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    新型城鎮(zhèn)化待解的幾個癥結(jié)

    2014-12-12 10:11:21
    人民論壇 2014年7期
    關鍵詞:城市化城鎮(zhèn)化人口

    新型城鎮(zhèn)化待解的幾個癥結(jié)

    唐道明

    失真失實的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計不利于科學客觀考核評價人口城市化,不利于調(diào)動地方(城市)政府推動新型城鎮(zhèn)化的積極性,不利于中央政府在科學客觀評價基礎上調(diào)動資源,鼓勵支持推進新型城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢地區(qū)

    近日,中共中央、國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》,規(guī)劃中提到,“我國……必須深刻認識城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會發(fā)展的重大意義,牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊含的巨大機遇,準確研判城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢新特點,妥善應對城鎮(zhèn)化面臨的風險挑戰(zhàn)”。而全面建成小康社會面臨的突出挑戰(zhàn)是經(jīng)濟社會發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題,問題的形成和發(fā)展與傳統(tǒng)城市化緊密相關的。因此必須全面深入研究,找準問題癥結(jié),探尋新的思路和舉措大力推進新型城鎮(zhèn)化。

    經(jīng)濟不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)

    一是市場化條件下,資本、產(chǎn)業(yè)、人口等各類資源要素向行政層級高、區(qū)位優(yōu)勢明顯的城市和地區(qū)加速集聚,導致產(chǎn)業(yè)布局、人口分布的極度非均衡發(fā)展。一邊是經(jīng)濟高速發(fā)展、人口急劇膨脹、土地高度稀缺的發(fā)達城市;一邊卻是經(jīng)濟落后、人口萎縮、土地閑置的中小城市、小城鎮(zhèn)和廣大鄉(xiāng)村地區(qū)。這種極化現(xiàn)象明顯的傳統(tǒng)城市化路徑,在推動經(jīng)濟高速發(fā)展的同時,并沒有產(chǎn)生最優(yōu)的社會經(jīng)濟效果。產(chǎn)業(yè)、人口在市場力量驅(qū)動下選擇進入城市時,完全不會考慮城市土地綜合承載能力和環(huán)境容量,而現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控體系對此缺乏硬約束,對產(chǎn)業(yè)、人口在區(qū)域、城市間的流動與分布缺乏必要的干預調(diào)控手段,直接導致市場和規(guī)劃的雙重失效,使“城市病”日益嚴重,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡進一步加劇。

    二是工業(yè)化的強力推動,原有生產(chǎn)生活統(tǒng)一于農(nóng)村空間的自然農(nóng)業(yè)模式被迅速打破。據(jù)統(tǒng)計,2011年,我國流動人口總量已接近2.3億,占全國總?cè)丝诘?7%,其中主要流向東部地區(qū),廣東、浙江、上海、北京、江蘇和福建六省市集中了全國八成以上的跨省流動人口。但大多數(shù)流動人口停留在“流而不遷”的狀態(tài),生產(chǎn)、生活空間分離成為工業(yè)化、城市化脫節(jié)的最突出標志。

    三是農(nóng)村人口大量外出轉(zhuǎn)移就業(yè)的同時,市民化進程受阻,農(nóng)村家庭數(shù)量難以穩(wěn)定減少,融入城市夢難以真正實現(xiàn),社會保障也難以到位,致使農(nóng)村土地仍帶有部分保障功能。農(nóng)村土地的極大浪費,使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化舉步維艱,其支撐工業(yè)化、城市化的基礎不牢,不可持續(xù)發(fā)展的矛盾日益突出。

    推進新型城鎮(zhèn)化的政策建議

    第一,解決市場失效問題,完善推進新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃調(diào)控體系。市場、計劃都是資源配置手段。極化現(xiàn)象明顯的傳統(tǒng)城市化模式導致區(qū)域發(fā)展、國土空間布局嚴重失衡,“城市病”加劇,市場利益機制顯然無法應對區(qū)域均衡、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境保護、“四化”同步發(fā)展等新型城鎮(zhèn)化推進難題,綜觀世界城市發(fā)展歷史亦能印證這一點。中央應從戰(zhàn)略高度重視這一問題,在充分尊重市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的同時,對市場出現(xiàn)的外部不經(jīng)濟損害社會利益問題,政府應以國家整體、社會公眾利益最大化,個人利益不受或少受影響為最高原則,進行堅決的規(guī)劃干預。要切實改變國家層面規(guī)劃調(diào)控職能分割、無法實施集中統(tǒng)一的規(guī)劃調(diào)控引導現(xiàn)狀,盡快整合規(guī)劃部門的主體功能區(qū)規(guī)劃和國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、國土部門的土地利用總體規(guī)劃以及建設部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃,實現(xiàn)“四規(guī)融合”,統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局,規(guī)劃要突出從宏觀角度考慮城市土地承載能力和環(huán)境容量,明確需限制發(fā)展的城市和鼓勵發(fā)展的城市,重點調(diào)控人口流向、分布和產(chǎn)業(yè)流向、分布,使土地利用充分滿足人們生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)保需要,實現(xiàn)真正意義的 “人口城鎮(zhèn)化”。

    第二,解決統(tǒng)計失真問題,完善推進新型城鎮(zhèn)化的考評機制。城市化是人類生產(chǎn)、生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程,首先表現(xiàn)的是地理空間的轉(zhuǎn)化變遷,其直觀標志之一就是生產(chǎn)、生活空間由統(tǒng)一于鄉(xiāng)村空間轉(zhuǎn)化變遷為統(tǒng)一于城市空間。而目前我國城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計是以常住人口(生活居住城市6個月以上的人口即為城市人口)計算,不能正確客觀反映這一要求。2012年我國名義城鎮(zhèn)化率已達到52.6%,而城市戶籍人口僅4.5億人,真實城鎮(zhèn)化率35%左右。失真失實的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計不利于科學客觀考核評價人口城市化,即農(nóng)村人口有序市民化的狀況,不利于調(diào)動地方(城市)政府推動新型城鎮(zhèn)化的積極性,不利于中央政府在科學客觀評價基礎上調(diào)動資源鼓勵支持推進新型城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢地區(qū)。因此,要從國家宏觀層面、頂層設計層面完善推進新型城鎮(zhèn)化的考評機制。

    首先,要建立以戶籍人口為基數(shù),客觀考核評價城市化的統(tǒng)計指標體系;其次,以城鎮(zhèn)化年增長率為依據(jù)建立完善推進新型城鎮(zhèn)化的動態(tài)考核評價體系,積極引導城市政府因地制宜制定各具特色、寬嚴適度的城市戶籍管理制度,公告公示明確具體的落戶條件和程序,確保公開透明;再者,中央在政績考核、財政轉(zhuǎn)移支付、土地供應、金融支持、產(chǎn)業(yè)布局項目建設上,應充分考慮城市戶籍人口(或戶籍家庭)增量因素,促使地方(城市)政府真正落實以人為本,將發(fā)展經(jīng)濟的動力與保障外來務工人員合法權益有機結(jié)合起來,充分重視家庭價值,以有效減少農(nóng)村家庭、增加城市家庭為目標,切實引導人口和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟向適宜開發(fā)的區(qū)域、城市集聚,在適宜的城市實現(xiàn)“安居樂業(yè)”,穩(wěn)步推進農(nóng)村人口有序市民化,以實現(xiàn)真正意義上的“人口城市化”。

    第三,解決住有所居問題,推進完善住房公共政策。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口要真正在城市“留得下”,必須解決住有所居問題。但住房需求的多層次性是其顯著特征之一,單純依靠市場或政府都難以解決問題,只有充分發(fā)揮政府和市場各自的獨特作用,建立適應中國國情和發(fā)展階段特點的長期、系統(tǒng)、穩(wěn)定的住房公共政策和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策,厘清市場、半市場、非市場的界限,才能真正滿足各層次不同住房需求;另一方面,要充分認識房地產(chǎn)不動產(chǎn)特性,明確界定中央政府、地方(城市)政府在房地產(chǎn)調(diào)控中的職能職責。建立健全中央對地方(城市)政府正確履行區(qū)域(城市)房地產(chǎn)調(diào)控職能的科學考核評價機制,切實改變地方(城市)政府在房地產(chǎn)調(diào)控中,由于缺乏執(zhí)政安全的硬約束而導致單純追求經(jīng)濟利益的缺位、錯位、不到位等問題,督促強化落實住房保障職能,明確保障對象、保障方式,加快建立多層次住房供應體系,加大中低價位、中小套型普通商品住房供應,平抑房價,實現(xiàn)住有所居。

    第四,解決土地流轉(zhuǎn)問題,完善農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進機制。當前,必須著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,推進體制機制創(chuàng)新,將兩種福利制度有效銜接。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口真正進入城市,在獲得穩(wěn)定的“城市福利”保障后,必須放棄已有的“土地福利”。將已實現(xiàn)市民化的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口承包土地的經(jīng)營權,通過合法形式,轉(zhuǎn)讓給種植能手或種植大戶,從而創(chuàng)造條件實施大規(guī)模土地流轉(zhuǎn),并吸引城市資本投入,開展規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營,提升農(nóng)業(yè)比較效益,為新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化注入不竭動力。

    第五,解決發(fā)展載體問題,以城市群為主導大力推進新型城鎮(zhèn)化。選擇區(qū)位優(yōu)勢明顯、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟實力雄厚或有相當基礎,土地自然資源豐富,有廣闊經(jīng)濟腹地,綜合環(huán)境承載力強,潛力巨大的核心城市或城市群為依托,大力發(fā)展周邊中小城市、小城鎮(zhèn),鼓勵錯位發(fā)展,以城市群為載體,加速推進新型城鎮(zhèn)化,帶動新一輪產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚,使工業(yè)化的生產(chǎn)、生活方式在城市空間上真正實現(xiàn),促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

    (作者為湖南大學兼職教授,湖南省住房與城鄉(xiāng)建設廳副廳長)

    責編/徐艷紅 美編/于珊

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