流浪兒童救助保護(hù)工作現(xiàn)狀及困境探究

摘要：流浪兒童救助是一個(gè)綜合性的社會(huì)問(wèn)題，各地在救助保護(hù)以及能力建設(shè)方面做了有益的探索，全國(guó)初步建立了以機(jī)構(gòu)救助為核心的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。文章從三個(gè)層面概括當(dāng)前流浪兒童救助保護(hù)工作現(xiàn)狀，在理清流浪兒童救助脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，分析救助工作面臨的困境，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以期推動(dòng)流浪兒童救助工作的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：流浪兒童；機(jī)構(gòu)救助；救助方式

中圖分類號(hào)： D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.23.0078

1流浪兒童救助工作現(xiàn)狀分析

自20世紀(jì)60年代至今，我國(guó)流浪兒童救助工作在政府的主持與引導(dǎo)下，取得了不少的成就，流浪兒童這一社會(huì)問(wèn)題在一定程度上得到了有效控制。綜合而言，當(dāng)前我國(guó)流浪兒童救助現(xiàn)狀可以從以下三個(gè)層面加以概述，即制度層面、救助機(jī)構(gòu)層面以及信息化運(yùn)用層面。

1.1.流浪兒童救助保護(hù)工作的制度現(xiàn)狀

縱觀整個(gè)流浪兒童的救助發(fā)展歷程，可以將流浪兒童救助領(lǐng)域的制度劃分為三個(gè)階段。

第一階段是建國(guó)初期到1982年，這一階段的救助制度旨在減少流動(dòng)人口的數(shù)量。早在20世紀(jì)60年代，因?yàn)槿曜匀粸?zāi)害，導(dǎo)致大規(guī)模的人口遷徙，給社會(huì)治安帶來(lái)了巨大考驗(yàn)。為了抑制日益上升的犯罪率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，中央批準(zhǔn)了《關(guān)于制止人口自由流動(dòng)》的報(bào)告，決定在各個(gè)大中城市成立“收容護(hù)送站”，收留流動(dòng)人口，并專門(mén)成立“孤兒院”，收治流落街頭的孩童。

第二階段是1982年至2003年，這一階段的救助工作主要依據(jù)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》展開(kāi)。收容遣送工作主要由公安等各部門(mén)合理分工，采取強(qiáng)制性措施，治理流浪乞討現(xiàn)象，這其中就包括流浪兒童。1995年，針對(duì)流浪兒童救助，國(guó)務(wù)院要求在各大中心城市成立“未保中心”，以機(jī)構(gòu)為依托，專門(mén)收容流浪兒童。

第三階段是2003年至今，這一時(shí)期是我國(guó)流浪兒童救助工作的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。中央頒布《救助管理辦法》，即要求當(dāng)前的救助工作轉(zhuǎn)變?yōu)槿诵曰P(guān)懷，擺脫收容遣送時(shí)期的強(qiáng)制性護(hù)送。救助工作由公安部門(mén)轉(zhuǎn)交給民政部，走專業(yè)化的救助道路。2011年，為了更好地促進(jìn)流浪兒童救助事業(yè)的發(fā)展，國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱39號(hào)文件），該文件對(duì)以往流浪兒童救助工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)，要求流出地政府做好回歸兒童的家庭回訪，落實(shí)相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。

1.2 建立以機(jī)構(gòu)救助為核心的救助網(wǎng)絡(luò)

1995年，中央決定建立流浪兒童保護(hù)中心，致力于為兒童提供必要的生活保障，同時(shí)，為這些失去正常社會(huì)化場(chǎng)所的流浪兒童采取保護(hù)性措施，如護(hù)送返鄉(xiāng)、行為矯正等，這些工作的開(kāi)展由教育部門(mén)、鐵道部、民政部等多個(gè)部門(mén)協(xié)同完成，最初保護(hù)中心試點(diǎn)工作只在鄭州、福州等幾個(gè)大城市，隨后在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，截止2010年，全國(guó)針對(duì)流浪兒童救助保護(hù)中心已達(dá)到三百多個(gè)。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)建立起流浪兒童救助網(wǎng)絡(luò)體系，初步形成以救助中心為依托的機(jī)構(gòu)救助模式，為眾多流浪兒童提供滿足基本生活所需的服務(wù)，這種以政府主導(dǎo)模式展開(kāi)的流浪兒童救助工作在我國(guó)取得較為顯著的效果，流浪兒童合法權(quán)益在一定程度得到了保障。

1.3流浪乞討人員救助管理信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)

民政部頒發(fā)《救助管理工作實(shí)施細(xì)則》之后，為了更好、更高效地完成救助管理中的各項(xiàng)工作，國(guó)家民政部開(kāi)發(fā)了“流浪乞討人員救助管理信息系統(tǒng)”，其中流浪乞討兒童占有專門(mén)的一個(gè)子系統(tǒng)，這個(gè)信息系統(tǒng)完成了全國(guó)救助信息資源的共享，曾經(jīng)在救助站內(nèi)接受救助的流浪兒童，其基本信息、受助情況等都會(huì)在信息系統(tǒng)內(nèi)顯示。信息系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了以民政部為中心，省級(jí)民政和救助管理站中心的資源鏈接。各地救助管理站可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)交流，溝通救助過(guò)程中存在的難題，分享經(jīng)驗(yàn)，探尋有效的解決途徑。救助管理站還可以通過(guò)這一系統(tǒng)查詢、統(tǒng)計(jì)、分析流浪兒童基本信息及這一群體的救助現(xiàn)狀，流出地域特征等，為流浪兒童救助提供了科學(xué)化的決策依據(jù)，為提高救助效率奠定了基礎(chǔ)。該系統(tǒng)的研發(fā)標(biāo)志著我國(guó)流浪兒童救助工作步入了信息化、網(wǎng)絡(luò)化的管理階段，是救助領(lǐng)域發(fā)展的重要標(biāo)志。

2流浪兒童救助工作面臨的困境

通過(guò)上述分析，可見(jiàn)目前以機(jī)構(gòu)為載體的救助網(wǎng)絡(luò)，由于力度大、見(jiàn)效快，使得救助工作取得了不小的成效。但是，我們也應(yīng)意識(shí)到，在新形勢(shì)下，救助工作僅由政府實(shí)施，已經(jīng)很難滿足當(dāng)前的救助需求，流浪兒童救助工作面臨一定的困境。

2.1救助手段單一，工作過(guò)于程序化

目前流浪兒童救助工作依據(jù)《救助管理辦法》組織實(shí)施，但在實(shí)際工作中，機(jī)構(gòu)救助理念仍停留在收容遣送時(shí)代，救助工作不能依據(jù)兒童需求、身心特點(diǎn)定制。當(dāng)前流浪兒童救助中心工作仍局限于滿足兒童的基本生活需求，包括食物、住宿等。流浪兒童進(jìn)站以后，由工作人員負(fù)責(zé)登記個(gè)人信息，流浪兒童接受訊問(wèn)，站內(nèi)工作人員得出家庭住址，然后與戶口所在地的政府取得聯(lián)系，工作人員將其送戶口所在地進(jìn)行安置，這樣的救助流程過(guò)于程序化，內(nèi)容單一，不能滿足流浪兒童生理及心理上的需求。

2.2 “自愿救助”還是“強(qiáng)制救助”的困擾

《救助管理辦法》強(qiáng)調(diào)了救助工作的自愿性原則，這意味著公安等部門(mén)發(fā)現(xiàn)流浪兒童后，只可以建議其接受救助，而不能采取強(qiáng)制手段，而在實(shí)際工作中，兒童是否適用自愿救助原則呢？流浪兒童尚處在明辨是非能力差、自我保護(hù)能力弱、現(xiàn)實(shí)判斷能力差的階段，僅憑自己的經(jīng)驗(yàn)，判斷是否要到救助管理站接受救助，對(duì)于部分兒童來(lái)說(shuō)是一件超出能力范圍的事情；而且流浪兒童由于心智發(fā)展不成熟，所做的行為有探索性和盲目性，很容易受群體效益的影響，如流浪同伴的誘惑，為了更“自由”的環(huán)境而放棄機(jī)構(gòu)救助，這樣盲目的選擇往往會(huì)將他們推向越軌行為的邊緣。

2.3救助經(jīng)費(fèi)緊張，資金支持不足

當(dāng)前很多流浪兒童救助保護(hù)中心是在原有遣送站基礎(chǔ)上建立的，設(shè)施陳舊、空間不足，條件較為簡(jiǎn)陋，加之兒童流動(dòng)有很大隨意性，外籍戶口的兒童越多，救助、安置、統(tǒng)籌等工作越為復(fù)雜，所需投入的人力、物力、財(cái)力也越多，救助機(jī)構(gòu)普遍面臨資金緊張問(wèn)題。而針對(duì)兒童的醫(yī)療、教育等專項(xiàng)救助也缺乏相應(yīng)的資金支持，嚴(yán)重制約了機(jī)構(gòu)救助能力和水平的提升。endprint

2.4 救助工作缺少監(jiān)督

當(dāng)前，我國(guó)救助工作由救助管理中心負(fù)責(zé)，政府部門(mén)既是政策的制定者，又是政策付諸實(shí)施的執(zhí)行者。由于缺乏監(jiān)督，沒(méi)有相應(yīng)的考核指標(biāo)，機(jī)構(gòu)內(nèi)工作人員的工資不與救助的數(shù)量和質(zhì)量掛鉤，工作人員對(duì)于救助工作不積極。在兒童來(lái)站之后，工作人員除了負(fù)責(zé)接站登記、安置流浪兒童的住宿外，剩余的時(shí)間基本上與兒童無(wú)交流，而流浪兒童則呆在救助站內(nèi)自由活動(dòng)，這樣的工作方式，使得救助工作安于現(xiàn)狀，導(dǎo)致救助工作不作為。

3流浪兒童救助管理工作的對(duì)策建議

3.1鼓勵(lì)多元主體參與救助

政府要通過(guò)制度安排，調(diào)動(dòng)多元主體參與救助工作，建構(gòu)社會(huì)化的救助體系，尤其是要發(fā)揮NGO在救助工作中的作用，并運(yùn)用公私伙伴關(guān)系理論，妥善處理雙方關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益互補(bǔ)，達(dá)到資源的優(yōu)化配置。政府要通過(guò)制度化安排，整合各種資源，鼓勵(lì)多元主體參與救助，減少各類資源的無(wú)序狀態(tài)，營(yíng)造有利于開(kāi)展社會(huì)化救助的環(huán)境。

3.2提供強(qiáng)有力的資金支持

救助工作有序進(jìn)行的前提是有充分的資金注入。當(dāng)前，我國(guó)救助領(lǐng)域的各種費(fèi)用，都是由政府承擔(dān)的，但是從整體的救助現(xiàn)狀來(lái)看，政府的資金投入與實(shí)際救助所需的費(fèi)用相比，缺口仍較大，資金的短缺在一定程度上已經(jīng)限制了救助工作的開(kāi)展。而且，從社會(huì)宏觀角度分析，近幾年，政府主要的精力都放在了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展，而對(duì)于社會(huì)福利方面的支出，一直處于較低水平。因此，要確保救助工作有效地運(yùn)行，就需要政府加大對(duì)流浪兒童救助領(lǐng)域的資金投入。

3.3完善相關(guān)法律，為維護(hù)流浪兒童權(quán)益提供法律保護(hù)

目前現(xiàn)有的法律對(duì)于流浪兒童來(lái)說(shuō)，適用性較差，這就導(dǎo)致在實(shí)際工作中，流浪兒童的合法權(quán)益得不到切實(shí)的維護(hù)，尤其是那些長(zhǎng)期滯留在救助保護(hù)中心的兒童。因此，建立健全流浪兒童救助領(lǐng)域的法律法規(guī)，使得救助工作的開(kāi)展有章可循，有法可依，將維護(hù)流浪兒童的合法權(quán)益上升到法律的高度，切實(shí)地為他們提供保障，真正以“兒童利益最大化”為出發(fā)點(diǎn)，為兒童權(quán)益的保護(hù)、發(fā)展、回歸家庭社會(huì)提供良好的法制環(huán)境。

3.4引入專業(yè)社會(huì)工作者參與救助

社會(huì)工作作為專業(yè)的助人方法，它所具備的價(jià)值理念、工作方法能夠更容易與流浪兒童建立關(guān)系、提供專業(yè)服務(wù)，它在救助工作中的運(yùn)用，可以有效地解決當(dāng)前我國(guó)救助模式中因簡(jiǎn)單、程序化的救助方法而帶來(lái)的“重復(fù)流浪”、資源浪費(fèi)等問(wèn)題。將社會(huì)工作的專業(yè)手法引入救助工作，創(chuàng)新流浪兒童救助管理的方法，對(duì)于改進(jìn)我國(guó)當(dāng)前的救助管理工作大有裨益。專業(yè)社會(huì)工作者可以從機(jī)構(gòu)內(nèi)以及外展服務(wù)開(kāi)展工作，運(yùn)用個(gè)案、小組等工作方法為流浪兒童提供專項(xiàng)服務(wù)。

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作者簡(jiǎn)介：戴海云，研究生學(xué)歷，江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院連云港財(cái)經(jīng)分院，助理講師，研究方向：兒童社會(huì)工作，社會(huì)工作實(shí)務(wù)與方法。

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2014-11-17 13：55：42

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.14025/j.

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