多源流理論與建設(shè)服務(wù)型政府

柳發(fā)根，陳秀珍

（1.華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.貴州師范學(xué)院歷史與社會(huì)學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550018；3.懷化學(xué)院公共管理系，湖南 懷化 418000）

一、政策議程設(shè)立維度的服務(wù)型政府建設(shè)困境

作為一種全新的政府管理理念，服務(wù)型政府完全不同于傳統(tǒng)政府，它不是控制導(dǎo)向而是服務(wù)導(dǎo)向，不是效率導(dǎo)向而是公正導(dǎo)向，把工具效用與價(jià)值觀照有機(jī)結(jié)合，包含著合作和信任整合機(jī)制，德治與法治有機(jī)結(jié)合，行政程序的靈活性與合理性相統(tǒng)一，行政自由裁量權(quán)受道德制約，前瞻性地提供公共服務(wù)。[1](p11-13)

具體到政策制定的前階段——議程設(shè)立領(lǐng)域，服務(wù)型政府要求其回歸公共權(quán)力本質(zhì)，充分考慮公民需求，尊重公民權(quán)利，以維護(hù)和增進(jìn)公共利益為根本目標(biāo)，及時(shí)、有效、高質(zhì)量地回應(yīng)公眾需求，讓反應(yīng)公民權(quán)益的社會(huì)問題不斷進(jìn)入政策制定者的視野。然而，當(dāng)前我國(guó)的政策制定模式，還受我國(guó)傳統(tǒng)政治體制和思維模式的羈絆，在一定程度上導(dǎo)致服務(wù)型政府建設(shè)存在諸多困境。

王紹光將我國(guó)政治決策過(guò)程中的議程設(shè)立概括為以下模式：[2](p140-143）（1）關(guān)門模式。在這種模式里沒有公眾設(shè)置議程的位置，議程的提出者是決策自身，他們?cè)跊Q定議事日程時(shí)沒有、或者認(rèn)為沒有必要爭(zhēng)取大眾的支持。（2）動(dòng)員模式。在這一模式里，決策者提出議程，然后爭(zhēng)取公眾的支持。也就是說(shuō)，先有政策議程，后有公眾議程。（3）內(nèi)參模式。在這一模式里，議程不是由決策者提出，而是由接近權(quán)力核心的智囊提出的。（4）借力模式。社會(huì)精英提出議程，公布于眾并借助于公眾輿論的壓力使決策者接受其政策建議。（5）上書模式。通過(guò)給決策者寫信，提出政策建議并通過(guò)決策者進(jìn)行政策議程的方式。（6）外壓模式。這是一種通過(guò)公眾議程進(jìn)入政府議程的模式。政策建議一般由政府系統(tǒng)以外的人提出，然后通過(guò)公眾輿論的力量，使決策者改變舊議程，接受新議程。王紹光指出，關(guān)門模式和動(dòng)員模式逐漸式微，內(nèi)參模式成為常態(tài)，上書模式和借力模式時(shí)有所聞，外壓模式頻繁出現(xiàn)。這表明政策議程的設(shè)置日益科學(xué)化和民主化。 從公眾參與的角度來(lái)看，關(guān)門模式公眾參與度最低，外壓模式參與度最高。但如果放在建設(shè)服務(wù)型政府的情境下進(jìn)行觀照，這些模式的公眾參與都不足，這是它們一個(gè)顯著的缺陷。

由于存在公眾參與不足的缺陷，政策制定者可以帶著有色眼鏡任意篩選政策問題，這就導(dǎo)致了部分政策不能落地生根，損害了服務(wù)型政府的宗旨。近年來(lái)，一些政策“好看不好用”、甚至“不出中南海”，就是這方面問題的體現(xiàn)。與一些政策出臺(tái)之后被束之高閣或鎖進(jìn)文件柜不同，另一些得到了執(zhí)行，但是它們是采用變通的辦法執(zhí)行的。像“附加條件的執(zhí)行”、“走過(guò)場(chǎng)式的執(zhí)行”、“曲解其義的執(zhí)行”、“陽(yáng)奉陰違的執(zhí)行”，這些都是“上有政策，下有對(duì)策”的具體“變通”體現(xiàn)；其根源是政策制定的不科學(xué)、不合理。另一方面，我國(guó)政策的生命周期普遍較短，一是因?yàn)槲覈?guó)處于轉(zhuǎn)型期，“計(jì)劃沒有變化快”；二是因?yàn)檎邔?duì)社會(huì)問題的回應(yīng)不夠。前者是客觀原因，后者為主觀原因。我們應(yīng)該從主觀方面著手進(jìn)行改變，通過(guò)對(duì)社會(huì)問題進(jìn)入政策議程觸發(fā)機(jī)制的創(chuàng)新，使得急迫的社會(huì)問題優(yōu)先進(jìn)入政策議程；同時(shí)，政策方案不斷地進(jìn)行“軟化”，最后形成公眾認(rèn)可度高的政策?？傊?，政府的“亂作為”與“不作為”在這里交織，形成一個(gè)紐結(jié)，甚至死扣，造成了與服務(wù)型政府理念格格不入的局面，需要我們進(jìn)行改變。

二、多源流理論及其重要貢獻(xiàn)

多源流理論是由美國(guó)著名政策科學(xué)家和政治學(xué)家、密歇根大學(xué)政治系教授約翰·W·金登在其代表作《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的。該理論主要探討了政策制定的前階段——議程設(shè)立的過(guò)程。多源流理論問世以來(lái)，引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注，并被應(yīng)用于對(duì)醫(yī)療、運(yùn)輸、電信與財(cái)政等領(lǐng)域內(nèi)政策的分析。[4](p136-138)

約翰·W·金登指出，有三條過(guò)程“溪流”穿過(guò)決策系統(tǒng)，即“問題溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”，它們主要都是相互獨(dú)立的，而且各自都是按照自己的動(dòng)態(tài)特性和規(guī)則發(fā)展的。但在某個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)，這三條溪流結(jié)合在一起，公共問題就會(huì)被提上政策議程，這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)就是所謂的“政策之窗”。通常,政策之窗開啟的原因在于政治溪流的變化或者是一個(gè)新的問題引起了政府官員及其周圍人們的關(guān)注。政策之窗不常打開而且開啟的時(shí)間不長(zhǎng)，有些開啟是可預(yù)測(cè)的，有些則是不可預(yù)測(cè)的。當(dāng)政策之窗打開時(shí)，“政策企業(yè)家”往往會(huì)迅速抓住機(jī)會(huì)，將漂浮在政府內(nèi)外的政策建議、備選方案以及解決辦法等相結(jié)合，利用政治上的可接受性來(lái)提出問題和解決辦法，三者的結(jié)合沖開了政策之窗,從而問題被提上了政策議程，最終有可能走向決策議程。[5](p120-125)

“問題溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”的具體內(nèi)涵如表1所述。

表1 多源流理論中的“溪流”具體內(nèi)涵

金登的多源流理論回答了三個(gè)重要問題，即什么人通過(guò)什么渠道向決策者提出政策問題的動(dòng)議和決策者按照什么標(biāo)準(zhǔn)選擇政策問題。筆者以為，其中最精彩是對(duì)第一個(gè)問題的回答，原因就是盡管第二個(gè)和第三個(gè)問題的回答體現(xiàn)了多源流理論的創(chuàng)新性，但它們是在借鑒其他理論基礎(chǔ)上的創(chuàng)新。相比較而言，對(duì)第一個(gè)問題的回答是原創(chuàng)性的創(chuàng)新，具有重要的理論價(jià)值。正如有的學(xué)者所說(shuō)，多源流理論最重要的理論貢獻(xiàn)是將“政治系統(tǒng)的黑箱”透明化。金登通過(guò)對(duì)政策過(guò)程的各方參與者及其在政策議程設(shè)立和備選方案的闡明中所處的地位、所起的作用和所利用的資源等的詳細(xì)分析，為我們打開了政策過(guò)程的黑箱，使我們能夠?qū)@一過(guò)程有清晰的了解。他為我們提供了政策參與者的全景分析圖,向我們展示了可能的政策參與方及其在政策議程設(shè)立或者是備選方案的確定中的重要性程度，他們各自對(duì)政策過(guò)程發(fā)揮影響的具體對(duì)象，他們的作用方式及其可資動(dòng)用的資源。[6](p125-128)實(shí)際上，問題源流、政策源流、政治源流實(shí)際上原動(dòng)力都是“人”的作用，不同的政策活動(dòng)者參與到政策過(guò)程的溪流中，等待政策之窗的打開，從而將影響力發(fā)揮到最大，促使政策過(guò)程的推進(jìn)。

三、多源流理論與建設(shè)服務(wù)型政府的理論契合

多源流理論與服務(wù)型政府理念和實(shí)踐有很強(qiáng)的理論契合度和現(xiàn)實(shí)一致性，它既是對(duì)服務(wù)型政府視閾下政策制定困境的回應(yīng)，為破解傳統(tǒng)政府管理模式下政策制定困境提供了可能路徑，也是推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的有效途徑。

首先，多源流理論強(qiáng)調(diào)各方政策參與者和政策企業(yè)家的地位和作用。行政當(dāng)局、文官和國(guó)會(huì)等政府內(nèi)部的參與者與利益集團(tuán)、學(xué)者、傳播媒體以及公共輿論等政府外部角色在政策議程設(shè)立或者是備選方案的確定中都有不同的地位和作用。在金登看來(lái)，政策企業(yè)家就是那些為了換取他們所贊成的未來(lái)政策而愿意投入其資源的人們，有可能是內(nèi)閣部長(zhǎng)、參議員或者眾議員、院外活動(dòng)集團(tuán)的說(shuō)客、學(xué)者、美國(guó)政府的律師或者職業(yè)官僚。政策企業(yè)家的作用不僅僅在于推出、推出、再推出他們的政策建議或他們對(duì)問題的認(rèn)識(shí)，他們還暗暗地等待——等待一扇政策之窗打開。在抓住機(jī)會(huì)的過(guò)程中，他們對(duì)于這些溪流在政策窗口的結(jié)合具有極為重要的作用。[7](p288)這可以看出，多源流理論秉持一切政策問題來(lái)源于實(shí)際，來(lái)源于公民的基本意旨。這與服務(wù)型政府的本質(zhì)特征——公民本位和社會(huì)本位不謀而合。服務(wù)型政府摒棄了官員本位和政府本位，即提供什么服務(wù)、怎樣提供服務(wù)都是由政府說(shuō)了算；在公共管理過(guò)程中，始終把公民的利益放在首要位置，以公民利益的最大化為根本價(jià)值追求。[8](p97-101)

其次，多源流理論強(qiáng)調(diào)政策議程設(shè)立過(guò)程是政策企業(yè)家對(duì)政策方案不斷“軟化”的過(guò)程，軟化的方法主要是：撰寫論文、提供證言、舉行聽證會(huì)、接受新聞報(bào)道、會(huì)見一些重要的和不太重要的人士，然后，根據(jù)反應(yīng)，反復(fù)修改政策建議，并且把它們?cè)诟‖F(xiàn)出來(lái)。[9](p258)最終，一些符合若干標(biāo)準(zhǔn)的政策建議可以提高其幸存下來(lái)的可能性，這些標(biāo)準(zhǔn)就是在技術(shù)上具有可行性，體現(xiàn)了政策共同體所持有的價(jià)值觀，符合建議將會(huì)面臨的約束條件，贏得普通公眾和專業(yè)化公眾的默認(rèn)。[10](p181)如果結(jié)合服務(wù)型政府理念來(lái)理解，這些標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上就是符合公眾認(rèn)知的可實(shí)現(xiàn)的公共利益。公共利益是服務(wù)型政府的核心價(jià)值取向,因此，多源流理論與服務(wù)型政府的核心價(jià)值不謀而合。

英國(guó)的物理學(xué)家、思想家戴維·伯姆認(rèn)為：“對(duì)話仿佛是一種流淌于人們之間的意義溪流，它使所有對(duì)話者都能夠參與和分享這一意義之溪，并因此能夠在群體中萌生新的理解和共識(shí)。”[11](p6)從本質(zhì)上說(shuō)，多源流理論就是一種政策議程設(shè)立的對(duì)話機(jī)制，對(duì)話的參與者是代表公民的政策參與方和政策企業(yè)家，對(duì)話的目的就是實(shí)現(xiàn)公共利益。

四、服務(wù)型政府視閾下的多源流理論在中國(guó)的運(yùn)用

黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，針對(duì)一些地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)和領(lǐng)導(dǎo)成員分工重疊的問題，提出要規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門，適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。執(zhí)政黨在政治決策中的強(qiáng)勢(shì)地位沒有改變，但其政治執(zhí)行功能弱化了。這就為人大、政協(xié)、政府乃至公共輿論留下了政策議程設(shè)立空間，使得社會(huì)問題更容易受到重視與關(guān)注。這就是說(shuō)，黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置重新規(guī)范化，為多源流理論運(yùn)用提供了政策空間。

更為重要的是，我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的提出，為多源流理論在我國(guó)的運(yùn)用奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在2005年十屆全國(guó)人大三次會(huì)議的政府工作報(bào)告中，溫家寶總理首次在報(bào)告中提出“服務(wù)型政府”的要求，并全面論述了服務(wù)型政府建設(shè)的五項(xiàng)具體內(nèi)容：管理方式、行政效率、部門協(xié)調(diào)、群眾參與、政務(wù)公開。黨的十八大報(bào)告指出，“行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出，“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。從以上我國(guó)政府文件和黨的路線方針中，我們可以看出，服務(wù)型政府建設(shè)線路已經(jīng)日益明晰。從最初在建設(shè)內(nèi)容上模糊限定服務(wù)型政府到科學(xué)界定服務(wù)型政府內(nèi)涵，再到將服務(wù)型政府建設(shè)置于政府治理的宏觀背景下，并首次提出建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，服務(wù)型政府這一理論成果在我國(guó)的萌芽到落地的過(guò)程得以完整呈現(xiàn)。而在實(shí)踐中，服務(wù)型政府在全國(guó)各地如火如荼地展開，理論界也進(jìn)行了廣泛而深入的研究。從政策議程設(shè)置的角度來(lái)看，順應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的深入推進(jìn)，今后政策問題的提出將不再可能是來(lái)源于決策機(jī)關(guān)內(nèi)部建立的制度性信息收集系統(tǒng)，而是會(huì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獊?lái)源于公民的政策訴求，政策將會(huì)更好地體現(xiàn)公民的公共利益。

在我國(guó)，運(yùn)用多源流理論來(lái)促進(jìn)政策議程的設(shè)立，首先要重視公眾利益的表達(dá)渠道。我國(guó)人大代表和政協(xié)委員類似于西方的政策企業(yè)家，要提高人大代表和政協(xié)委員的代表性，使其成為廣大人民群眾的利益表達(dá)者，從而為很多無(wú)法直接與政策中樞接觸的基層群眾的利益表達(dá)開辟通道，擴(kuò)大政策輸入的來(lái)源，從根本上建立起良好的問題反饋機(jī)制。另外，還要從其他方面加強(qiáng)問題反饋機(jī)制建設(shè)。比如，加強(qiáng)政策制定領(lǐng)域的聽證制度，重視大眾傳播媒介，提高政策對(duì)社會(huì)問題的回應(yīng)水平；利用電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展、公共論壇和電子郵件，使政府與公民、社會(huì)之間的對(duì)話不再受時(shí)空限制。

其次要發(fā)揮智庫(kù)的作用。智庫(kù)是政策建議和方案的提供主體之一。在政策原湯里,政策共同體內(nèi)外部漂浮著各種各樣的思想，他們相互撞擊，相互結(jié)合，形成新的思想，其中符合技術(shù)可行性和價(jià)值可接受性的思想往往會(huì)幸存下來(lái)。政策制定者所面對(duì)的問題是相當(dāng)復(fù)雜的，需要綜合諸多學(xué)科的知識(shí)去分析社會(huì)問題，進(jìn)而提出相對(duì)應(yīng)的解決對(duì)策，并對(duì)各種對(duì)策進(jìn)行成本效益分析，從而選擇最適合或者最滿意的公共政策。因此，智庫(kù)的作用非常重要。

五、結(jié)語(yǔ)

服務(wù)型政府要求政府及時(shí)回歸公共權(quán)力本質(zhì)，充分考慮公民需求，尊重公民權(quán)利，但在政策議程設(shè)立領(lǐng)域，我國(guó)存在公眾參與不足，政策對(duì)公民需求回應(yīng)不夠的問題。多源流理論探討議程設(shè)立的過(guò)程，三條過(guò)程“溪流”即“問題溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”穿過(guò)決策系統(tǒng)，開啟“政策之窗”，再通過(guò)“政策企業(yè)家”的努力，從而問題被提上了政策議程，最終有可能走向決策議程。多源流理論契合服務(wù)型政府的本質(zhì)要求，對(duì)我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)具有重要啟示。當(dāng)下，根據(jù)多源流理論，重視公眾利益的表達(dá)渠道和發(fā)揮智庫(kù)的作用是推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵舉措。

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