從國家戰(zhàn)略視角看上海自貿(mào)區(qū)建立

◎ 文/蔣政音

從國家戰(zhàn)略視角看上海自貿(mào)區(qū)建立

◎ 文/蔣政音

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（簡稱上海自貿(mào)區(qū)）是我國第一個完全與國際接軌的自由貿(mào)易園區(qū)，2013年9月29日正式掛牌成立。從地理位置上看，自貿(mào)區(qū)位于上海的浦東新區(qū)，但從名稱上可以發(fā)現(xiàn)，建立上海自貿(mào)區(qū)不僅僅是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，更體現(xiàn)了國家發(fā)展的整體戰(zhàn)略規(guī)劃。黨的十八屆三中全會《決定》指出：“建立中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)是黨中央在新形勢下推進(jìn)改革開放的重大舉措，要切實建設(shè)好、管理好，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗?！痹谏虾Ｗ再Q(mào)區(qū)成立一周年之際，回顧總結(jié)其地位作用，對未來全面深化改革具有重要的指導(dǎo)意義。

迎接全球貿(mào)易競爭的突圍之舉

國際金融危機(jī)以來，世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整，各個領(lǐng)域包括貿(mào)易投資規(guī)則的競爭更加激烈。在國際貿(mào)易領(lǐng)域，話語權(quán)和規(guī)模并非總成正比關(guān)系。2013年我國超過美國成為全球最大的貿(mào)易國，但是在參與全球貿(mào)易規(guī)則的制定上，我國卻面臨非常嚴(yán)峻的局面。

1.嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

近年來，美歐日三大經(jīng)濟(jì)體先后發(fā)起TPP（跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)議）、TTIP（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議）和PSA（多邊服務(wù)業(yè)協(xié)議）新一輪多邊貿(mào)易談判，力圖形成新一代高規(guī)格的全球貿(mào)易和服務(wù)規(guī)則，來取代目前的WTO規(guī)則。其主要的特點就是積極推行貿(mào)易自由化、投資自由化。在這些談判中，都不包括中國?？v觀未來全球貿(mào)易格局，由美歐日等發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的新一代全球貿(mào)易與服務(wù)業(yè)規(guī)則正在形成。

2.突圍之舉

面對這些挑戰(zhàn)，建立中國自己的自貿(mào)區(qū)是當(dāng)下的突圍之舉。如果說加入WTO是貨物和部分服務(wù)業(yè)的對外開放，上海自貿(mào)區(qū)則更注重投資和金融領(lǐng)域更深層次的開放，是全方位、各領(lǐng)域的對外開放。相關(guān)的法律法規(guī)、管理體制都要深度調(diào)整，未來還要推廣到其他沿海城市甚至全國。自貿(mào)區(qū)要通過貿(mào)易和服務(wù)規(guī)則上的先行試點以及進(jìn)一步擴(kuò)大開放力度，實現(xiàn)我國與世界的接軌，從而捍衛(wèi)我國在全球貿(mào)易中的主動權(quán)和話語權(quán)。

（1）貿(mào)易的便利化開放。上海自貿(mào)區(qū)的最大特色是“境內(nèi)關(guān)外”的特殊監(jiān)管制度，即“一線放開，二線管住”。這里的一線是指國境線，二線是指與非自由貿(mào)易區(qū)的連接線。也就是說商品從境外進(jìn)入自貿(mào)區(qū)不需要繳納關(guān)稅，可以在區(qū)內(nèi)自由流動、加工和使用，或者直接出境；但商品從自貿(mào)區(qū)進(jìn)入國內(nèi)其他地區(qū)，則需要高效監(jiān)管。這種監(jiān)管模式讓企業(yè)可以“先入?yún)^(qū)，再申報”，最大限度地提升一線進(jìn)出境的便利程度和物流效率。

（2）投資的自由化開放。我國現(xiàn)有的投資管理體制，對于外資要進(jìn)行審批和備案，但是在國外通常都是對外資實施準(zhǔn)入前和準(zhǔn)入后的國民待遇，程序非常簡單。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，投資大部分會實行備案制，取消審批，取消外資持股比例或經(jīng)營范圍等諸多限制，與國際接軌。而且，重點突出擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放，金融服務(wù)、航運服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、社會服務(wù)、文化服務(wù)，六大領(lǐng)域?qū)⑷块_放。

（3）金融的國際化開放。重點是放開資本項目管制，建立與自貿(mào)區(qū)相適應(yīng)的外匯管理體制，包括利率、匯率市場化、資本項目可兌換、人民幣跨境使用等。由于金融改革和開放牽涉的面比較大，怎樣在搞活金融和控制金融風(fēng)險之間實現(xiàn)平衡，在推進(jìn)人民幣國際化的同時，隔離外資投機(jī)和市場操縱對我國金融市場的沖擊，不僅需要研究也需要在一定的范圍內(nèi)試驗，上海自貿(mào)區(qū)就承擔(dān)了這樣的重任。

加快政府職能轉(zhuǎn)變的重大創(chuàng)舉

當(dāng)前，我國的改革已進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，容易改的都已經(jīng)改完，剩下的都是難啃的硬骨頭。這其中，有的牽涉復(fù)雜的部門利益，有的在思想認(rèn)識上難以統(tǒng)一，有的要觸動一些人的“奶酪”，有的需要多方面配合、多措并舉。面對改革途中的“急難險灘”，該怎么辦？

1.大膽闖、大膽試、自主改

今年3月5日，習(xí)近平總書記在參加全國兩會上海代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)：“建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)是一項國家戰(zhàn)略，要牢牢把握國際通行規(guī)則，大膽闖、大膽試、自主改，盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的新制度?！痹?8.78平方公里的熱土上，上海自貿(mào)區(qū)要找到一條能夠在960萬平方公里土地上可推廣、可復(fù)制的改革創(chuàng)新之路，使命和壓力不可謂不大。

對此，中央多次強(qiáng)調(diào)要用壯士斷腕的決心推進(jìn)改革。習(xí)總書記更是指出：“我們一定要堅持膽子要大、步子要穩(wěn)?！睆?013年3月底李克強(qiáng)總理在上海的考察調(diào)研，到7月3日國務(wù)院通過《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，再到9月29日上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌成立，不過短短半年時間。這充分顯示出中央推動新一輪改革時不我待的信心和決心。

2.不栽盆景，而是種苗圃

對于進(jìn)入深水區(qū)的攻堅戰(zhàn)改革應(yīng)該怎么走，上海市委書記韓正用“不栽盆景，而是種苗圃”的形象比喻做了回答。自貿(mào)區(qū)的所有制度、規(guī)則，所有改革舉措都必須按照中央的要求，實現(xiàn)可復(fù)制、可推廣，這就好比“種苗圃”。所謂“不栽盆景”，意思是說不要特殊照顧，不要額外政策，不做“好看不好用”的面子工程。換句話說，上海自貿(mào)區(qū)就是要通過制度創(chuàng)新、通過體制改革而不是政策優(yōu)惠來釋放經(jīng)濟(jì)活力。

3.政府放開該放的、管住該管的

上海自貿(mào)區(qū)的意義不僅僅是促進(jìn)貿(mào)易領(lǐng)域的自由化，而是更多肩負(fù)了其他重要領(lǐng)域的改革、創(chuàng)新和試點。對此，李克強(qiáng)總理指出：“建立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，其中重要方面也是簡政放權(quán)，探索負(fù)面清單管理模式，政府放開該放的、管住該管的?！?/p>

黨的十八屆三中全會指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。正是基于此，上海自貿(mào)區(qū)的主要設(shè)計都指向一個中心：重新界定政府與市場的關(guān)系，加快轉(zhuǎn)變政府職能。這其中最大的亮點就是建立負(fù)面清單管理模式。負(fù)面清單是相對于正面清單而言的。正面清單管理是規(guī)定企業(yè)“只能做什么”，而負(fù)面清單管理僅限定企業(yè)“不能做什么”，并用清單的方式列出來。法無禁止即可為，這體現(xiàn)了放權(quán)的改革思路，實質(zhì)就是要發(fā)揮好市場配置資源的決定性作用，不在無形市場上錯伸有形之手。

簡政放權(quán)的另一個重點是改革行政審批制度。從上海自貿(mào)區(qū)的實踐來看，從核準(zhǔn)制到備案制的轉(zhuǎn)變，大大簡化了政府辦事手續(xù)。如投資者通過自貿(mào)區(qū)的“并聯(lián)辦事系統(tǒng)”，4天就可以拿到企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照，而過去則需要29天。據(jù)統(tǒng)計，截至今年7月底，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)新設(shè)企業(yè)9585家，外資企業(yè)1032家。

負(fù)面清單變“潛規(guī)則”為“明規(guī)則”，告訴政府哪些該管，哪些該讓給市場、讓給社會來管。同時，自貿(mào)區(qū)內(nèi)試點的注冊資本認(rèn)繳登記制、“先照后證”登記制等舉措，也在不斷降低企業(yè)進(jìn)入門檻。一系列的改革舉措，在降低準(zhǔn)入門檻的同時，對企業(yè)的誠信、對政府的監(jiān)管能力卻提出了新的考驗、新的要求。顯然，“寬進(jìn)”的同時必須“嚴(yán)管”，也就是要進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后的監(jiān)管。只有這樣，才能夠提供并保障一個公平、公正的市場競爭環(huán)境。

推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的驅(qū)動引擎

上海自貿(mào)區(qū)的建立之所以萬眾矚目，主要在于，無論是普通民眾，還是黨和政府，都期盼它能為我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來新的發(fā)展動力，為國家的富強(qiáng)、民眾的幸福提供新的創(chuàng)新平臺。李克強(qiáng)總理指出，設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)是打造中國經(jīng)濟(jì)升級版的重要舉措。

1.促進(jìn)貿(mào)易升級

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，大到大型客機(jī)，小到智能手機(jī)，都由分布在眾多國家的企業(yè)合作完成，越來越多的國家專注于全球生產(chǎn)價值鏈上的某些增值環(huán)節(jié)，“微笑曲線”正是對這一價值鏈的形象描述。曲線的一端是高利潤的研發(fā)、設(shè)計，一端是高利潤的銷售和服務(wù)，中間是低利潤的加工生產(chǎn)，而我國就長期停留在這個底端。對我國經(jīng)濟(jì)而言，當(dāng)下正面臨著如何轉(zhuǎn)型升級的問題。

（1）促進(jìn)低端的貨物貿(mào)易向高端的服務(wù)貿(mào)易轉(zhuǎn)化和延伸。我國的服務(wù)貿(mào)易從數(shù)量上看，在全球經(jīng)濟(jì)中所占比重較小。2012年，服務(wù)貿(mào)易占對外貿(mào)易的比重為10.8%，不僅低于外貿(mào)環(huán)境類似的日本、韓國、新加坡等亞洲國家，更是低于印度、巴西、南非等新興市場國家，而歐美發(fā)達(dá)國家服務(wù)貿(mào)易占比均在20%左右。從質(zhì)量上看，高端服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后。國外一些大城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要增量來自于金融、創(chuàng)意、物流、會展等在內(nèi)的高端服務(wù)業(yè)。如紐約的高端服務(wù)業(yè)占GDP的比重在66%以上，倫敦更高達(dá)70%，而上海高端服務(wù)業(yè)占GDP比重只有40%左右。上海自貿(mào)區(qū)的最大看點就是服務(wù)貿(mào)易，這次不僅對金融服務(wù)、航運服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、社會服務(wù)和文化服務(wù)六大領(lǐng)域全面開放，而且尋求管理、稅收、法規(guī)等方面的創(chuàng)新。如果自貿(mào)區(qū)的先行先試取得預(yù)期的成功，更多貿(mào)易活動和高端服務(wù)業(yè)將聚集到上海，這將有效地促進(jìn)上海經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型并成為引領(lǐng)全國發(fā)展的主要動力。

（2）通過創(chuàng)新驅(qū)動、結(jié)構(gòu)調(diào)整來提高產(chǎn)業(yè)本身的含金量。由于我國加工貿(mào)易的零部件和原材料過度依賴進(jìn)口，因而形成了研發(fā)和營銷“兩頭在外”的模式。而且，加工貿(mào)易國內(nèi)價值鏈過短，對配套產(chǎn)業(yè)的帶動作用不足。所以，上海自貿(mào)區(qū)所承載的使命就體現(xiàn)在：盡快提高加工貿(mào)易原材料、零部件的本地化率，加強(qiáng)國內(nèi)企業(yè)自身優(yōu)勢的培育，使跨國公司將更多的設(shè)計、生產(chǎn)、流通和服務(wù)環(huán)節(jié)放在中國，促使加工貿(mào)易由單純生產(chǎn)向綜合服務(wù)和全球運營方向轉(zhuǎn)型，進(jìn)而推進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)從低附加值的勞動密集環(huán)節(jié)向技術(shù)密集和信息、管理密集的高附加值環(huán)節(jié)升級。

2.助力企業(yè)轉(zhuǎn)型

長期以來，雖然我國一直致力于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，但以往出臺的產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等，沒有促進(jìn)企業(yè)真正形成創(chuàng)新能力，反而造成過度貸款、過度投資，最后形成大量低端過剩產(chǎn)能。上海自貿(mào)區(qū)致力于簡政放權(quán)、減少政府對市場的干預(yù)，所有投資者，無論是外資的、國有的、民營的都能在一個公平開放的平臺平等競爭。有競爭就有創(chuàng)新，就會形成優(yōu)勝劣汰，落后的產(chǎn)能、落后的產(chǎn)品自然就會被市場所淘汰，這就是倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型的一種機(jī)制。

更重要的是，上海自貿(mào)區(qū)憑借著投資管理體制和融資渠道的便利化，有助于聚集全球要素資源，加快企業(yè)“引進(jìn)來”和“走出去”步伐，為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供平臺。

3.推動金融創(chuàng)新

人民幣要進(jìn)一步提升國際影響力、中國的金融實力要在全球化層面“越級而升”，很大程度上有賴于上海自貿(mào)區(qū)這塊“金融試驗田”取得成功。目前，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)可以辦理跨境雙向人民幣業(yè)務(wù)，實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)賬戶和香港賬戶之間自由聯(lián)動，讓人民幣更加順暢地在境內(nèi)外自由流動。市場預(yù)期，隨著眾多的境內(nèi)外貿(mào)易企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、物流企業(yè)等主體大量進(jìn)入上海自貿(mào)區(qū)，以人民幣為主的計價與支付手段將迅速發(fā)展，包括轉(zhuǎn)口貿(mào)易、離岸貿(mào)易、跨境貿(mào)易的人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)將蓬勃開展，這些都將成為人民幣國際化的突破口。

上海自貿(mào)區(qū)的金融創(chuàng)新不僅有人民幣業(yè)務(wù)，外匯業(yè)務(wù)也在加速改革。一是自貿(mào)區(qū)內(nèi)率先實現(xiàn)了外幣存款利率市場化，二是出口企業(yè)可以自主選擇時間結(jié)匯換成人民幣，有效規(guī)避匯率風(fēng)險。

當(dāng)然，開放與自由從來與風(fēng)險相生相伴，金融越“自由”，國內(nèi)外資本尤其是國際游資，很可能利用上海自貿(mào)區(qū)作為平臺，實施資本的快進(jìn)快出、瘋狂套利，擾亂我國的金融市場，沖擊我國的金融秩序。所以，金融制度創(chuàng)新對于上海自貿(mào)區(qū)來說是挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存的。

今年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中提出，今年內(nèi)將在自貿(mào)區(qū)“形成可復(fù)制可推廣的體制機(jī)制，開展若干新的試點”。當(dāng)前，天津、廣東等地的自貿(mào)區(qū)申報方案正在加緊籌劃。我們期待，以上海自貿(mào)區(qū)為支點和起點，推動我國的改革向縱深發(fā)展，并撬動起中國經(jīng)濟(jì)奇跡“第二季”。

（作者單位：武警政治學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室）

編輯：云霞