新五年規(guī)劃有三大變化

■任建明

比較上一個五年規(guī)劃，《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013－2017年工作規(guī)劃》（以下簡稱“新五年規(guī)劃”或“新規(guī)劃”）在三個方面發(fā)生了重大變化。這些變化十分重要，顯著地提升了我國反腐敗戰(zhàn)略計劃的科學(xué)化程度。

第一，明確設(shè)定了階段目標(biāo)。新五年規(guī)劃設(shè)定的階段總目標(biāo)是：“堅決遏制腐敗蔓延勢頭”。在這個總目標(biāo)下，還分別設(shè)定了作風(fēng)建設(shè)、懲治和預(yù)防三方面工作的子目標(biāo)。在所有關(guān)于目標(biāo)的描述中，這個階段總目標(biāo)最重要。

大家知道，中國共產(chǎn)黨十八大首次明確設(shè)定了我國反腐敗工作的長遠(yuǎn)目標(biāo)，即：“建設(shè)廉潔政治”。這個目標(biāo)是結(jié)果導(dǎo)向的、終極性的，因此是科學(xué)的。要實現(xiàn)這個終極目標(biāo)肯定是不容易的，一定需要更長的時間，例如20年甚至更長一些。新五年規(guī)劃是十八大之后的首個反腐敗工作規(guī)劃，所設(shè)立的階段目標(biāo)當(dāng)然就是第一個階段目標(biāo)。這個目標(biāo)應(yīng)該如何設(shè)定呢？首先，必須要與長遠(yuǎn)目標(biāo)的總要求一致。其次，必須直面我國過去30多年反腐敗的嚴(yán)峻形勢，能夠并敢于提出一個關(guān)鍵的、具有挑戰(zhàn)性的階段目標(biāo)。綜合這兩點來看，“堅決遏制腐敗蔓延勢頭”就是一個不二的目標(biāo)選擇。

回顧我國過去30多年的反腐敗努力（此處從1978年改革開放初期開始計算，直至2012年十八大召開之前），一個基本的事實是：盡管我們付出了很大的努力，做了大量的工作，但是，反腐敗形勢嚴(yán)峻的局面卻始終沒有得到改變，或說，反腐敗形勢持續(xù)嚴(yán)峻。換一個直接明了的說法就是：我們始終沒有能夠遏制腐敗蔓延的勢頭，其結(jié)果當(dāng)然就是腐敗問題越來越嚴(yán)重。我們?nèi)匀灰允舜笤O(shè)定的反腐敗終極目標(biāo)為參照系，如果把腐敗程度高低變化作為衡量反腐敗成效的一個關(guān)鍵指標(biāo)，那么，過去30多年反腐敗的總趨勢就是：我們事實上是在不斷遠(yuǎn)離這個終極目標(biāo)，而不是逐漸逼近它。承認(rèn)這個事實并不是要否定過去30多年的反腐敗努力，只是要讓我們能夠真的警醒起來。

未來的反腐敗工作要符合十八大所提出的終極目標(biāo)要求，就必須要改變過去30多年反腐敗的被動局面，而第一個真正的考驗就是要看能否遏制得住腐敗蔓延的勢頭。只有成功遏制，才能發(fā)生扭轉(zhuǎn)，才可能出現(xiàn)腐敗越反越少的局面。

在以往的反腐敗工作規(guī)劃中，所設(shè)定的目標(biāo)主要是建設(shè)或完善懲防體系本身。顯然，我們不能為了建懲防體系而建懲防體系，建設(shè)懲防體系的目的應(yīng)該是治理腐敗。從這個意義上說，建設(shè)懲防體系只是一個手段而不是目的。因此，把建設(shè)懲防體系設(shè)定為目標(biāo)顯然是不合適的。比較分析說明，新五年規(guī)劃中所設(shè)定的階段目標(biāo)就是一個真正意義上的目標(biāo)，而且是十分關(guān)鍵的、正確的目標(biāo)，當(dāng)然，也是一個具有挑戰(zhàn)性的目標(biāo)。

第二，大大精簡和調(diào)整了工作內(nèi)容體系。新五年規(guī)劃把反腐敗工作內(nèi)容體系調(diào)整為三大部分，即：作風(fēng)建設(shè)、懲治、預(yù)防。與老規(guī)劃相比，新規(guī)劃采取的內(nèi)容體系既簡略又重點突出。

大家知道，之前的反腐敗工作規(guī)劃一直采用的是六項工作格局，即：教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲治。這個體系又源自于“懲防體系實施綱要”。老體系不僅使反腐敗工作內(nèi)容變得繁雜，而且事實上各項工作之間確實存在著很大的重疊與交叉。也正是由于這個原因，上一個規(guī)劃在篇幅上幾乎兩倍于新規(guī)劃。具體來看，尤其是制度、監(jiān)督、改革幾部分之間交叉重疊嚴(yán)重。而在新規(guī)劃之中，則把這三部分連同教育部分都統(tǒng)統(tǒng)整合進(jìn)預(yù)防部分。

縱觀古今中外，懲治和預(yù)防是反腐敗的兩大對策。至于教育部分是否應(yīng)該從預(yù)防中獨立出來，是存在爭議的。在當(dāng)今各國的反腐敗實踐中，兩種作法也都有。如果把預(yù)防限定為制度預(yù)防，就應(yīng)當(dāng)把教育從預(yù)防中獨立出來。教育也有其獨特的功能定位，是制度預(yù)防所不能涵蓋的。新規(guī)劃采取的是把教育合并入預(yù)防，而把作風(fēng)建設(shè)單列。作風(fēng)建設(shè)單列，一方面是落實十八大以來新精神的需要，另一方面，作為一個階段的重點工作，本身也是十分必要的。十八大后一年來的作風(fēng)建設(shè)實際也說明了這一點。

第三，將反腐敗體制機(jī)制改革納入規(guī)劃之中。在新的五年規(guī)劃中，有一部分內(nèi)容專門是反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新方面的[詳見新規(guī)劃的第五（二）部分]。在這部分之中，既有十八屆三中全會通過的全面改革《決定》中的相關(guān)精神，例如，“改革黨的紀(jì)律檢查體制”，“推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”，全面派駐，巡視工作全覆蓋等內(nèi)容；又有十八大之后一年來在反腐敗實踐中新提出的改革紀(jì)檢監(jiān)察工作職能（包括在“三轉(zhuǎn)”，即轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)之中），“強(qiáng)化對監(jiān)管者的監(jiān)督”等改革新要求。

在以往的工作規(guī)劃中，并不包括反腐敗體制機(jī)制改革這部分內(nèi)容，或說，在這方面是一個空白。老的規(guī)劃主要討論的是反腐敗的各項工作，就是上面提到的教育、制度、監(jiān)督等，而關(guān)于反腐敗體制機(jī)制（主要是機(jī)構(gòu)及體制）本身的改革、監(jiān)督與建設(shè)則游離在規(guī)劃之外。是不是在規(guī)劃之中不需要考慮這方面的內(nèi)容呢？我國過去30多年的反腐敗實踐表明，遺漏的部分恰恰是最重要的，至少在反腐敗體制機(jī)制沒有改革完善之前都是最重要的。俗話說，工欲善其事、必先利其器。反腐敗機(jī)構(gòu)體制是反腐敗工作的根本保障，相當(dāng)于做好反腐敗工作的“工具”或“器具”。反腐敗體制機(jī)制上的不足、問題不解決，就必然會對反腐敗工作取得成效和進(jìn)展構(gòu)成極大的制約。我國的反腐敗體制機(jī)制盡管得到過多次改革，但仍然存在不少問題和不足，一些問題還是十分嚴(yán)重的，使得反腐敗體制機(jī)制難以勝任反腐敗工作的需要。

關(guān)于反腐敗體制機(jī)制改革創(chuàng)新有兩點需要強(qiáng)調(diào)。首先，新規(guī)劃把反腐敗體制機(jī)制改革創(chuàng)新方面的內(nèi)容作為規(guī)劃的重要組成部分納入其中是十分必要的、重要的。其次，新五年規(guī)劃中所明確的改革內(nèi)容并非理想的和終極的狀態(tài)，還需要在實踐中繼續(xù)向前探索。體制機(jī)制是否已經(jīng)完善，不能僅僅從理論出發(fā)，而必須要堅持實踐標(biāo)準(zhǔn)，一切要以反腐敗的總成效作為檢驗。不過，當(dāng)下的理論分析表明，新規(guī)劃中的改革創(chuàng)新要求并不是終點。有鑒于此，省以下地方應(yīng)該在反腐敗實踐中大膽地探索，中央層面應(yīng)該鼓勵地方的改革與創(chuàng)新，及時總結(jié)地方的改革創(chuàng)新經(jīng)驗，并在全國予以推廣。

上面的介紹和分析表明，新五年規(guī)劃在三個方面所發(fā)生的變化都是積極的、重要的，其效果歸結(jié)為一句話，就是顯著地提升了我國反腐敗戰(zhàn)略計劃的科學(xué)化程度。一個反腐敗戰(zhàn)略計劃是否科學(xué)，主要體現(xiàn)在目標(biāo)、對策和“工具”（即反腐敗體制機(jī)制）三個方面。三大變化正好對應(yīng)的是這三個方面。

最后想強(qiáng)調(diào)的是，新規(guī)劃所設(shè)定的階段目標(biāo)到底能否實現(xiàn)，仍然是一個十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。人們自然都會提出的一個問題是：既然過去30多年都沒有做到的事情，為什么這5年就能？這個問題充分說明實現(xiàn)這個目標(biāo)并非輕而易舉、手到擒來，而是充滿著挑戰(zhàn)。這5年能否打破歷史，創(chuàng)造奇跡，至少需要這樣幾個條件。首先需要領(lǐng)導(dǎo)人堅定的政治決心作為基礎(chǔ)。一段時間以來的反腐敗行動表明，十八大所產(chǎn)生的新領(lǐng)導(dǎo)集體在這方面是下定了決心的。其次，是在治標(biāo)工作上能否經(jīng)受住考驗。十八大以來治標(biāo)工作的力度得到了各方面的肯定，但是，真正的考驗還在后面。隨著全國性反腐風(fēng)暴的到來，腐敗以及腐敗所結(jié)成的勢力可能會攤牌，反腐敗與改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系問題可能會再次成為難題。反腐敗的決心，特別是一定要把治標(biāo)工作進(jìn)行到底的決心會不會動搖？這些都是真正的考驗。第三，支撐治標(biāo)工作乃至整個反腐敗工作的反腐敗體制機(jī)制改革能否順利推行并早日到位的問題。歷來，實質(zhì)性的改革就會遇到阻力，反腐敗體制機(jī)制改革也不例外。這樣幾個基本條件具備之后，剩下的主要就是技術(shù)性問題。主要是如何操作化、細(xì)化新五年規(guī)劃的階段總目標(biāo)，以使其具有可測量性，并且通過實際的測量能令人信服地說明目標(biāo)有沒有實現(xiàn)。否則，當(dāng)2017年到來的時候，可能會重現(xiàn)“公說公有理、婆說婆有理”的問題，各方在腐敗蔓延勢頭是否得到遏制上莫衷一是。技術(shù)問題雖然不具有決定性，但也需要給予重視并予以回答。