《旅游法》助力旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

◎ 文/劉鋒

《旅游法》助力旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

◎ 文/劉鋒

2013年4月25日十二屆全國人大常委會第二次會議表決通過了《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》），并于2013年10月1日起正式實施?！堵糜畏ā返某雠_是我國旅游業(yè)發(fā)展的新里程碑，有利于旅游業(yè)的長遠規(guī)劃和健康發(fā)展，更有利于提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展轉型的方向和質(zhì)量。

《旅游法》立足我國的法制建設和旅游業(yè)發(fā)展的實踐，借鑒世界其他國家旅游立法的經(jīng)驗，關注旅游業(yè)發(fā)展中的熱點問題，注意平衡各方利益關系，從政府的職能、市場的規(guī)范、旅游者自身的權益保護等各方面進行系統(tǒng)要求，是一部充分反映時代特征、切合我國實際的法律。

《旅游法》實施帶來的變化

截至目前，《旅游法》實施已有半年時間，給我國旅游業(yè)的發(fā)展帶來了一定的變化，例如根據(jù)《旅游法》的要求，所有旅游報價產(chǎn)品（即常規(guī)旅行團），將以“無加點、無自費、無指定購物點”這“一價全包”的形式出現(xiàn)。

從短期看，旅游購物店正面臨關業(yè)轉型，導游們也正在尋找新的出路；旅行社報價提高，對價格敏感的部分群體被擠出；旅行社之間的競爭更加激烈，全行業(yè)開始重新洗牌。從長期看，旅游將回歸本質(zhì)，旅行社價格更為透明，優(yōu)秀的旅游產(chǎn)品競爭力進一步突出；傳統(tǒng)的觀光團隊游客大大減少，自駕游、自由行、深度游等旅行方式越來越受到人們的歡迎，線路為主導的團隊旅游模式向目的地為主導的散客旅游模式轉變。因此，《旅游法》的實施有利于政府監(jiān)管、企業(yè)優(yōu)勝劣汰，更有利于旅游產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展，能夠更有效地展現(xiàn)旅游行業(yè)的正效應、正能量。

1.從單一管理向綜合管理轉變

旅游工作同許多行業(yè)直接有關，比如民航、鐵路、河海運輸、工商業(yè)、飲食服務、城建、園林、文化、廣播電視、文物、生態(tài)環(huán)境保護，以至國防、公安、宗教等，它對這些行業(yè)的依托性和牽動性都很大。因為旅游的綜合性和關聯(lián)性，許多事情要與其他部門溝通協(xié)調(diào)，所以人們形容旅游部門是不管人、不管錢、不管物、不管項目，幾乎沒有一項工作不求人。

《旅游法》提出建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機制，旅游市場綜合監(jiān)管機制和旅游投訴統(tǒng)一受理機制。綜合管理協(xié)調(diào)機制在實踐中取得了一定的成果，對于旅游業(yè)的綜合聯(lián)動發(fā)展起到了巨大的推動作用。

2.從市場亂象向強化監(jiān)管轉變

目前，我國正處于一個全民大眾化出游、爆發(fā)式增長階段，已形成全球最大的國內(nèi)旅游市場和世界第一大出境旅游市場，并將成為世界第一旅游目的地國。旅游發(fā)展地位不斷提升，已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，旅游業(yè)也成為我國樹立國家形象、建設美麗中國的重要產(chǎn)業(yè)。

隨著市場規(guī)模的持續(xù)擴張，旅游市場的問題也愈加凸顯，尤其是零負團費問題更是公眾聚焦點，組團社、地接社、導游和領隊、購物和自費項目經(jīng)營者之間形成了緊密的利益鏈條，解決起來有很大難度?！堵糜畏ā穼@些問題進行了較為系統(tǒng)的規(guī)定，并在法律責任中對應地設定了嚴厲的處罰。規(guī)范包價旅游合同、明確旅行社的義務與責任、理順各市場主體之間的利益關系、加大處罰力度等。

具體表現(xiàn)在：

（1）針對旅行社的“五不得”要求，即：不得低價組織旅游活動，誘導、欺騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益；不得指定具體購物場所；不得安排另行付費旅游項目；不得要求導游墊付或者收取費用；不得拖欠導游工資或者服務費。

（2）對導游、領隊等旅游從業(yè)人員提出“三不得”要求，即不得擅自變更旅游行程、中止服務活動；不得索取小費；不得誘導、欺騙、強迫或者變相強迫旅游者消費。

（3）對其他旅游經(jīng)營者提出“一不得”要求，即不得給予或者收受賄賂。

3.從景區(qū)亂象向流程管理轉變

景區(qū)是旅游業(yè)的重要載體，我國目前有2萬多個旅游景區(qū)（點），但開放、管理和運營情況并不盡如人意。如熱點景區(qū)流量過大，景點門票水漲船高，游客隨處丟垃圾、破壞文物資源等不文明行為屢見不鮮；旅游基礎設施建設和公共服務體系建設仍然滯后等。

《旅游法》對景區(qū)管理中的各種事項作出了針對性較強的規(guī)定，表現(xiàn)在：對景區(qū)開放設定了統(tǒng)一條件，對景區(qū)門票和另行收費項目等做出了較為嚴格的規(guī)定，對景區(qū)的最大承載量也進行了較為明確的規(guī)定。對于景區(qū)管理水平的提高、旅游者合法權益的保護、旅游景區(qū)健康有序的發(fā)展具有重要的保障作用，成為景區(qū)管理實踐的重要依據(jù)。

4.從形式規(guī)劃向實質(zhì)規(guī)劃轉變

《旅游法》頒布實施后，旅游發(fā)展規(guī)劃將正式成為國家法定規(guī)劃，與現(xiàn)行其他空間規(guī)劃管理體系共同承擔起促進、提升區(qū)域空間開發(fā)與建設的科學性、規(guī)范性的責任。

同時，《旅游法》明確了旅游發(fā)展規(guī)劃的體系、強制性內(nèi)容、旅游規(guī)劃與土地、城市及其他法定規(guī)劃多層次銜接的要求。

更好地實施《旅游法》的建議

1.構建大旅游的管理格局

我國一直以來都建有旅游綜合協(xié)調(diào)機制，并建有相應的部門加以管理和落實。建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機制需要構建大旅游格局，上下聯(lián)動、條塊聯(lián)動、內(nèi)外聯(lián)動，實現(xiàn)全域化、全方位、多部門統(tǒng)籌和全民參與，全域統(tǒng)籌、梯度推進、重點突出。

（1）建立健全多元化協(xié)調(diào)機制體系。大交通機制，與交通、港口、機場、車站等部門配合；大項目機制，與國土、規(guī)劃、住建、發(fā)改委、交委等部門配合；大市場機制，與公安、市場監(jiān)管、交委、城管、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、消防、衛(wèi)生、食品監(jiān)管、邊檢等部門配合，做好旅游市場綜合監(jiān)管；大安全機制，與消防、衛(wèi)生、保險、應急辦、安委辦等部門配合；大通關機制，與海關、邊檢、檢驗檢疫等單位配合。

（2）深化綜合協(xié)調(diào)機制層級網(wǎng)絡體系。要將旅游綜合協(xié)調(diào)機制的建立健全全面鋪開，除全國（省區(qū)市）范圍外，在市、縣一級要加強布局和推進，做到協(xié)調(diào)有序，效率突出。

（3）強化機制，實質(zhì)落實舉措。以實踐為核心，推進和完善多元綜合協(xié)調(diào)機制，并及時總結，提升合作效率；以常設機構為紐帶，推進協(xié)調(diào)機制的常態(tài)化和落地化，定期確定議題，討論落實；以職權強化為目標，有效爭取在綜合協(xié)調(diào)方面的職能和權力，以更好地發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)效益。

2.推進統(tǒng)一化的市場管理格局

旅游市場亂象的解決是系統(tǒng)性問題，需要 “政府引導、企業(yè)參與、市場調(diào)節(jié)”，需要加強政府的行政監(jiān)管與政策扶持、企業(yè)的嚴格遵守與品質(zhì)升級、市場的嚴格管控與有效開放，實現(xiàn)標準化的管理，推進行業(yè)的健康發(fā)展。

（1）統(tǒng)一的行業(yè)指導制度。確定統(tǒng)一的“零負團費”認定標準，由旅游行業(yè)協(xié)會在廣泛征求旅游企業(yè)意見的基礎上，進行科學測算、綜合平衡后，報物價部門組織聽證，最后由物價、旅游部門核定向社會公布。規(guī)范統(tǒng)一的旅游要素價格，制定和完善旅游飯店、旅游車船、旅游景區(qū)（點）門票、旅游團隊餐飲參考價格標準，制定旅行社的價格行為規(guī)則，并向社會公布。

“四統(tǒng)一”的旅游業(yè)務管理制度，包括統(tǒng)一的旅游合同管理制度，統(tǒng)一的行程表管理制度，統(tǒng)一的景區(qū)（點）、購物點、旅游飯店、旅游餐飲點等行業(yè)標準和推薦制度，統(tǒng)一的旅行社、導游一體化管理制度。

旅游產(chǎn)品目錄管理制度，由旅游行政主管部門統(tǒng)一編制旅游景區(qū)景點（含特種旅游項目）、民俗風情點、演藝點、購物點、飯店、餐飲點、車船公司等目錄，頒發(fā)相應標識，定期公布，并提供免費查詢。

（2）統(tǒng)一的旅游綜合執(zhí)法制度。完善執(zhí)法機制，實施政府牽頭、部門分工負責的監(jiān)管機制，旅游聯(lián)合執(zhí)法機制，旅游違法行為查處信息共享機制，跨部門、跨地區(qū)督辦機制，各部門公布監(jiān)督檢查情況制度等，同時加強對重點區(qū)域、重點問題的集中突破和持續(xù)性的長期督察。

（3）統(tǒng)一的企業(yè)管理和行業(yè)升級。一方面要運用政府、協(xié)會和市場手段加強監(jiān)管，另一方面要實施企業(yè)自查、行業(yè)自律。同時要以《旅游法》為契機，實現(xiàn)旅游企業(yè)的轉型升級。

對于旅行社來說，要整肅市場秩序，提升服務品質(zhì)，推出透明團、純玩團、自由行等主打產(chǎn)品，實現(xiàn)由價格競爭向服務品質(zhì)、產(chǎn)品質(zhì)量和經(jīng)營策略的競爭轉變，促進市場回歸到良性競爭的軌道上。

對于在線旅游來說，要使強者更強，轉型升級更加規(guī)范，改善持續(xù)的價格戰(zhàn)式競爭及數(shù)量眾多、產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)狀，實現(xiàn)線上線下的更好互動。

對于景區(qū)來說，將逐步擺脫門票經(jīng)濟的束縛，在景區(qū)的開放、管理、產(chǎn)業(yè)鏈條等方面給予更多的支持。

3.實現(xiàn)流程化的景區(qū)管理格局

（1）景區(qū)管理采用三種管理手段。一是社會公示，對于景區(qū)進行公示，通過正確引導社會輿論對景區(qū)進行監(jiān)督管理，形成倒逼機制。二是協(xié)同管理，在景區(qū)開放管理過程中，涉及到與其相關多個部門，故采取以旅游主管部門會同其他相關部門共同監(jiān)督管理的管理手段。三是違規(guī)處理，除利用倒逼機制規(guī)范其開放經(jīng)營行為外，對于違規(guī)的景區(qū)，還應采用強制性處罰措施。

（2）景區(qū)開放流程化管理。為滿足市場需求和保障游客利益，景區(qū)應當嚴格規(guī)范景區(qū)開放所必須具備的配套服務和輔助設施、安全設施及制度、環(huán)境和生態(tài)保護設施等。景區(qū)開放必須向旅游主管部門提交征求意見材料，針對初次開放景區(qū)要規(guī)范、核實材料內(nèi)容。

（3）景區(qū)容量流程化管理。各級旅游主管部門，應當在當?shù)卣念I導下會同相關部門，進行景區(qū)容量管理。要明確管理機制、管理制度，通過核定最大承載量、公布最大承載量、游客流量調(diào)控程序、游客流量監(jiān)測、游客流量控制、游客容量疏導分流等流程化舉措強化管理。

4.落實多元化的規(guī)劃創(chuàng)新格局

旅游發(fā)展中，應重視旅游規(guī)劃的作用，把握旅游經(jīng)濟的基本規(guī)律，實現(xiàn)規(guī)劃引領，多元創(chuàng)新，全面落實，開創(chuàng)旅游發(fā)展新格局。

（1）以人為本。在規(guī)劃過程中，要把握旅游差異化的經(jīng)歷和體驗這一本質(zhì)，讓游客樂享、暢享，打動游客的心。做到旅游開發(fā)以天為本，實現(xiàn)建筑景觀的人本化、自然化、綠色化，努力維護原生態(tài)的景觀環(huán)境，倡導極簡的規(guī)劃設計風格；做到旅游服務以人為本，滿足旅游者的審美需求、愉悅需求、健康需求、文化需求、求知需求和精神需求，讓旅游經(jīng)濟成為一種樂享經(jīng)濟，讓旅游產(chǎn)業(yè)成為一種幸福產(chǎn)業(yè)。

（2）融合推進。產(chǎn)業(yè)融合是旅游業(yè)發(fā)展的一條重要經(jīng)驗和規(guī)律。旅游規(guī)劃要以產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈為紐帶，整合旅游產(chǎn)業(yè)及與旅游相關產(chǎn)業(yè)體系，創(chuàng)新“農(nóng)業(yè)圍繞旅游提升、工業(yè)支撐旅游做強、文化聯(lián)姻旅游做大、商貿(mào)融合旅游延伸、城鎮(zhèn)結合旅游做靚、森林聯(lián)合旅游保育、體育融入旅游做旺、金融服務旅游增收”的產(chǎn)業(yè)融合模式，實現(xiàn)百姓參與旅游受益。

（3）創(chuàng)意驅動。旅游規(guī)劃是感性與理性的結合，是藝術與技術的結合，創(chuàng)意必不可少，創(chuàng)意為旅游產(chǎn)品和服務注入新的文化信息要素，提供了新的價值元素，從而開辟了新的市場。在規(guī)劃開發(fā)中要做到換位思考，將同質(zhì)化的資源，通過異質(zhì)化的創(chuàng)意，錯位的開發(fā)、反差產(chǎn)生吸引，打造不一樣的旅游。

《旅游法》已經(jīng)出臺，進一步貫徹落實更重要。要發(fā)動全行業(yè)、多領域、多部門的力量，積極探索、深化改革，以《旅游法》指導實踐，以《旅游法》規(guī)范發(fā)展，促進旅游業(yè)健康、高效、持續(xù)地發(fā)展，讓旅游成為名符其實的引擎產(chǎn)業(yè)、動力產(chǎn)業(yè)、幸福產(chǎn)業(yè)和美麗產(chǎn)業(yè)。

（作者單位：北京達沃斯巔峰旅游規(guī)劃設計院）

編輯：王慧