推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展須實(shí)現(xiàn)思維轉(zhuǎn)向

◎ 文/高剛

推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展須實(shí)現(xiàn)思維轉(zhuǎn)向

◎ 文/高剛

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系是否協(xié)調(diào)，直接影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的大局，影響現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“ 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”《決定》為我們探尋城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑提供了指導(dǎo)思想，但要真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，必須實(shí)現(xiàn)思維層面的三大轉(zhuǎn)向：即從計(jì)劃思維轉(zhuǎn)向市場思維；從籠統(tǒng)思維轉(zhuǎn)向分類思維；從被動(dòng)接納思維轉(zhuǎn)向主動(dòng)融合思維。

從計(jì)劃思維轉(zhuǎn)向市場思維

我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的整個(gè)過程可以清

從楚地看出，城鄉(xiāng)二元體制是由政府以計(jì)劃調(diào)節(jié)手段抽取農(nóng)村資源支持城市工業(yè)發(fā)展、通過戶籍制度固化農(nóng)村人口、差別化配置城鄉(xiāng)居民福利等一系列不平衡制度造成的，它是計(jì)劃思維的產(chǎn)物。改革開放以來，我國確立了市場經(jīng)濟(jì)制度，從市場經(jīng)濟(jì)逐步完善的整個(gè)路線圖來看，市場在資源配置中的作用在改革中得到逐步強(qiáng)化，而計(jì)劃手段在逐步弱化、規(guī)范。但是，由于存在思維慣性和制度改革的路徑依賴?yán)Ь?，?jīng)濟(jì)發(fā)展和資源配置的計(jì)劃思維仍然延續(xù)著。

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心要義是“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠”

在具體實(shí)踐中我們不難發(fā)現(xiàn)，政策制定者和執(zhí)行者的一般思維和做法是：以計(jì)劃手段從城市、工業(yè)抽取資源，再通過各種渠道把這些資源放到農(nóng)村。為此，各地提出要“創(chuàng)新城市支持農(nóng)村機(jī)制，每年把城市土地較大部分收益用于支持農(nóng)村”；要“按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的要求，大力發(fā)展農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)”；或者規(guī)定發(fā)達(dá)縣市“每年按不低于本級財(cái)政收入1%的資金或?qū)嵨镏С謳头鰧诳h區(qū)發(fā)展”等。各地結(jié)合自身實(shí)際，圍繞“城市支持農(nóng)村”的總思路，通過對農(nóng)村地區(qū)的輸血式幫扶，使農(nóng)村地區(qū)取得一定程度地發(fā)展。

2.政府的“計(jì)劃之手”在推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中是必不可少的，但還是存在一些問題

比如，政府通過引導(dǎo)城市資本下鄉(xiāng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的增收致富。但這往往導(dǎo)致農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力過量外流而使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏勞動(dòng)力資源；或者因?yàn)檗r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不好而使項(xiàng)目難以落地；又或者因?yàn)檗r(nóng)民呈原子化狀態(tài)，組織化程度不高，下鄉(xiāng)的城市產(chǎn)業(yè)面對分散農(nóng)戶而增加組織成本。

3.反貧困領(lǐng)域的一個(gè)基本思想是“要增加貧困者的造血功能”，這在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中同樣重要

在推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，必須破除通過計(jì)劃指令調(diào)節(jié)城市間資源的傳統(tǒng)做法。政府應(yīng)著力去關(guān)注農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展活力的培育，增加農(nóng)村對城市資源的吸納、統(tǒng)籌能力。在此基礎(chǔ)上，讓市場在資源配置中起“決定性作用”，通過市場手段去配置城鄉(xiāng)資源，使城市資源在農(nóng)村“下得來、留得住、能發(fā)展”，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村進(jìn)步，這才是真正意義上的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。通過優(yōu)化城市務(wù)工環(huán)境，理順農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的體制機(jī)制，讓農(nóng)民平等進(jìn)入城市就業(yè)市場，參與城市產(chǎn)業(yè)分工，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，這也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要形式。

從籠統(tǒng)思維轉(zhuǎn)向分類思維

城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，是行政主導(dǎo)型的“城鄉(xiāng)二元”體制在當(dāng)今社會(huì)留下的諸多制度后果之一，造成城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)在現(xiàn)代市場體制下新的裂痕。計(jì)劃與市場的相互膠結(jié)導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的復(fù)雜性。計(jì)劃、市場、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村內(nèi)部的生產(chǎn)方式等因素對不同類型農(nóng)村的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展起的作用不同。因此，不同發(fā)展條件、不同地域的農(nóng)村，其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑、政策重點(diǎn)及動(dòng)力機(jī)制是不一樣的。推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要從籠統(tǒng)思維轉(zhuǎn)向分類思維，要結(jié)合不同農(nóng)村的不同實(shí)際有針對性地制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的對策。

1.“城中（邊）村”協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)

問題表現(xiàn)在：征地拆遷的相關(guān)配套制度還不完善，存在對農(nóng)民土地利益的剝奪問題，強(qiáng)制拆遷引發(fā)社會(huì)矛盾，農(nóng)民失地后的后續(xù)發(fā)展措施還需改進(jìn)等。因此，推進(jìn)“城中（邊）村”實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，其核心是：依法提高征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民分享土地增值收益；積極穩(wěn)妥地處置農(nóng)村集體資產(chǎn)；建立并完善廣覆蓋、多層次的社會(huì)保障體系；積極促進(jìn)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)扶持體系等。

2.實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展遇到的問題

“城中（邊）村”廣泛存在著因城市建設(shè)而導(dǎo)致的征地拆遷問題和農(nóng)民轉(zhuǎn)居民問題。即使同樣都是遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村，基礎(chǔ)設(shè)施完好類農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村所面臨的問題也都不一樣。在基礎(chǔ)設(shè)施完好的農(nóng)村，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重點(diǎn)是如何通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定，大力發(fā)展城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)，扶持和鼓勵(lì)社會(huì)資金投向城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)；或者在新建產(chǎn)業(yè)上引導(dǎo)城鎮(zhèn)中小企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)用生產(chǎn)資料業(yè)等城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)為主。

在偏遠(yuǎn)農(nóng)村，不可能通過土地資本化實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，也沒有吸引城市資本投資農(nóng)村的條件。因此，在這類農(nóng)村，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)著力從3方面推進(jìn)：一要推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，以此分享城市產(chǎn)業(yè)的利潤；二要加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)力度，大力實(shí)施農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略；三要著力培育農(nóng)村精英以加強(qiáng)城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)。

從被動(dòng)接納思維轉(zhuǎn)向主動(dòng)融合思維

推動(dòng)城市資源反哺農(nóng)村是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個(gè)重要手段，而促進(jìn)農(nóng)民工的城鎮(zhèn)融入水平，變農(nóng)民為居民則是另一個(gè)重要手段。自1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》正式實(shí)施后的很長一段時(shí)間，我國一直處于人口城鄉(xiāng)隔離狀態(tài)，不允許農(nóng)民自由流向城市，這是制度層面的排斥。在改革開放進(jìn)程中，城市對農(nóng)民的大門逐漸敞開，大量農(nóng)民工開始涌入城市。

1.在中央政策的推動(dòng)下，各地政府開始關(guān)注農(nóng)民工的城市融入問題

從具體實(shí)踐來看，地方黨委政府在推進(jìn)農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的過程中，經(jīng)常算經(jīng)濟(jì)賬，認(rèn)為接納農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)需要極大的經(jīng)濟(jì)成本；或者，把城市創(chuàng)造基礎(chǔ)設(shè)施條件、優(yōu)化制度設(shè)置等看作是對農(nóng)民工群體的施舍，或是在中央政策指令下的不得不服從。這種對農(nóng)民工的被動(dòng)接納思維，使得政策制定者多是對制度進(jìn)行一些小修小補(bǔ)，最終導(dǎo)致促進(jìn)農(nóng)民工城市融入的效果并不理想。

2.要實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，應(yīng)不斷優(yōu)化農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工條件，完善農(nóng)民工在城市生活的支持體系

對城市管理者而言，對農(nóng)民工群體的“安排”必須實(shí)現(xiàn)由排斥思維向融合思維的轉(zhuǎn)變。在政策制定中，要在思維方式上想要真正推進(jìn)農(nóng)民工的城市融入，而不是把農(nóng)民工群體看作麻煩，或者把農(nóng)民工城市融入這件事情看作政治任務(wù)。

從排斥思維轉(zhuǎn)向融合思維，城市管理者就能換位思考農(nóng)民工在城市就業(yè)和生活的方便性，思考現(xiàn)有制度對農(nóng)民工融入的不足、農(nóng)民工的困難有哪些等問題，這將有利于政策制度的修訂和完善。具體而言，推動(dòng)農(nóng)民工的城市融入，秉持融合思維，可從8個(gè)角度進(jìn)行完善：一要加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高融入農(nóng)民工的承載能力；二要健全城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系，為農(nóng)民工城鎮(zhèn)融入創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)；三要構(gòu)建包容性發(fā)展政策，消除農(nóng)民工城鎮(zhèn)融入的制度藩籬；四要完善覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務(wù)體系，優(yōu)化農(nóng)民工城鎮(zhèn)融入條件；五要搭建平臺(tái)促進(jìn)農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)社區(qū)；六要努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工文化心理的城鎮(zhèn)融入；七要提高農(nóng)民工的就業(yè)能力，推動(dòng)農(nóng)民工的城鎮(zhèn)融入；八要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村土地制度，讓農(nóng)民工帶著資產(chǎn)進(jìn)城。

（作者單位：貴州省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所）

編輯：田佳奇