長春市城市化進程中土地利用問題探討

魏楠+王闖+王春雷

摘要：城市化是必然結(jié)果，是任何一個國家或城市都會經(jīng)歷的重要轉(zhuǎn)變過程，同樣，長春市城市化過程中會有很多問題值得去探討，這其中包括長春市城市化過程中土地利用的問題，本文從長春城市化演變過程、現(xiàn)狀特點及未來趨勢等多方面綜合分析了長春市城市化與土地利用的問題。

關(guān)鍵詞：長春市；城市化；土地利用

基金項目：本文為長春市科技局科技發(fā)展項目（12RY30）及吉林省社科基金項目（2012BS32）部分研究成果

中圖分類號： F291 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.23.0086

1 長春市城市化過程中土地利用現(xiàn)狀分析

1.1 長春近年城市化發(fā)展水平

近年來在吉林省整體城市化水平呈現(xiàn)略微下降趨勢的情況下，長春市城市化水平穩(wěn)中有升，并且在2009年達到44.2%，2012年為45.3%，人口城鎮(zhèn)化水平較高，但速度不快。根據(jù)諾瑟姆曲線，長春市城市化發(fā)展進程目前處于中期加速階段。上個世紀八十年代以來，長春市城市化經(jīng)過了改革開放前的波動階段進入了中期加速發(fā)展階段，意味著長春市城市建設(shè)將出現(xiàn)新一輪的快速發(fā)展熱潮，長春市城市化發(fā)展進程目前處于中期加速階段還表現(xiàn)為城市經(jīng)濟快速增長，各項建設(shè)事業(yè)進一步提高。城市空間擴展速度明顯加快，市區(qū)建設(shè)用地規(guī)模由2000年的203平方公里增加到 2010 年的 315平方公里，到2013年為330.16平方公里。

1.2 長春市近年土地利用變化

表1 長春市近年來不同類型土地變化量（單位：公頃）

2005年以來，隨著城市化建設(shè)速度的加快，土地利用也呈現(xiàn)相應(yīng)的變化，從總體上來看，其土地利用變化存在以下幾點：第一，長春城市化中城市用地擴建占主導地位，大量積壓其他類型土地的擴建空間[1]；第二，農(nóng)用地與未利用土地同時趨于減少，長春市城市化進程過程是以犧牲農(nóng)用地與未利用土地為代價的，在2007年和2008年尤為突出，其中以對未利用土地開發(fā)為重要手段，過多地開發(fā)未利用土地并不利于土地的持續(xù)利用，同樣不利于城市化的持續(xù)發(fā)展。

2 城市化進程中土地利用問題

2.1 我國城市化過程土地利用的主要問題

2.1.1 大量耕地被占用 雖然《中華人民共和國國土地管理法》中明文規(guī)定，國家為公共利益可以將農(nóng)民集體所有的土地依法征為國有并給予補償（《土地法》第一章第二條：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償）。但是，并未明確界定“公共利益”，從而使其內(nèi)涵的過于寬泛，于是，該規(guī)定便成了地方政府大量征用農(nóng)村集體土地的擋箭牌。我國目前存在的城市占地面積過大、過寬、閑置用地較多，尤其是城郊“征而不用”的現(xiàn)象非常嚴重 [2]。另外，由于與土地使用相關(guān)的法律體系的不健全，農(nóng)民對土地的相關(guān)權(quán)益等問題，在法律上仍未有給出明確的解釋和說明，再加上目前我國很多行業(yè)，如建筑業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等門檻較低，農(nóng)民在種植業(yè)之外獲得的收益也較多，一些農(nóng)村集體在短期利益的驅(qū)動下，更傾向于耕地被征收。從而，在供需雙向上，對耕地轉(zhuǎn)移成建設(shè)用地起到了推拉作用。

2.1.2 城市土地低效粗放利用 從全國范圍看，我們國家城市土地利用效率不高，城市人口增長速度要低于城市土地擴展速度。由于我國尚未建立科學、合理的土地使用利益分配機制，對土地使用不當?shù)那闆r處理僅限于問責和行政處分，制約手段不科學、不明顯，政策引導不到位，城市土地使用粗放、浪費現(xiàn)象均非常嚴重。各地區(qū)普遍存在低效粗放擴張使用土地，開發(fā)區(qū)、大學城、工業(yè)園區(qū)等耕地被征用后閑置，土地資源浪費等情況層出不窮[3]。

2.1.3 城市土地利用結(jié)構(gòu)失衡 城市土地利用結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象普遍存在。既表現(xiàn)在城市土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)，又表現(xiàn)在市場經(jīng)濟條件下，對土地市場供需狀況分析不科學不合理，從而導致級差地租得不到體現(xiàn)，低效利用的用地占據(jù)城市中心區(qū)位和高地價區(qū)，城市土地產(chǎn)出率低。中國工業(yè)用地占建設(shè)用地總量的比例高達26%，超過美國（7.3%）和香港特區(qū)（6%），也超過許多發(fā)展中國家[4]。

2.2 長春城市化進程中土地利用問題

2.2.1 建設(shè)用地總量配置與長春市的戰(zhàn)略地位不相稱 長春是東北地區(qū)的重要中心城市，是振興東北老工業(yè)基地的核心城市之一，是全國汽車產(chǎn)業(yè)最大的生產(chǎn)基地，是吉林省經(jīng)濟發(fā)展的龍頭城市，用地總量配置與本市經(jīng)濟發(fā)展需求不相適應(yīng)，中心城區(qū)以外地區(qū)的職能安排缺乏引導和控制，周邊組團沒有起到緩解中心城區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，導致中心團城市建成區(qū)建設(shè)用地十分緊張[6]。

2.2.2 城市用地面積不足

表2 長春市與吉林省各項指標（2012年）

目前，長春市正處于城市化發(fā)展加速階段，城市人口的急劇膨脹，城市建成區(qū)面積的擴張跟不上用地需求增加的速度，使得城市土地資源需求日益緊張。從長春市過去發(fā)展情況來看，長春市土地資源利用過程中存在著多種粗放低效利用的問題，主要包括：城市呈“攤大餅”式無序外延擴張、土地利用結(jié)構(gòu)不合理、城市用地比例失調(diào)、建設(shè)用地強度偏低等，這些問題使土地利用浪費非常嚴重、土地經(jīng)濟效益產(chǎn)出非常低下、土地利用潛力也沒有得到充分的發(fā)揮。此外，由于城市土地管理和土地市場不規(guī)范，土地投資過熱、城市開發(fā)不合理等各種問題也較突出[7]。因此，就長春市本身而言，已經(jīng)面臨著城市存量可建設(shè)用地不足，城市擴展與土地開發(fā)“無米以炊”的困境。近10年來，長春經(jīng)濟發(fā)展速度平均每年增長15%以上，用地需求量也隨之快速增長，主導產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，再加上國家級兩個開發(fā)區(qū)和省級兩個開發(fā)區(qū)布局在城市空間內(nèi)，規(guī)劃實施中出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)互相爭地的矛盾，用地空間嚴重不足，城市發(fā)展開始受到限制，難以滿足今后振興長春老工業(yè)基地和汽車產(chǎn)業(yè)用地空間集中布局的需要。

2.3基本農(nóng)田保護任務(wù)艱巨endprint

長春市位于松遼平原，是吉林省經(jīng)濟發(fā)展的核心地域，城市坐落在平原地區(qū)，耕地占總面積的70.41%，耕地保護與建設(shè)用地之間的矛盾目前非常突出[8]?；巨r(nóng)田布局不夠合理，必要的建設(shè)用地在空間上受到了限制，各業(yè)用地需求與供給難以平衡，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)建設(shè)受到影響。目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性建設(shè)用地，特別是畜牧業(yè)飼養(yǎng)基地用地正在起步建設(shè)，根據(jù)防疫需要，必須遠離集鎮(zhèn)和村莊，一遇到項 目選址，就涉及到保護區(qū)，用地矛盾特別突出。城市轄區(qū)范圍內(nèi)，保護面積過高，達到80%以上，而且城市城鎮(zhèn)的用地空間沒有緩沖地帶，導致在工業(yè)化、城市化發(fā)展過程中，保護耕地與保障發(fā)展的矛盾日益突出。

3 長春市城市化進程中土地利用發(fā)展趨勢

3.1 優(yōu)化城市土地利用空間結(jié)構(gòu)

土地利用總體規(guī)劃是合理利用與實現(xiàn)土地資源持續(xù)利用的基礎(chǔ)之一，是在一定范圍和一定時期內(nèi)對土地利用進行控制、調(diào)整、協(xié)調(diào)、組織和監(jiān)督的管理手段，規(guī)劃的目的在于最大限度地優(yōu)化土地資源配置。創(chuàng)新土地利用方式，實現(xiàn)有限資源的無限利用是城市化發(fā)展的取向。長春市城市化發(fā)展正在經(jīng)歷從單純量的擴張向質(zhì)與量并重的歷史階段，在長春市城市化進程中，合理規(guī)劃土地利用空間結(jié)構(gòu)，一是要與城市規(guī)劃相銜接，合理確定城市發(fā)展規(guī)模，按照城市土地使用規(guī)律進行土地利用規(guī)劃；二是要嚴格按照土地利用規(guī)劃使用土地，加強土地用途管制。除因中心城區(qū)功能過度疊加、人口密度過高或規(guī)避自然災(zāi)害等原因外，不得設(shè)立城市新區(qū)。確需設(shè)立城市新區(qū)的，必須以人口密度、用地產(chǎn)出強度和資源環(huán)境承載能力為基準，以符合土地利用總體規(guī)劃為前提。按照《城市新區(qū)設(shè)立審核辦法》，嚴格審核城市新區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模和布局。制定新區(qū)用地擴張與舊城改造相掛鉤的方案，促進新舊城區(qū)聯(lián)動發(fā)展。

3.2 集約利用土地資源

集約利用土地的最直接的動力是由于土地資源具有稀缺性[9]。土地資源是有限的，城市能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供的建設(shè)用地也是有限的。在未來發(fā)展建設(shè)過程中，長春市首先要把堅持集約化原則用地放在首要位置，落實“十二五”單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降30%的目標要求。在全市范圍內(nèi)探索開展土地開發(fā)利用強度和效益考核，依據(jù)城市中心區(qū)、城鎮(zhèn)中心區(qū)和小城鎮(zhèn)區(qū)域人口密度、二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、稅收等指標和建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、總量的變化，分別提出控制標準，加快建立綜合反映土地利用對經(jīng)濟社會發(fā)展承載能力和水平的評價標準。

城市用地實質(zhì)上是一個綜合性的經(jīng)濟問題，在城市空間擴展過程中，城市用地提供了城市一切社會經(jīng)濟活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，也為城市居民提供了一切生產(chǎn)與生活活動的物質(zhì)源泉[10]。長春市作為吉林省中心城市應(yīng)當最大限度保護耕地、園地和河流、湖泊、山巒等自然生態(tài)用地，促進吉林省中部地區(qū)形成規(guī)模適度、布局合理、功能互補的城鎮(zhèn)空間體系，加快構(gòu)建以“長吉圖”城市群為主體、長吉平“V”形城鎮(zhèn)帶為輔助、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，對農(nóng)村建設(shè)用地按規(guī)劃進行區(qū)位調(diào)整、產(chǎn)權(quán)置換，促進農(nóng)民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中，提高耕地及農(nóng)村建設(shè)用地使用效率。發(fā)揮城市部門用地配置的優(yōu)化組合作用，將處于城市中心地帶的工業(yè)用地實行功能置換，發(fā)揮中心地帶的商業(yè)作用，優(yōu)化城市用地的空間結(jié)構(gòu)，發(fā)揮地租、地價規(guī)律在城市土地空間分布上的作用，遵循市場規(guī)律，體現(xiàn)城市土地的集聚功能。

參考文獻

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http：//www.mlr.gov.cn/zt/2005tudiriluntan/lizhengui，2005-6.

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作者簡介：魏楠，碩士，吉林省國土資源勘測規(guī)劃研究院，工程師，研究方向：土地資源管理。endprint