不斷拓寬滿意度測評范圍，在常委會全體組成人員進行測評的基礎(chǔ)上，同時向省人大代表征求測評意見。安徽省人大制定了審議專項工作報告及滿意度測評辦法，建立量化評價機制，對測評結(jié)果的運用等進行了規(guī)范。關(guān)于規(guī)范性文件備案審查，江蘇省人大建立網(wǎng)上受理平臺，暢通規(guī)范性文件審查建議提出渠道，實行規(guī)范性文件備案情況核查通報制度，每年年初對上年報備情況進行核查并予以通報。安徽省人大對省政府規(guī)章和其他重要規(guī)范性文件、“兩院”執(zhí)行司法解釋的指導(dǎo)性文件，在正式實施前進行主動審查。

（三）重大事項決定方面

上海市人大積極落實“各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”的要求，健全常委會要情通報會制度。制定《關(guān)于做好要情通報工作的若干意見》，要求市政府出臺改革發(fā)展重大舉措或者重要民生政策前，應(yīng)當及時向市人大常委會通報，階段性重要工作和重大公共事件處置等情況也應(yīng)及時通報，并規(guī)定了通報的啟動程序和出席人員范圍。

（四）任免工作方面

上海市人大制定《關(guān)于加強“兩院”人事任免監(jiān)督工作的若干規(guī)定》，健全對“兩院”干部的任免監(jiān)督機制，規(guī)定對提請常委會任命的審判、檢察人員，應(yīng)當在人大官方網(wǎng)站上進行公示，并由市人大內(nèi)司委和常委會人事代表工委上門了解擬任命人員的推薦、考核和公示情況，加強任前審查。安徽省人大制定《關(guān)于省人民政府、省高級人民法院、省人民檢察院工作人員任前審查和任后監(jiān)督的規(guī)定》，明確任前審查按照初步審查、法律知識考試、省人大常委會主任會議聽取匯報、提請省人大常委會會議審議等程序進行。在任后監(jiān)督方面，省政府秘書長以及組成部門主要負責人，省法院副院長、審判委員會委員，省檢察院副檢察長、檢察委員會委員，每年應(yīng)當向省人大常委會書面述職;經(jīng)主任會議研究，也可以在省人大常委會會議上口頭述職。其他法官、檢察官每五年至少應(yīng)向省人大常委會書面述職一次。

（五）代表工作方面

上海市人大改進“代表進社區(qū)”工作，組織人大代表聚焦熱點難點問題，走進社區(qū)聽取群眾意見。江蘇省人大制定規(guī)定，要求常委會組成人員與3～5名基層省人大代表保持經(jīng)常聯(lián)系，常委會組成人員到基層必訪當?shù)厥∪舜蟠?完善直接選舉的代表向選民述職、探索間接選舉的代表向原選舉單位報告履職情況的辦法。浙江省人大不定期開展代表主題活動，發(fā)動全省各級人大代表圍繞省委重大決策部署，積極反映群眾在生產(chǎn)生活中的實際問題，踴躍獻言獻策。開展人大代表結(jié)構(gòu)和代表性問題課題研究，對連任代表建議人選的推薦機制進行初步分析，提出建立人大代表評價體系的設(shè)想，并盡可能地爭取在省委的支持下推動實施。安徽省人大在人大官方網(wǎng)站開設(shè)“代表問政”互動平臺，由省人大代表網(wǎng)上提問，要求“一府兩院”必須兩周內(nèi)在網(wǎng)上給出答復(fù)，并選擇有關(guān)熱點難點問答在新聞媒體上刊登，由電視臺圍繞有關(guān)話題制作問、答雙方現(xiàn)場互動交流節(jié)目。

（六）自身建設(shè)方面

上海市人大加強對人大監(jiān)督工作的協(xié)調(diào)，提高監(jiān)督工作的計劃性和組織程度，在辦公廳增設(shè)“監(jiān)督協(xié)調(diào)處”，主要負責年度監(jiān)督計劃的編制、綜合性監(jiān)督項目和重大突發(fā)事件監(jiān)督工作的組織、年度監(jiān)督項目實施中重要環(huán)節(jié)的服務(wù)、監(jiān)督信息公開以及有關(guān)協(xié)調(diào)工作。江蘇省人大加強人大理論研究和宣傳工作，建立新聞發(fā)言人制度，在全國省級人大中首家開通政務(wù)微信。安徽省人大積極推進常委會委員專職化，換屆后常委會專職委員比例達50%，其中人大機關(guān)干部擔任常委會委員的有12人，比上一屆增加5人;推動市縣兩級人大常委會主任專設(shè)問題全部得到了解決;決定用3年時間對全體省人大代表、縣級以上人大常委會組成人員和機關(guān)干部進行全員輪訓(xùn)，并作為主體班納入省委黨校培訓(xùn)計劃。

三、經(jīng)驗與啟示

作為國家權(quán)力機關(guān)和民意機關(guān)，與地方行政機關(guān)間交流協(xié)作相比，地方人大間交流協(xié)作規(guī)格更高、權(quán)威性更強、代表性更廣。特別是隨著依法治國進程的加快，人大在地方經(jīng)濟社會發(fā)展事務(wù)中的作用日益凸顯，地方人大間交流協(xié)作將成為一種必然。

（一）四省市人大交流協(xié)作是長三角總體交流協(xié)作機制的一個重要組成部分

在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的大潮中，加強區(qū)域交流協(xié)作已成為各地區(qū)加快經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。近年來，國家高度重視長三角地區(qū)一體化發(fā)展，作出了重要戰(zhàn)略部署，出臺了針對性的政策措施，為滬蘇浙皖四省市發(fā)展帶來了新的重大機遇。四省市人大從全局和戰(zhàn)略高度深刻認識自身的責任和使命，加強相互間交流協(xié)作，對于將地區(qū)政府層面的交流協(xié)作進一步上升到法治高度，由主要靠行政手段轉(zhuǎn)向行政和法治手段并用，深入貫徹依法治國方略、建設(shè)法治先行區(qū)具有重要意義。只有切實增強大局觀念、共贏意識，主動圍繞地區(qū)發(fā)展大局，充分運用法治思維來行使職權(quán)，不斷在推動形成四省市相互配合的施政理念、相互協(xié)調(diào)的規(guī)章制度、相互協(xié)作的管理機制等方面下工夫，才能為推動長三角地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出人大應(yīng)有的貢獻。

（二）選準共同關(guān)注度高的課題是提高長三角人大交流協(xié)作成效的重要基礎(chǔ)

長三角地區(qū)共享一片天，同飲一江（湖）水，在全面建成小康社會、基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程中，四省市面臨著保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的共同課題與挑戰(zhàn)。治水、治氣都是長期的、跨區(qū)域的系統(tǒng)工程，2011年國務(wù)院批準實施了長江中下游流域水污染防治五年規(guī)劃，2014年由四省市和國家八部委共同構(gòu)建的區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制也正式啟動。四省市人大順應(yīng)時代發(fā)展要求，圍繞長三角地區(qū)共同發(fā)展大局，審時度勢、精準發(fā)力，以治水、治氣為抓手，加強在區(qū)域環(huán)境保護立法和監(jiān)督工作方面的協(xié)作聯(lián)動，較好地推動了長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和保護工作，也為長三角地區(qū)人大交流協(xié)作取得成效奠定了堅實基礎(chǔ)。隨著長三角一體化進程的加快，區(qū)域共同事務(wù)會越來越多，人大間交流協(xié)作應(yīng)切實將基調(diào)從單純交流探討工作轉(zhuǎn)移到區(qū)域事務(wù)治理上來，用前瞻眼光看待發(fā)展，用法治思維處理問題，為解決區(qū)域共性問題找到一致、可操作的法治手段，在法治軌道上更好推動區(qū)域經(jīng)濟社會科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）建立科學(xué)的機制和載體是長三角人大交流協(xié)作健康運行的重要保障

目前，從全國來看，區(qū)域人大交流協(xié)作有組織、有計劃的少，多數(shù)都是松散型、自發(fā)的行為，常因領(lǐng)導(dǎo)之間工作關(guān)系和人際關(guān)系而發(fā)生變化，有很大的隨意性。缺乏規(guī)范化、制度化的交流協(xié)作方式，最終會導(dǎo)致交流協(xié)作隨時擱淺，甚至夭折，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。長三角地區(qū)人大交流協(xié)作，自2009年在第一次人大常委會主任座談會上初步建立交流協(xié)作制度以來，雖然中間因黨的群眾路線教育實踐活動這一共同面對的階段性事務(wù)有所耽擱，但總體上還是處在不斷探索、逐步完善的過程中。特別是順應(yīng)長三角地區(qū)城市范圍擴大的形勢，在協(xié)商基礎(chǔ)上較快地將人大交流協(xié)作范圍由滬蘇浙三省市擴展到滬蘇浙皖四省市，為更好交流協(xié)作邁出了堅實一步。2014年的人大常委會主任座談會，在總結(jié)過去幾年經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，重新修訂完善交流協(xié)作制度，為進一步持續(xù)、機制化地進行交流協(xié)作開創(chuàng)了新起點，也提供了重要保障。在各方努力下，最終將會建立起長三角地區(qū)人大間統(tǒng)一、規(guī)范的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，不但能協(xié)調(diào)本地的事務(wù)，也能夠在相互間起到監(jiān)督制約作用，逐漸形成“協(xié)作—監(jiān)督—協(xié)作”良性循環(huán)機制，真正在區(qū)域地方事務(wù)中更好發(fā)揮權(quán)力機關(guān)的作用。

（作者單位：江蘇省人大常委會辦公廳綜合處）