超前部署 科學(xué)應(yīng)對 有效防御防汛抗旱工作取得全面勝利

國家防汛抗旱總指揮部辦公室主任 張志彤

2012年，我國西部、北部降雨明顯偏多，一些地區(qū)出現(xiàn)了十分罕見的暴雨洪水，長江上游、黃河上中游、海河北系等發(fā)生了多年不遇的大洪水，東南沿海遭受臺風(fēng)襲擊，西南等地發(fā)生了較為嚴(yán)重的冬春連旱，黃淮和長江中下游部分地區(qū)發(fā)生了夏伏旱。在黨中央、國務(wù)院的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，國家防總、各流域防總和地方各級防指超前部署，科學(xué)應(yīng)對，廣大軍民頑強(qiáng)拼搏，奮勇?lián)岆U，最大程度減輕了洪澇和干旱災(zāi)害損失，奪取了2012年防汛抗旱工作的全面勝利。

一、2012年汛情、旱情和災(zāi)情

2012年全國的汛情、旱情、災(zāi)情主要有5個特點：

一是西部北部降雨偏多，局部降雨強(qiáng)。全國降雨量與多年同期基本持平略偏多，降雨過程多為移動性，其中西北、華北、東北地區(qū)偏多一至三成，甘肅、內(nèi)蒙古、青海部分地區(qū)偏多五成至一倍，6至7月西北、華北降雨列1951年以來同期之最，北京、甘肅岷縣、湖北房縣等地出現(xiàn)了罕見的強(qiáng)降雨，超過歷史實測最高紀(jì)錄。

二是江河洪水頻發(fā)并發(fā)，洪峰量級大。長江出現(xiàn)5次洪峰，上游發(fā)生1981年以來最大洪水。黃河出現(xiàn)4次洪峰，上游發(fā)生1986年以來最大洪水，中游發(fā)生1989年以來最大洪水。海河流域北運河水系發(fā)生超歷史實測紀(jì)錄大洪水，大清河水系拒馬河發(fā)生1963年以來最大洪水?；春右抒疸羲狄屎影l(fā)生1993年以來最大洪水。全國還有420多條中小河流發(fā)生超警戒水位洪水，其中70條發(fā)生超保證水位洪水，40多條發(fā)生超歷史紀(jì)錄特大洪水。

三是臺風(fēng)生成登陸集中，影響范圍廣。2012年西北太平洋和南海海面共生成熱帶氣旋24個，其中有7個登陸中國（含臺灣），與常年基本持平。8月份有5個臺風(fēng)登陸中國，登陸密集程度平歷史最高紀(jì)錄，平均強(qiáng)度超過12級，為歷史之最，登陸影響范圍涉及20多個?。▍^(qū)、市）。

四是洪澇災(zāi)害分布較廣，局部災(zāi)情重。2012年全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)均不同程度遭受洪澇災(zāi)害，農(nóng)作物受災(zāi) 1.7億畝（1133.33萬hm2）、成災(zāi)8 807萬畝（587.13萬hm2），受災(zāi)人口1.2億，因災(zāi)死亡673人、失蹤159人，倒塌房屋59萬間，有184座縣級以上城市受淹，洪澇災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失2 675億元。與常年相比，受災(zāi)面積、人口和死亡人數(shù)偏少一至五成，其中死亡人數(shù)列新中國成立以來倒數(shù)第4位，僅多于2011、2009和2008年。局部地區(qū)災(zāi)情十分嚴(yán)重，如5月份一次強(qiáng)降雨過程引發(fā)甘肅岷縣、漳縣等地的特大山洪泥石流災(zāi)害造成72人死亡或失蹤，7月21日華北地區(qū)特大暴雨洪水和山洪泥石流災(zāi)害造成北京79人死亡，河北52人死亡或失蹤。

五是因旱飲水困難突出、農(nóng)業(yè)旱情輕。2012年全國各時段耕地受旱面積較多年同期均偏少，農(nóng)業(yè)旱情總體偏輕。全國作物受災(zāi)1.5億畝（0.1億hm2）、成災(zāi)7 480萬畝（498.67 萬 hm2）、絕收 735 萬畝（49 萬 hm2），因旱造成糧食損失1 161萬t、經(jīng)濟(jì)作物損失144億元，直接經(jīng)濟(jì)損失533億元，干旱災(zāi)害損失各項主要指標(biāo)較多年均值偏少4至8成。有1 637萬人、848萬頭大牲畜因旱臨時飲水困難，其中內(nèi)蒙古、湖北、云南等?。ㄗ灾螀^(qū)）的部分地區(qū)因旱飲水困難突出，部分山區(qū)群眾飲水困難時間長達(dá)半年以上。特別是云南省連續(xù)三年受旱，4月份一度有557萬人、270萬頭大牲畜因旱發(fā)生飲水困難。

二、2012年防汛抗旱工作

2012年，黨中央、國務(wù)院高度重視防汛抗旱工作。胡錦濤總書記、溫家寶總理和回良玉副總理等中央領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)注汛情、旱情和災(zāi)情，多次作出重要指示，溫家寶總理赴河南、湖北視察防汛工作，回良玉副總理先后主持召開國家防總?cè)w會議、國家防總指揮長會議和國務(wù)院防汛抗洪救災(zāi)專題會議，安排部署防汛抗旱工作，并赴云南、湖北、內(nèi)蒙古等地檢查指導(dǎo)工作。水利部黨組十分重視防汛抗旱工作，將防汛抗洪、抗旱減災(zāi)作為水利部的中心工作，陳雷部長、劉寧副部長和各位部領(lǐng)導(dǎo)或坐鎮(zhèn)指揮，或赴一線指導(dǎo)，極大地推動了防汛抗旱工作的開展。

在黨中央、國務(wù)院的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，國家防總、流域防總和地方各級防指始終把確保人民群眾生命安全和飲水安全放在首位，深入貫徹落實中央決策部署，在細(xì)化工作措施上推出新舉措，在創(chuàng)新體制機(jī)制上實現(xiàn)新突破，在強(qiáng)化應(yīng)急管理上取得新成效，及時有力高效地組織開展防汛抗旱各項工作，確保了重要堤防無一決口，大中型水庫無一垮壩，洪澇災(zāi)害死亡人數(shù)降為673人，較常年減少5成，減淹耕地6 620萬畝（441.33萬 hm2），避免糧食損失 1 686萬 t，減少受災(zāi)人口2 432萬人，避免縣級以上城市受淹134座，減災(zāi)效益達(dá)892億元，完成抗旱澆地面積2.59億畝（1 726萬hm2），挽回糧食損失3 146萬t、挽回經(jīng)濟(jì)作物損失265億元，解決了1 303萬農(nóng)村群眾和805萬頭大牲畜的因旱飲水困難，取得了2012年防汛抗旱工作的全面勝利。

一是提前部署，及早安排。5月3日，回良玉副總理主持召開國家防總?cè)w會議，根據(jù)全體會議的部署國家防總又先后召開了全國水庫安全度汛工作會議以及10次防汛防臺風(fēng)異地視頻會商會議，全面安排部署防汛抗旱工作。經(jīng)中組部批準(zhǔn)，舉辦了國家防總第六期行政首長培訓(xùn)班。會同監(jiān)察部通報了全國重要防洪工程和重點抗旱地區(qū)的防汛抗旱行政責(zé)任人。組織9個檢查組開展了國家防總汛前檢查。印發(fā)了《國家防汛抗旱督察辦法（試行）》，進(jìn)一步強(qiáng)化了防汛抗旱督察工作。

二是加密會商，及時響應(yīng)。國家防總、水利部密切監(jiān)視汛情、旱情、險情和災(zāi)情變化，主汛期每天至少召開1次防汛抗旱會商會，及時研判防汛抗旱形勢。7月21日，針對京津冀強(qiáng)降雨過程，國家防總在一天內(nèi)3次召開會商會，研判形勢，部署工作。根據(jù)國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案，全年啟動了國家防總防汛防臺風(fēng)應(yīng)急響應(yīng)15次，其中根據(jù)長江、黃河等江河洪水，部分地區(qū)強(qiáng)降雨和熱帶氣旋防御等工作需要，國家防總分別于7月23日、8月1日、8月7日緊急啟動了防汛防臺風(fēng)Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)。全年先后發(fā)出通知90多個，有針對性地部署強(qiáng)降雨及臺風(fēng)防御工作；派出140多個督察組、工作組和專家組赴水旱災(zāi)區(qū)一線，協(xié)助指導(dǎo)地方開展防汛抗旱工作；會同財政部及時安排防汛抗旱、山洪災(zāi)害防治資金94.45億元，緊急調(diào)撥價值2 351萬元的防汛搶險物資，有力支持地方防汛抗洪和搶險救災(zāi)工作。

三是果斷決策，科學(xué)調(diào)度。國家防總、流域防總和地方各級防指科學(xué)分析雨情、水情、工情，統(tǒng)籌上下游，兼顧左右岸，精心調(diào)度防洪工程，發(fā)揮了巨大的防洪減災(zāi)作用。在防御7月份連續(xù)發(fā)生的洪水過程中，國家防總、長江防總根據(jù)汛前批復(fù)的《三峽-葛洲壩水利樞紐2012年汛期調(diào)度運用方案》《2012年度長江上游水庫群聯(lián)合調(diào)度方案》《漢江洪水與水量調(diào)度方案》等預(yù)案，科學(xué)調(diào)度三峽、丹江口等骨干水庫攔洪錯峰，其中三峽水庫先后攔蓄洪水約200多億m3，將建庫以來最大入庫流量71 200 m3/s削減為43 000 m3/s左右，降低下游荊江河段水位1～2 m，大大減輕了長江中下游的防洪壓力。汛后，根據(jù)批復(fù)的《三峽工程2012年試驗性蓄水實施計劃》，在確保防洪安全的前提下，統(tǒng)籌考慮防洪安全、用水安全和上下游工程情況，連續(xù)第3年完成了175 m試驗性蓄水目標(biāo)。在防御黃河洪水過程中，國家防總、黃河防總科學(xué)調(diào)度上游龍羊峽、劉家峽水庫，攔蓄洪量54億m3，削減洪峰47%，有效減少寧蒙河段流量；通過中游小浪底等水庫調(diào)蓄，削減洪峰31%，有效控制下游花園口站流量，避免了下游灘區(qū)漫灘，有效減少了水庫和河道淤積，確保了防洪安全。海河流域拒馬河、北運河發(fā)生洪水期間，海河防總會同北京、河北、天津三省市防指加強(qiáng)河湖科學(xué)調(diào)度，強(qiáng)化永定河三家店閘、北運河北關(guān)閘和土門樓閘等重要樞紐的調(diào)度，同時加強(qiáng)薄弱堤段的防守，確保了堤防安全，避免了天津大黃鋪洼滯洪區(qū)分洪運用。

四是強(qiáng)化預(yù)警，及時轉(zhuǎn)移。國家防總、流域防總和各省防指及時發(fā)布預(yù)警信息，組織受災(zāi)地區(qū)強(qiáng)化人員轉(zhuǎn)移，及時轉(zhuǎn)移臺風(fēng)影響區(qū)、山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)、受洪澇災(zāi)害威脅區(qū)和發(fā)生嚴(yán)重險情的水庫下游地區(qū)群眾。據(jù)統(tǒng)計，2012年全國共緊急組織轉(zhuǎn)移群眾1 001萬人次，最大程度地減少了人員傷亡。近年加快實施的山洪災(zāi)害非工程措施建設(shè)，在山洪災(zāi)害防御工作中發(fā)揮了重要作用，福建、江西、河南、湖北、湖南、貴州、陜西等省利用剛剛建成的山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系，先后發(fā)布預(yù)警信息620多萬條，提前轉(zhuǎn)移群眾260多萬人。在防御臺風(fēng)工作期間，全國累計轉(zhuǎn)移海上生產(chǎn)作業(yè)人員、養(yǎng)殖人員和居住在危房工棚、地質(zhì)災(zāi)害隱患點等危險區(qū)域人員467.08萬人，組織29.84萬艘船只回港避風(fēng)，有效減少了人員傷亡。

五是多措并舉，抗旱減災(zāi)。國家防總加強(qiáng)旱情監(jiān)測，多次召開會商會分析研判旱情形勢，安排部署抗旱工作，先后派出19個工作組深入重旱區(qū)協(xié)助指導(dǎo)地方做好抗旱工作。組織實施了2011—2012年度引黃濟(jì)津、引黃入冀應(yīng)急調(diào)水及珠江枯水期水量調(diào)度工作，滿足了天津、衡水、滄州、廊坊等城市供水和沿線地區(qū)的農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水需求，保障了澳門、珠海等地供水安全。同時，國家防總大力推進(jìn)抗旱基礎(chǔ)工作，組織有關(guān)流域防總開展了黃河、松花江和嘉陵江水量應(yīng)急調(diào)度預(yù)案的編制工作，進(jìn)一步規(guī)范流域的抗旱應(yīng)急管理工作。全面推進(jìn)全國抗旱規(guī)劃的實施，編制完成了《全國抗旱規(guī)劃實施方案（初稿）》，大力推進(jìn)縣級抗旱服務(wù)組織設(shè)備購置和水文干旱特征指標(biāo)的確定工作。

六是積極宣傳，主動引導(dǎo)。國家防總圍繞防汛抗旱，積極主動做好新聞宣傳各項工作。2月份在鄭州召開了全國防汛抗旱宣傳與信息報送會議，提前對全年宣傳工作進(jìn)行專題部署，并印發(fā)了《國家防總關(guān)于加強(qiáng)防汛抗旱宣傳工作的指導(dǎo)意見》。汛期，國家防總及時發(fā)布防汛抗旱信息，組織記者趕赴一線，共向中央主流媒體提供汛情（旱情）通報稿115篇，其中央視新聞聯(lián)播播發(fā)19次；主動接受中央媒體采訪30多人次，先后在《瞭望》周刊、《紫光閣》等刊物刊登專稿，在新聞聯(lián)播、焦點訪談、經(jīng)濟(jì)半小時、新聞?wù){(diào)查等欄目播出專訪，在《人民日報》《光明日報》等報紙刊發(fā)專欄，權(quán)威解讀、全面反映防汛抗旱工作。同時，加強(qiáng)與央視合作，國家防總成為第3個建立信息直播機(jī)制的中央部門，先后21次在新聞直播間播報全國防汛抗旱熱點信息。

三、2013年重點工作

2013年，是全面貫徹落實黨的十八大戰(zhàn)略部署的第一年，也是新一屆政府開局之年，做好2013年防汛抗旱工作對于保障我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定至關(guān)重要。我們將全面落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于防汛抗旱工作的重大部署和重要指示精神，按照水利部黨組要求，進(jìn)一步加大工作力度，創(chuàng)新工作方式，不斷完善政策和制度，不斷強(qiáng)化防汛抗旱措施，不斷奪取防汛抗旱工作新勝利。

一是做好洪澇干旱災(zāi)害防御工作。及時組織召開國家防總?cè)w會議和水庫安全度汛會議等專項工作會議，提早安排部署防汛抗旱工作。抓好汛前檢查，做好行政首長培訓(xùn)，及時向社會公布防汛抗旱責(zé)任人，修訂完善防汛抗旱預(yù)案，做好防汛抗旱搶險隊伍和物資的準(zhǔn)備。以防范江河洪水、山洪災(zāi)害、臺風(fēng)和城市內(nèi)澇等工作為重點，落實責(zé)任制度，細(xì)化防御措施，強(qiáng)化應(yīng)急處置，加強(qiáng)會商研判，及時啟動應(yīng)急響應(yīng)，科學(xué)調(diào)度水庫、湖泊、閘壩和分洪河道、蓄滯洪區(qū)等骨干水利工程，強(qiáng)化險情搶護(hù)，及時轉(zhuǎn)移受威脅地區(qū)群眾，及時落實人飲解困各項措施，確保人民群眾生命安全和飲水安全。

二是做好山洪災(zāi)害防治非工程措施項目建設(shè)。按照全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目建設(shè)要求，督促各地抓緊完成已安排項目的建設(shè)收尾工作，做好省、市級預(yù)警平臺建設(shè)，強(qiáng)化信息共享，落實運行管理經(jīng)費，確保2013年汛前全部完成。同時，啟動山洪地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃的實施工作，組織開展山洪災(zāi)害危險區(qū)風(fēng)險調(diào)查評價、山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的補(bǔ)充完善和重點山洪溝治理等工作。

三是做好《全國抗旱規(guī)劃》的組織實施。《全國抗旱規(guī)劃》經(jīng)國務(wù)院批復(fù)后，水利部在組織各省（自治區(qū)、直轄市）編制完成省級抗旱規(guī)劃實施方案的基礎(chǔ)上，正在編制《全國抗旱規(guī)劃實施方案》。我們將繼續(xù)加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，落實投資渠道，加快推進(jìn)《全國抗旱規(guī)劃》的組織實施，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)抗旱應(yīng)急備用水源工程、旱情監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和抗旱管理服務(wù)體系建設(shè)，提高綜合抗旱能力。

四是做好防汛抗旱搶險隊伍建設(shè)。加快建設(shè)專業(yè)化與社會化相結(jié)合的防汛抗旱搶險隊伍，抓緊編制防汛抗旱應(yīng)急隊伍建設(shè)方案，依托解放軍和武警的抗洪搶險部隊和地方機(jī)動搶險隊伍建設(shè)防汛搶險專業(yè)力量，進(jìn)一步加強(qiáng)抗旱服務(wù)組織的建設(shè)管理。著力解決防汛抗旱隊伍穩(wěn)定發(fā)展的體制機(jī)制問題，整合防汛機(jī)動搶險隊和抗旱服務(wù)隊，逐步形成以縣級為基礎(chǔ)、省級為重點、國家級為龍頭的多層次防汛抗旱搶險隊伍。

五是做好方案預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)等修訂編制工作。重點修訂長江、黃河等大江大河防御洪水方案和漳衛(wèi)南運河洪水調(diào)度方案，制定黃河、松花江、嘉陵江等江河水量應(yīng)急調(diào)度預(yù)案。同時，組織開展“洪水風(fēng)險圖編制導(dǎo)則”“城市防汛應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則”“水庫防洪搶險應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則”“洪水影響評價報告編制導(dǎo)則”“防汛抗旱術(shù)語”“水旱災(zāi)害遙感監(jiān)測評估技術(shù)規(guī)范”等相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制定。

六是做好洪水風(fēng)險圖編制工作。按照國務(wù)院批復(fù)的《全國中小河流治理病險水庫除險加固山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和綜合治理總體規(guī)劃》，中央財政“十二五”期間擬安排專項資金開展全國洪水風(fēng)險圖編制工作。在前期試點的基礎(chǔ)上，目前已建立了洪水風(fēng)險圖編制相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)體系，培養(yǎng)了相應(yīng)的技術(shù)力量。我們要抓緊編制《全國洪水風(fēng)險圖編制項目實施方案》，推進(jìn)洪水風(fēng)險圖的編制工作。

七是做好洪水影響評價工作。洪水影響評價是《中華人民共和國防洪法》確定的加強(qiáng)防洪社會化管理的重要措施，是實現(xiàn)洪水管理、促進(jìn)人水和諧的重要舉措。我們將繼續(xù)配合國務(wù)院法制辦盡早出臺《洪水影響評價條例》，同時組織各地切實加強(qiáng)洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)非防洪建設(shè)項目洪水影響評價管理，推動洪水影響評價工作向前發(fā)展。

八是做好防辦能力建設(shè)相關(guān)工作。進(jìn)一步落實2011年中央1號文件精神，建立健全防汛抗旱督察體系，著力推進(jìn)各級防辦能力建設(shè)，理順體制，落實人員，完善制度，提高能力和水平。加強(qiáng)各類水庫，特別是中小型水庫的信息報送工作，制定完善報送制度，細(xì)化報送內(nèi)容，提高水庫信息報送的時效性和準(zhǔn)確性。在總結(jié)國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期工程建設(shè)管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修訂完善項目二期的建設(shè)方案和相關(guān)制度，初步設(shè)計獲批后抓緊組織實施。推進(jìn)水文干旱特征指標(biāo)（旱限水位）的研究確定，為抗旱指揮調(diào)度和應(yīng)急減災(zāi)行動提供技術(shù)支撐。制訂墑情監(jiān)測設(shè)備質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和辦法，規(guī)范墑情監(jiān)測工作，完善旱情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和預(yù)警系統(tǒng)，提高旱情監(jiān)測、分析和評估水平。