試論民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

◎張林鴻

（張林鴻，貴州大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，民革貴州省委會(huì)常委/責(zé)編 盧淼）

改革開放以來，隨著我國政黨制度的恢復(fù)和發(fā)展，民主政治建設(shè)也得以逐漸加強(qiáng)。尤其是近些年來，民主黨派的發(fā)展勢頭，達(dá)到建國以來的最好水平，在國家的政治生活和多黨合作制度中發(fā)揮的作用也達(dá)到前所未有的程度。從民主黨派的組織發(fā)展和國家政治長遠(yuǎn)健康發(fā)展的需要來看，當(dāng)前政治民主大發(fā)展的良好機(jī)遇與民主黨派自身發(fā)展尚待完善所帶來的一系列新挑戰(zhàn)之間的矛盾，決定了民主黨派加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的規(guī)范化、制度化成為必然。

一、民主黨派內(nèi)部監(jiān)督制度發(fā)展的歷史沿革

民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)相對中共有所落后，這是歷史所造成的。以民革為例，從建黨之初到 “文化大革命”以前，這一階段包括民革在內(nèi)的民主黨派當(dāng)時(shí)都處于穩(wěn)步發(fā)展?fàn)顟B(tài)。但是因剛起步，基本上沒有黨內(nèi)監(jiān)督的理論，更沒有形成體制機(jī)制。 “文化大革命”期間，反右斗爭的擴(kuò)大化導(dǎo)致了各民主黨派發(fā)展中斷、成員流失。這一時(shí)期組織都危于維系，更難提黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展。 “文革”結(jié)束之后，民主發(fā)展回歸正軌，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以后，民主黨派的自身發(fā)展提上日程。從2002年民革章程專設(shè)一章 《干部》以規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)要求和任期，到2007年章程的修改中增加了一些黨內(nèi)監(jiān)督方面的內(nèi)容，再到2008年通過的 《中國國民黨革命委員會(huì)內(nèi)部監(jiān)督暫行條例》，民革的內(nèi)部監(jiān)督制度才正式建立起來。從民革的發(fā)展歷程可見，民主黨派的黨內(nèi)監(jiān)督制度相對起步較晚，且有待進(jìn)一步發(fā)展。

二、民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)相關(guān)理論及中共內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)與啟示

1、理論界關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的討論

美國政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，一個(gè)正在走向現(xiàn)代化的國家需要政治安定；政治安定需要國家公共權(quán)威來保障；國家公共權(quán)威又根植于強(qiáng)大的政黨；強(qiáng)大政黨以強(qiáng)有力的組織力量確保了權(quán)力運(yùn)作的權(quán)威。因此，凡是掌握權(quán)力的人，不分執(zhí)政黨抑或參政黨，不分領(lǐng)導(dǎo)干部抑或普通黨員，都應(yīng)受到監(jiān)督。

李美玲在 《論民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的理論基礎(chǔ)》中指出， “要保證權(quán)力的公正行使，就必須對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約”。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的目標(biāo)針對的是 “權(quán)力”，即民主黨派中少數(shù)代表性人物 (包括領(lǐng)導(dǎo)班子成員及骨干成員)所擁有的權(quán)力?！懊裰鼽h派利益是為生存與發(fā)展、地位的堅(jiān)持與鞏固和部分成員掌握的國家權(quán)力。民主黨派的利益=民主黨派的生存和發(fā)展+民主黨派地位的堅(jiān)持和鞏固+部分民主黨派成員所掌握的國家權(quán)力。”因此，民主黨派推動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督體系建設(shè)的根本目的就在于推行廣泛的民主監(jiān)督和有效的民主形式。

2、中共關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)及啟示

中國共產(chǎn)黨自成立以來，就對黨的建設(shè)進(jìn)行了不懈的規(guī)范和完善。通過長期的探索與發(fā)展，中國共產(chǎn)黨內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制已形成了一套系統(tǒng)的規(guī)范體系。總的來說，體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，對黨的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)容進(jìn)行了完善的規(guī)定。 《黨章》是中共黨員的行為準(zhǔn)則和黨的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的主要內(nèi)容。其內(nèi)容涵蓋了黨的組織、黨的干部、黨的紀(jì)律等方面，其中， “黨的紀(jì)律”、 “黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”等詳細(xì)規(guī)定了關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)容。

第二，對黨的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的具體措施進(jìn)行了完善的規(guī)定。2004年中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對黨的監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督制度、監(jiān)督保障等進(jìn)行了全面而細(xì)致的規(guī)定。同時(shí)，對于共產(chǎn)黨的內(nèi)部監(jiān)督，在國家法律層面上也有所體現(xiàn)。 《憲法》作為國家的根本大法，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)并參與制定的，作為一個(gè)黨員，必須以身作則遵守憲法、實(shí)踐憲法。 《憲法》對于全體中國公民具有約束力，對于共產(chǎn)黨員更加有約束力。因此，《憲法》從原則上保證了黨的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行。 同時(shí)， 《刑法》、 《行政法》、 《行政訴訟法》從法律上也規(guī)范了中共的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。 《刑法》、 《行政法》、 《行政訴訟法》 為《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》及 《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)、加上了保險(xiǎn)。黨內(nèi)成員違反法律，不僅要受到黨組紀(jì)委的處罰，還要受到法律的制裁，這在法律上保障了黨的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的順利運(yùn)行。

第三，對黨的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的違規(guī)、違紀(jì)處罰進(jìn)行了完善的規(guī)定。1997年，中共頒布了 《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，對黨的紀(jì)律規(guī)范進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定。 《條例》共15章，對黨員違反政治紀(jì)律的行為、違反組織人事紀(jì)律的行為、違反廉潔自律規(guī)定的行為、貪污賄賂行為、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序的行為、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為、失職瀆職行為、侵犯黨員權(quán)利、公民權(quán)利的行為、嚴(yán)重違反社會(huì)主義道德的行為、妨害社會(huì)管理秩序的行為等都作出了詳盡的規(guī)定。

建設(shè)民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)當(dāng)借鑒中國共產(chǎn)黨的經(jīng)驗(yàn)，從內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)容、具體措施以及違規(guī)、違紀(jì)處罰三個(gè)方面著手。在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)容方面，要對各民主黨派《黨章》進(jìn)行完善， 《黨章》是黨的根本大法和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的具體體現(xiàn)，目前各民主黨派《黨章》大多是對黨內(nèi)成員一些原則性的要求，其內(nèi)容不夠完善，規(guī)定也不夠細(xì)致。因此，對于中共黨章中 “黨的組織”、 “黨的紀(jì)律”等方面的內(nèi)容的借鑒是十分必要的。在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的具體措施方面，可以借鑒 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對民主黨派黨內(nèi)的監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督制度、監(jiān)督保障等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制違規(guī)、違紀(jì)處罰方面，可以借鑒 《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，對可能違反黨紀(jì)的行為進(jìn)行列舉，并對違反黨紀(jì)的后果、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，在制度上杜絕這些行為的發(fā)生，從而完善民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。

三、民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀及問題分析

1、黨內(nèi)監(jiān)督制度層面上的系統(tǒng)性欠缺

相比中共，民革黨內(nèi)監(jiān)督條例的有關(guān)規(guī)定許多都不具體，真正要執(zhí)行起來恐將遭遇理解上的模糊。比如中共的條例有關(guān)于集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)方面專門的議事規(guī)則和表決等規(guī)定，而民革的條例僅僅是提及到了這個(gè)原則而已。再如，中共的條例在內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容上，也有像民主生活會(huì)、質(zhì)詢詢問等專門的規(guī)定，而民革的體例就僅有第14條：“各級組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)班子成員談心會(huì)制度，屆內(nèi)召開談心會(huì)應(yīng)不少于三次”的規(guī)定。另外，民革的監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般只會(huì)設(shè)到省級組織就打止了，而中共在各個(gè)級別的黨委都設(shè)置有監(jiān)督機(jī)構(gòu)。照此下去，恐今后工作將出現(xiàn)監(jiān)督范圍狹窄和 “走形式”等現(xiàn)象，以致黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)效不佳。

2、黨內(nèi)監(jiān)督體系上的不完善

首先，監(jiān)督的主體與對象合一。雖然在2008年以后，各民主黨派相繼成立了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但由于種種原因，當(dāng)前民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)與工作人員均屬于兼職。一直以來，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的職能均由各級委員會(huì)來承擔(dān)執(zhí)行。而監(jiān)督的對象也本應(yīng)該就是這些各級委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)干部。從某種程度上來說，監(jiān)督的主體與對象基本重復(fù)，監(jiān)督名不副實(shí)，無法達(dá)到預(yù)期的效果。

其次，監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行呈單向性。一方面，民主黨派目前還沒有實(shí)行縱向的管控，所以自上而下的監(jiān)督往往會(huì)因監(jiān)督鏈過長和成本較高等因素而難以達(dá)到預(yù)期的效果。另一方面，制度上的缺失導(dǎo)致了自下而上的監(jiān)督機(jī)制難以運(yùn)行，也導(dǎo)致了上下級監(jiān)督委員會(huì)之間不能互相監(jiān)督的現(xiàn)象出現(xiàn)，并將最終使得內(nèi)部監(jiān)督失控、失效。

再次，缺少外部監(jiān)督機(jī)制。實(shí)踐中，對于黨內(nèi)的權(quán)力，往往強(qiáng)調(diào)的是自我的約束。外部監(jiān)督的缺失，最后只能靠個(gè)人和組織的自我約束來實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督。同時(shí)，外部監(jiān)督的缺失，導(dǎo)致民革黨內(nèi)違紀(jì)違法成本過低。實(shí)踐中，即使是那些嚴(yán)重違法亂紀(jì)的人員，也會(huì)因其民革成員的特殊身份，而被組織內(nèi)部 “睜一只眼閉一只眼”，給民革組織長期健康發(fā)展帶來隱患。

四、民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制建設(shè)的幾點(diǎn)建議

鄧小平曾經(jīng)說過： “我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度，工作制度方面的問題更為重要?！币虼?，民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制必須要以制度為保證，必須要有一套具有約束力的、可行的制度體系，才能真正達(dá)到預(yù)期目的。至此，筆者就民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的體制機(jī)制建設(shè)提出以下建議：

1、主觀上，應(yīng)自上而下地形成自我約束的意識(shí)，不斷強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的自覺性

現(xiàn)實(shí)中，民主黨派里真正掌握權(quán)力的就是各級領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員。作為掌握權(quán)力的民主黨派領(lǐng)導(dǎo)、干部，自己就要以身作則，增強(qiáng)自己的自我約束力，目的是使領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，善于科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)現(xiàn)的途徑主要就是黨務(wù)公開、透明，即：一是要強(qiáng)化公開內(nèi)容。凡是能夠公開的用權(quán)行為，或者與黨員利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，都應(yīng)向黨員公開，以確保權(quán)力運(yùn)行的公開透明，從而減少自由裁量可能引發(fā)的 “權(quán)力尋租”。二是要強(qiáng)化公開程序。要明確規(guī)定黨務(wù)公開的內(nèi)容和方式，增強(qiáng)黨務(wù)公開的約束力。要按照公開程序，及時(shí)規(guī)范地公開領(lǐng)導(dǎo)所決定的重大事項(xiàng)、決策規(guī)劃和人事任免等事宜，以便普通干部和黨員知情并監(jiān)督。

2、完善各民主黨派內(nèi)部監(jiān)督條例

目前，我國各民主黨派內(nèi)部監(jiān)督條例規(guī)定并不完善，一些民主黨派其內(nèi)部監(jiān)督條例仍是暫行性條例，其對于黨內(nèi)會(huì)員的內(nèi)部監(jiān)督只是停留于原則上的規(guī)定，并沒有加以細(xì)化。因此，加強(qiáng)民主黨派內(nèi)部監(jiān)督，必須完善內(nèi)部監(jiān)督條例，在制度上保證內(nèi)部監(jiān)督的有效實(shí)施，才能杜絕一些對于民主黨派內(nèi)部違規(guī)、違紀(jì)行為處罰 “走過場”的現(xiàn)象。可以借鑒中共 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》及 《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，對民主黨派的監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督制度、監(jiān)督保障等進(jìn)行制度上的規(guī)定，從而為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，將會(huì)員違紀(jì)、違規(guī)的處罰制度納入內(nèi)部監(jiān)督范圍，例如對會(huì)員違反政治、人事紀(jì)律的行為，違反廉潔自律規(guī)定的行為，貪污賄賂行為，破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序的行為，違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為、失職瀆職行為等行為進(jìn)行列舉，并作出相應(yīng)的處罰規(guī)定。

3、參照中共建立巡視組巡視機(jī)制

巡視組巡視，即是指定期或不定期地對下級組織進(jìn)行監(jiān)督的制度。與中共類似，巡視組是由上級組織派出的，對上級組織負(fù)責(zé)并匯報(bào)工作。因此在其監(jiān)督職權(quán)的過程中，就解決了同級監(jiān)督不利的問題，同時(shí)加強(qiáng)了對 “一把手”的監(jiān)督，能發(fā)現(xiàn)和督促解決問題，使得上級委員會(huì)的職權(quán)范圍得以進(jìn)一步延伸及擴(kuò)展。這一制度在近期的 “中共打虎潮”中頗有成效，是反腐倡廉和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的不二選擇。在此過程中，還要將巡視組的巡視結(jié)果及處理意見進(jìn)行通報(bào)，同時(shí)完善通報(bào)程序，將通報(bào)結(jié)果向黨內(nèi)和社會(huì)公開。如此可以有效防止巡視組巡視時(shí)的 “走過場”現(xiàn)象，減輕各民主黨派接待工作的壓力，避免 “走形式”現(xiàn)象的發(fā)生。

4、設(shè)立中央和地方各級專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

目前，民主黨派雖然已經(jīng)有了專門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但只局限于中央層面，而大多數(shù)黨派成員集中于地方基層組織，其只在中央層面設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，控制鏈太長會(huì)使得監(jiān)督的效果難以達(dá)到預(yù)期目的。因此，筆者建議可在中央和地方各級組織設(shè)立專門的監(jiān)督委員會(huì)。中央和地方各級組織可以采取專職和兼職相結(jié)合的方法，推選一些德高望重的老同志進(jìn)入各級監(jiān)督委員會(huì)。設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不但能保證各民主黨派事業(yè)的健康有序發(fā)展，更是對全體成員及領(lǐng)導(dǎo)干部的負(fù)責(zé)。

5、建立新數(shù)據(jù)時(shí)代的內(nèi)部輿論監(jiān)督機(jī)制，并不斷完善外部監(jiān)督體系

新數(shù)據(jù)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)等新媒體的大發(fā)展為民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)提供新的可用平臺(tái)。而輿論監(jiān)督有著較強(qiáng)的預(yù)警作用，往往能達(dá)到較好較快的效果。筆者以為，在民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督過程中，可以依法創(chuàng)辦自己的報(bào)刊、雜志和網(wǎng)站，依法舉辦新聞發(fā)布會(huì)，組織監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，充分發(fā)揮民主黨派內(nèi)部的輿論監(jiān)督作用，一方面大力宣揚(yáng)先進(jìn)；一方面對各位違法違紀(jì)案件及行為及時(shí)曝光，以充分達(dá)到警示作用。與此同時(shí)，當(dāng)前加強(qiáng)民主黨派內(nèi)部監(jiān)督，需要結(jié)合各方面的力量，包括來自外部的。如中共的監(jiān)督、社會(huì)輿論的監(jiān)督等各種形式的監(jiān)督，可以有效促使民主黨派履行其職能，發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)該要接受來自人大、政協(xié)以及輿論媒體的監(jiān)督。

五、結(jié)語

民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督，并不局限于機(jī)制制度的設(shè)計(jì)，某種程度上來說，也應(yīng)該屬于政治文明和政治文化問題。就像小平同志說的， “制度好可以使人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事”。所以，綜上筆者以為，鋼鐵般的制度和逐漸強(qiáng)化的意識(shí)，應(yīng)是 “兩手都要抓，兩頭都要贏”，才能做好民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的體制機(jī)制建設(shè)工作，進(jìn)而才能促進(jìn)新時(shí)期我國民主政治的深度再發(fā)展！