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    推進(jìn)依法治市的挑戰(zhàn)與人大的作用
    ——市人大常委會黨組“發(fā)揮人大在依法治市中的作用”專題調(diào)研專報(bào)之二

    2014-12-12 16:29:48汪聞生
    上海人大月刊 2014年12期
    關(guān)鍵詞:法治上海法律

    文/汪聞生

    推進(jìn)依法治市的挑戰(zhàn)與人大的作用
    ——市人大常委會黨組“發(fā)揮人大在依法治市中的作用”專題調(diào)研專報(bào)之二

    文/汪聞生

    11月17日下午,“發(fā)揮人大在依法治市中的作用”專題調(diào)研課題組召開部分專家學(xué)者研討座談會。來自復(fù)旦大學(xué)、華東政法大學(xué)、華東理工大學(xué)、上海政法學(xué)院、市委政法委、上海法治研究會和市人大常委會機(jī)關(guān)的九位專家學(xué)者結(jié)合十八屆四中全會精神和政治學(xué)、法學(xué)理論及上海法治實(shí)踐,就推進(jìn)依法治市和法治上海建設(shè)面臨的困難挑戰(zhàn)、法治上海的衡量標(biāo)準(zhǔn)、人大在依法治市和法治上海建設(shè)中的作用等進(jìn)行了研討交流?,F(xiàn)將有關(guān)觀點(diǎn)摘編如下。

    一、推進(jìn)依法治市的挑戰(zhàn)與重點(diǎn)

    與會專家學(xué)者從不同角度分析了上海法治建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。施凱(市人大常委會法工委副主任)認(rèn)為,就挑戰(zhàn)而言,一方面,上海創(chuàng)新驅(qū)動的動力不足,原因很多,其中知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不健全、國企和民企在市場競爭中事實(shí)上的不公平是重要原因。我們在資源配置方面還沒有做到嚴(yán)格依法辦事。另一方面,四中全會以后,問責(zé)制越來越厲害,終身追究、責(zé)任倒查,黨和政府決策的風(fēng)險(xiǎn)在加大,很多東西已經(jīng)不是靠錢可以決定的?,F(xiàn)在老百姓溫飽問題解決了,特別是中產(chǎn)階層不斷擴(kuò)大,他們的權(quán)利保護(hù)、利益訴求和政治參與意識日益增強(qiáng),怎么去引導(dǎo)、整合,我們面臨很大壓力。同時(shí),這些挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。上海的人口素質(zhì)高,維權(quán)意識比較強(qiáng),這是一種倒逼機(jī)制,只要引導(dǎo)得當(dāng)、推進(jìn)有力,就可以變成正能量。他認(rèn)為,在推進(jìn)依法治市過程中,關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)干部要有法治觀念,如果仍用管治的思路進(jìn)行治理,就會遇到很大困難。

    徐秉治(市委政法委原副巡視員)結(jié)合上海政法工作實(shí)際,認(rèn)為推進(jìn)上海法治建設(shè),明確兩點(diǎn)非常重要。第一,相對而言,上海的人文素養(yǎng)比較高,法治精神比較強(qiáng),法律秩序比較好,但是面臨的問題也不少。四中全會提出要提高社會治理的法治化水平,這是更高的要求,因?yàn)椤盎笔且环N很自覺的行為。上海的城市管理本身就是一個(gè)難點(diǎn),比如地鐵安檢的問題、設(shè)攤的問題、夜間飆車的問題、亂穿馬路的問題,還有行政首長出庭應(yīng)訴、司法改革等問題,離法治化都還有一定的距離。第二,培育全社會法律信仰十分重要。全民包括領(lǐng)導(dǎo)干部都要對法治有一個(gè)信仰。法治意識、法律精神,看不見、摸不著,但時(shí)時(shí)刻刻都能感受到。我們只有搞清上海法治的起點(diǎn)和基礎(chǔ),才能對法治建設(shè)的邏輯機(jī)理、中國國情、上海特色,有一個(gè)正確的認(rèn)識。

    唐亞林(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授)從政治學(xué)和行政管理層面提出,以責(zé)任制為切入口,推進(jìn)法治上海建設(shè)取得新進(jìn)展。他認(rèn)為,責(zé)任是法治建設(shè)的先導(dǎo),可考慮以責(zé)任制為切入點(diǎn),建立民主集中負(fù)責(zé)制。當(dāng)前民主集中制的價(jià)值原則、運(yùn)行機(jī)制和技術(shù)架構(gòu),只停留在政黨、國家機(jī)構(gòu)及其工作人員所承擔(dān)的職責(zé)與執(zhí)法、事務(wù)協(xié)商與決策制定的層次。在現(xiàn)實(shí)生活中,民主集中制表現(xiàn)為議事和決策制度,但既然要議事、決策,就要承擔(dān)責(zé)任。要把民主集中負(fù)責(zé)制上升為治黨治國的基本政治形態(tài),把組織和決策主體以及權(quán)力運(yùn)行過程納入責(zé)任追究框架,把責(zé)任制納入法治基本架構(gòu)。他認(rèn)為,責(zé)任制的內(nèi)涵包括權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單,目前對于責(zé)任清單還沒有清晰的概念,建議抓緊制定,明確管什么、如何管、管不好怎么辦等關(guān)鍵問題。

    扶松茂(復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心副主任、副教授)認(rèn)為,政府法無授權(quán)不可為,對人大是一個(gè)非常大的挑戰(zhàn)。未來政府做什么事,要有一個(gè)法律支撐、法律規(guī)范?,F(xiàn)實(shí)中我們的法律體系雖然基本建立,但是法律有不少缺門。上海是全國法治程度比較高的地區(qū),但至今尚未出臺專門的法制宣傳教育地方性法規(guī),這成為上海建設(shè)法治城市的一個(gè)短板,建議盡早制定,使法制宣傳教育更加符合現(xiàn)代法治精神和上海實(shí)際情況。鄒榮(華東政法大學(xué)行政法學(xué)教授)等認(rèn)為,某些領(lǐng)域有法不依、有法難依的情況仍然存在,上海的法律秩序無論從立法、執(zhí)法、守法層面都有待進(jìn)一步提高。

    童之偉(華東政法大學(xué)教授)認(rèn)為,四中全會專門就依法治國和法治作出決定,很不容易,特別是全會明確提出了黨法的概念,這對于打通黨規(guī)與憲法法律的關(guān)系有重要意義,但黨法與國家的憲法法律是什么關(guān)系,是一個(gè)需要研究的新課題。關(guān)于上海法治建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn),他認(rèn)為,上海法治建設(shè)面臨的問題是全國狀況的一個(gè)縮影,如果我們積極進(jìn)取、勇于探索,有許多事情可以去做。

    二、法治上海的衡量標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系

    多數(shù)與會專家學(xué)者贊同構(gòu)建法治上海的衡量指標(biāo)或指標(biāo)體系。李瑜青(華東理工大學(xué)法律社會學(xué)教授)認(rèn)為,法治涉及到很多原則性東西,要把這些抽象的原則性內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具體指標(biāo),對法治建設(shè)形成倒逼機(jī)制。當(dāng)前全國范圍內(nèi)開展的各類法治評估,多由行政機(jī)關(guān)或黨委系統(tǒng)主導(dǎo),很少以人大為主體開展,但政府推動的法治建設(shè)很容易變成一種包裝工程。今后人大可以按照十八屆四中全會精神,在總結(jié)以往法治評估工作的基礎(chǔ)上,啟動對整個(gè)城市發(fā)展有重要影響的法治指數(shù)建設(shè)或者說法治指標(biāo)建設(shè)。法治上海的指標(biāo)體系應(yīng)包括立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、守法等要素,在每個(gè)大的指標(biāo)里再劃分若干小的指標(biāo),形成一個(gè)完整的指標(biāo)體系。他提出,中國法治的實(shí)現(xiàn)過程建立在中國文化基礎(chǔ)上,要有中國元素,不能照搬西方的模式。

    包志勤(上海法治研究會副會長、秘書長)等認(rèn)為,法治狀態(tài)和工作狀態(tài)是兩個(gè)不同的概念,兩者的價(jià)值和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不同。上海的法治指標(biāo)體系可借鑒香港、美國的做法,由專業(yè)人士制定,使之與具體工作情況既脫離又相互呼應(yīng),以便更準(zhǔn)確地反映上海法治建設(shè)的整體狀況。過去上海也搞過一些法治指標(biāo),但更多是一種工作考評機(jī)制,也不太科學(xué)。建議依法治市的指標(biāo)少一些、典型一些,突出幾個(gè)主要方面。徐秉治等認(rèn)為,對于上海法治建設(shè)的目標(biāo),不能回避的一個(gè)問題是要明確參照系。上??梢詤⒄瞻l(fā)達(dá)地區(qū)好的做法,確定自己的法治指標(biāo)。

    三、充分發(fā)揮人大在法治建設(shè)中的作用

    與會專家學(xué)者一致認(rèn)為,四中全會以后,人大在依法治國中的作用和責(zé)任明顯加強(qiáng)了。李瑜青指出,四中全會有很多精神,其中非常重要的一條是進(jìn)一步凸顯了人大在法治推進(jìn)過程中的作用。依法治國的核心是依憲治國,依憲治國的落腳點(diǎn)是人大作用的發(fā)揮。楊寅(上海政法學(xué)院行政法學(xué)教授)等認(rèn)為,黨和法治的關(guān)系是中國法治建設(shè)最核心的問題,從中央到地方都是如此。鄒榮認(rèn)為,發(fā)揮人大作用必須處理好改革與法治、人大的作為與不作為的關(guān)系,該主動的時(shí)候,人大不能回避和躲閃。

    關(guān)于人大立法。鄒榮認(rèn)為,立法很重要的一點(diǎn)是凝聚各方共識。沒有各種利益共識的形成,守法就變成一種外在的強(qiáng)制,從而增加立法和執(zhí)法的成本。建議改變立法草案的起草方式,更加強(qiáng)調(diào)由代表議案轉(zhuǎn)化為立法議案,也可以委托第三方起草,以避免部門利益法制化,防止立法“走私”。在技術(shù)層面,立法并不都是從總則到附則。國外有些立法,一件事、一句話就是一個(gè)法律。上海人大能不能在立法程序、立法內(nèi)容上探索立法的輕便化,從而提高效率,積極、快速回應(yīng)社會變化,同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)人大的法律解釋工作。法在使用中碰到的問題,通過立法者的及時(shí)解釋就變成了活的東西,這實(shí)際上也減輕了修法的任務(wù)和壓力,有利于增強(qiáng)法律的適應(yīng)性和穩(wěn)定性。扶松茂、楊寅認(rèn)為,上海人大堅(jiān)持開門立法,但一些立法草案推向社會征求意見時(shí)效果不理想,不少專業(yè)人士不愿參與。建議市人大有關(guān)部門與高校的一些專業(yè)學(xué)院建立聯(lián)系機(jī)制,草案出來后組織專家進(jìn)行專題研討,特別是要激發(fā)和保障公眾參與立法的積極性,完善征求意見的相關(guān)機(jī)制,如制定立法聽證規(guī)則、建立專家和公眾參與立法的記錄制度等。包志勤提出,立法過程中要讓利益相關(guān)方充分討論,討論、爭論得越透徹,越容易凝聚各方智慧和共識。這不僅有利于法規(guī)出臺后的執(zhí)行,而且對傳播和增強(qiáng)法治觀念很有好處。

    關(guān)于人大監(jiān)督。楊寅認(rèn)為,人大的權(quán)威、地位和尊嚴(yán),必須通過“較真”獲得。人大對政府和“兩院”的監(jiān)督,不僅要常態(tài)化、規(guī)范化,還要有升級版。唐亞林認(rèn)為,權(quán)力有三根支柱:用人權(quán)、斷事權(quán)(決策權(quán))、花錢權(quán)。地方人大要加大對人財(cái)物的監(jiān)管力度。上海人大要有前瞻性的立法監(jiān)管,如通過立法加強(qiáng)對外來人口、境外人員、重大公共危機(jī)、行業(yè)組織等的監(jiān)管。扶松茂認(rèn)為,新《預(yù)算法》對人大工作提出了很多要求,而且比較具體,問題是現(xiàn)在各級人大包括全國人大有沒有能力做好監(jiān)督。建議上海人大用制度化的方式把社會監(jiān)督和專業(yè)人士納入人大監(jiān)督力量,探索可復(fù)制的機(jī)制。鄒榮等認(rèn)為,加強(qiáng)執(zhí)法檢查監(jiān)督,人大責(zé)無旁貸,建議人大將執(zhí)法監(jiān)督經(jīng)?;?,并將檢查監(jiān)督的結(jié)果向社會公布,推動法律的實(shí)施和執(zhí)行。徐秉志建議人大從公正司法的角度加強(qiáng)司法監(jiān)督,不定期地就一些議論比較大的重要案件開展監(jiān)督,由此及類,強(qiáng)化對司法的實(shí)質(zhì)監(jiān)督。

    關(guān)于代表作用。扶松茂認(rèn)為,人大履職過程中有不少“休眠”代表。如何在法治建設(shè)中增強(qiáng)人大代表自身的功能和履職意識,對完善和推動人大制度十分重要。上海的市、區(qū)縣人大在加強(qiáng)代表聯(lián)系群眾方面有許多創(chuàng)造性做法,但是許多代表沒有足夠的時(shí)間聯(lián)系群眾,因而無法堅(jiān)持下去。楊浦區(qū)人大探索為代表配備人大工作志愿者,提高了代表聯(lián)系群眾的效率和質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)了各方多贏,值得總結(jié)。鄒榮認(rèn)為,法治實(shí)踐中的一個(gè)核心問題是人大代表怎么履職。要保證代表有時(shí)間、有精力、有能力、有程序、有效果地發(fā)揮作用,特別是要發(fā)揮代表在立法中的作用。

    關(guān)于人大自身建設(shè)。與會專家學(xué)者認(rèn)為,推進(jìn)法治上海建設(shè),人大制度建設(shè)和自身建設(shè)也應(yīng)相應(yīng)升級。唐亞林認(rèn)為,發(fā)揮人大在法治上海建設(shè)中的作用,必須推進(jìn)各級人大的權(quán)力清單與運(yùn)作流程建設(shè)。這應(yīng)該成為人大改革的路線圖。扶松茂認(rèn)為,上海人大工作的規(guī)范性比較強(qiáng),創(chuàng)新不夠。楊寅認(rèn)為,人大內(nèi)部的黨組、常委會、主任會議之間的關(guān)系要有一套科學(xué)、民主、有效的工作流程,一些經(jīng)驗(yàn)要制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。比如四中全會提出憲法宣誓,具體怎么做,人大要認(rèn)真研究。童之偉認(rèn)為,人大制度的活力,關(guān)鍵在于選舉制度。他借鑒社會主義市場經(jīng)濟(jì)的說法,提出“社會主義市場政治”的概念,即在堅(jiān)持社會主義和保證中國共產(chǎn)黨絕對領(lǐng)導(dǎo)的前提下,逐步拿出一定比例的代表名額,增強(qiáng)選舉競爭性,從根本上激發(fā)人大制度的活力。他不同意制定政府、人大權(quán)力清單的觀點(diǎn),認(rèn)為憲法已經(jīng)列舉了政府、人大的權(quán)限范圍,這就是權(quán)力清單,如果還要清單,那就是更具體的事項(xiàng),而且必須以憲法、法律為依據(jù)?,F(xiàn)在的問題是規(guī)范人大履職的許多法律法規(guī)基本上還停在本本和紙面上。這方面上海要有突破,就一定能夠提升上海在全國民主法制建設(shè)過程中的地位和作用。

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