政府購買服務(wù)有哪些誤區(qū)

■倪咸林

繼國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》之后，黨的十八屆三中全會再次提出“加大政府購買公共服務(wù)的力度”。這是對國際上普遍推行的政府購買服務(wù)的一種回應(yīng)，也是對國內(nèi)地方政府購買服務(wù)實(shí)踐的進(jìn)一步規(guī)范。

政府購買公共服務(wù)源自于20世紀(jì)七八十年代西方國家新公共管理改革實(shí)踐，它將公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者角色區(qū)分開來，旨在提高政府財(cái)政資金的使用效率，激發(fā)社會多種公共服務(wù)生產(chǎn)主體的活力，滿足公民多樣化的公共服務(wù)需求。

早在1995年，上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局向上?；浇糖嗄陼羞\(yùn)營的羅山會館，打破了以往政府直接投入和運(yùn)作的機(jī)制。此后，上海、北京、浙江、廣東等地的探索不斷增多。但由于無法可依，政府購買往往陷入一擁而上和裹足不前這兩個(gè)極端。依筆者觀察，政府購買公共服務(wù)在實(shí)施過程中，依然需要防止幾個(gè)誤區(qū)。

觀念認(rèn)識上的誤區(qū)

【案例】

有報(bào)道稱，在江西省樂安、興國、寧都三縣實(shí)施的非政府組織與政府合作實(shí)施村級扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目，因分流了三縣原有政府扶貧部門掌握的扶貧資金而受到三縣扶貧辦的抵制。而北京市農(nóng)民工法律援助工作站的工作也曾遭遇不順，因?yàn)槠涑薪拥南嚓P(guān)農(nóng)民工法律援助案件，客觀上減少了原來北京市法律援助中心的事權(quán)和財(cái)權(quán)。

對于政府來說，購買公共服務(wù)意味著職能領(lǐng)域和履行方式的轉(zhuǎn)變；對于公民來說，政府購買公共服務(wù)意味著多元需求的滿足；對于社會組織及公共企業(yè)來說，政府購買公共服務(wù)意味著生產(chǎn)主體的專業(yè)化與高效化。我國正處于政府與市場和社會關(guān)系重新梳理和全面厘清的轉(zhuǎn)型時(shí)期，對于政府購買公共服務(wù)，政府、市場以及公民等多個(gè)主體難免在觀念上存在一些誤區(qū)，而政府自身的觀念和認(rèn)識誤區(qū)又是處于牽一發(fā)而動全身的核心地位，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是盲目跟風(fēng)。隨著中央與地方關(guān)系的逐步調(diào)整以及地方自主性的不斷增加，地方政府之間的競爭日趨激烈。起初的競爭主要圍繞經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，典型的就是GDP攀比。隨著社會建設(shè)和社會管理的提出，地方政府開始圍繞治理創(chuàng)新項(xiàng)目和政策相互競爭。在公共治理領(lǐng)域，從“社會管理委員會”到“和諧企業(yè)工作室”，從“ 看單點(diǎn)菜”到“ 網(wǎng)格化管理”，近年來中國各地競相提出社會管理創(chuàng)新思路和政策，治理創(chuàng)新實(shí)際上變成了一味跟風(fēng)和盲目攀比。政府購買公共服務(wù)也不例外。北京市2011年撥款1億元購買社會服務(wù)，廣州市政府2012年安排2.6億元，上海市每年也有上億元的財(cái)政撥款……各地方在創(chuàng)新政策上的投入熱情一點(diǎn)不亞于對于GDP的追逐，大有一種今天不投入明天就被別人比下去的心理，存在本末倒置的誤區(qū)。

二是消極作風(fēng)。政府購買公共服務(wù)把公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)環(huán)節(jié)分開，讓市場在公共服務(wù)資源配置中發(fā)揮決定性作用，使得公共服務(wù)的消費(fèi)者、提供者和生產(chǎn)者之間實(shí)現(xiàn)良性互動，最終變?nèi)苷疄楦吣苷⒆冇邢奘袌鰹橛行袌?。對于政府來說，這種轉(zhuǎn)變意味著部分權(quán)力的放手和部分責(zé)任的轉(zhuǎn)移。這就產(chǎn)生了兩種現(xiàn)象：對于那些擁有資源分配權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)和人員來說，放權(quán)就意味著資源的支配權(quán)和話語權(quán)的減弱，因而此類公共服務(wù)的購買比較容易受到消極對待和抵制。對于那些群眾怨言大、組織實(shí)施難的公共服務(wù)，政府則傾向于視此類職能為棘手難題，亟欲推向社會而后快，比如社區(qū)安全和城市生活垃圾處理，就存在“卸包袱”的消極心態(tài)。

三是官僚遺風(fēng)。一定意義上，政府購買公共服務(wù)為多年來探索的政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了一個(gè)有效的突破口，與此同時(shí)，政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變與轉(zhuǎn)移，也需要政府在購買公共服務(wù)時(shí)秉持平等的契約觀念，遵循市場的基本規(guī)則。實(shí)踐中，由于公共服務(wù)生產(chǎn)者數(shù)量有限，導(dǎo)致多數(shù)生產(chǎn)者或多或少與政府有直接或間接關(guān)系，事業(yè)單位成為承接主體，這便出現(xiàn)政府“左手提供右手生產(chǎn)”的局面，事業(yè)單位成為“二政府”，購買行為和實(shí)施過程容易受政府左右與支配，契約觀念和市場規(guī)則無法有效發(fā)揮作用；另一方面，數(shù)量有限的NGO（NPO）在不完全競爭環(huán)境下不僅在起點(diǎn)上就輸給事業(yè)單位，還更容易被政府所干預(yù)，在公共服務(wù)生產(chǎn)過程中接受諸多隨意附加條件。在不對等的關(guān)系格局下，政府購買公共服務(wù)儼然成為對事業(yè)單位或者其他社會組織的施舍，官僚遺風(fēng)的存在嚴(yán)重影響政府購買公共服務(wù)的有效推行。

領(lǐng)域選取上的誤區(qū)

【案例】

2012年深圳市寶安區(qū)推行文化鐘點(diǎn)工項(xiàng)目，選擇將文化鐘點(diǎn)工模式引入廣場文化，由政府買單個(gè)人才能服務(wù)，每月向一些具有專業(yè)素質(zhì)的廣場領(lǐng)舞人支付800元至1000元的報(bào)酬。

2003年起實(shí)施的《政府采購法》中規(guī)定的政府采購僅限由政府使用的物品或服務(wù)，相較于本文所說政府購買的公共服務(wù)范疇要小。然而公共服務(wù)到底包含什么？適合政府購買的公共服務(wù)又有哪些？這也成為擺在政策制定者面前必須加以梳理的問題。

公共服務(wù)是一個(gè)舶來的概念，至今在國外學(xué)術(shù)界也沒有對其形成統(tǒng)一的概念共識。服務(wù)型政府是相對于傳統(tǒng)的管制型政府或管理型政府而言的，注重政府的服務(wù)功能。它一方面限定了政府原有的權(quán)力，另一方面也擴(kuò)大了政府公共服務(wù)的范疇，尤其在轉(zhuǎn)型時(shí)期，面臨諸多新情況、新背景和新問題，公共服務(wù)更像一個(gè)包羅萬象的筐，幾乎涵蓋社會生活方方面面。

顯然，上述千頭萬緒的公共服務(wù)短期內(nèi)不可能全部納入政府購買范疇，這就涉及購買領(lǐng)域的選取問題。西方國家在實(shí)施政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐中盡管模式有所差別，但往往都注重因地制宜，選取重點(diǎn)突出領(lǐng)域循序漸進(jìn)推行。比如英國不論在撒切爾時(shí)代還是在布萊爾時(shí)期，都秉持縮減財(cái)政開支、提高政府效率的原則，改變對電力、鐵路等產(chǎn)品的直接生產(chǎn)，同時(shí)在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會領(lǐng)域也更加注重私人市場的作用。而在市場高度發(fā)達(dá)的美國，除了包括公園管理、衛(wèi)生保健、學(xué)前教育、社會住房、老年人照顧、社區(qū)司法矯正服務(wù)等常規(guī)領(lǐng)域?qū)嵤┱徺I，甚至諸如空管和監(jiān)獄等強(qiáng)制機(jī)構(gòu)也實(shí)現(xiàn)了外包。

我國在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域選取上，地方實(shí)踐中存在很多誤區(qū)，主要體現(xiàn)為被購買的公共服務(wù)公共性不強(qiáng)、重點(diǎn)不突出、區(qū)域無差異等方面，導(dǎo)致政府購買服務(wù)形式大于內(nèi)容，解決不了根本問題。例如，深圳市寶安區(qū)選擇將文化鐘點(diǎn)工模式引入廣場文化，由政府買單個(gè)人才能服務(wù)。其實(shí)，市民即使沒有廣場領(lǐng)舞人，也可以進(jìn)舞蹈培訓(xùn)班或自學(xué)。這里姑且稱之為“點(diǎn)綴型”購買，這一購買行為便因?yàn)橘徺I的公共服務(wù)公共性不強(qiáng)，且不是亟需解決的重點(diǎn)問題，而廣受質(zhì)疑。如果把行政工作中容易得罪人的、勞動強(qiáng)度大的、直接面對市民的事項(xiàng)，以政府購買服務(wù)的方式轉(zhuǎn)嫁給他人，那就等于前文所說的“卸包袱”，是一種“推脫型”購買。

事實(shí)上，有學(xué)者指出，我國的公共服務(wù)供給的主要矛盾是總體供給不足和結(jié)構(gòu)失衡，與西方發(fā)達(dá)國家實(shí)行公共服務(wù)私營化市場化的物質(zhì)基礎(chǔ)具有很明顯的區(qū)別，因而政府購買公共服務(wù)應(yīng)側(cè)重民生領(lǐng)域并力爭實(shí)現(xiàn)均等化。具體領(lǐng)域的選擇應(yīng)重點(diǎn)聚焦于公共性、公益性較強(qiáng)的公共服務(wù)領(lǐng)域，并根據(jù)自身實(shí)際，選擇群眾關(guān)注度高、示范作用好的公共服務(wù)項(xiàng)目逐步試點(diǎn)。

執(zhí)行過程中的誤區(qū)

【案例】

石家莊市政府努力通過代金券的形式將養(yǎng)老服務(wù)外包給社會，以提高財(cái)政資金的使用效率,節(jié)省人力。然而，據(jù)稱市內(nèi)僅有“星光家政服務(wù)公司”一家可提供保健、保潔等相關(guān)服務(wù)，其價(jià)格卻很高。最終手持代金券的老人不得不忍受“星光”的高價(jià)格，服務(wù)水平只能將就。

政府購買公共服務(wù)應(yīng)該是一個(gè)政策群，尤其是在我國社會組織尚不發(fā)達(dá)、政府職能邊界尚不清晰的轉(zhuǎn)型時(shí)期，更需要在推進(jìn)政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的同時(shí)，統(tǒng)籌政策系統(tǒng)、完善政策配套。然而在政府購買實(shí)踐中卻存在一買了之的現(xiàn)象，具體有以下幾個(gè)方面。

一是缺乏前期論證?？茖W(xué)的政府購買應(yīng)該具備兩大前提，一是政府自身明白該干什么、能干什么;二是政府不能和不該干的事項(xiàng)市場和社會組織能夠干且愿意干。因而，在推行政府購買服務(wù)之前，要組織專業(yè)人員結(jié)合地區(qū)實(shí)際充分論證購買行為的可行性，合理確定購買行為的領(lǐng)域，科學(xué)制定購買行為的規(guī)則，不能跟風(fēng)似的相互模仿、盲目推行。

二是缺乏執(zhí)行監(jiān)督。政府購買行為本質(zhì)上也是市場交易，和一般商品一樣，在交易過程中也會產(chǎn)生違規(guī)行為。尤其是政府作為交易的一方，在不完全競爭市場條件下，更容易產(chǎn)生腐敗行為。這就要求在政府購買服務(wù)市場上實(shí)現(xiàn)信息公開，使交易行為公正透明。

三是缺乏后期評估。政府購買的公共服務(wù)最終被民眾所消費(fèi)，這和一般的市場交易有所不同。一般商品交易中買方對商品不滿可以直接和賣方交涉，在這個(gè)過程中就實(shí)現(xiàn)了評估。而政府購買公共服務(wù)這一交易行為存在三個(gè)主體，政府作為出資方雖然不直接消費(fèi)公共服務(wù)，但卻承擔(dān)對生產(chǎn)者的評價(jià)責(zé)任，因?yàn)槊癖姇压卜?wù)質(zhì)量低下的責(zé)任推給政府。

四是缺乏培育扶持。政府購買公共服務(wù)的生產(chǎn)者在我國主要是企業(yè)、事業(yè)單位和NGO，未來，隨著市場體系的逐步完善以及社會建設(shè)的逐步推進(jìn)，NGO必將在政府購買服務(wù)項(xiàng)目上承擔(dān)越來越多的責(zé)任。然而從目前實(shí)際看，我國的NGO在數(shù)量以及行為能力上還存在很多薄弱環(huán)節(jié)，政府在向NGO購買公共服務(wù)的同時(shí)，也有責(zé)任為他們提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，培育和扶持更多的NGO，才能從長遠(yuǎn)上為政府購買服務(wù)奠定市場基礎(chǔ)，才能為社會建設(shè)和社會管理奠定組織基礎(chǔ)。

（作者系中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士）