比較視野下的國家安全委員會*

張 驥

國家安全委員會(National Security Council)或類似機(jī)構(gòu)①各國國家安全委員會或類似機(jī)構(gòu)的名稱不一，一般稱為國家安全委員會或國家安全會議，為行文方便，本文統(tǒng)稱為國家安全委員會。是當(dāng)代世界各國進(jìn)行國家安全決策和國家安全治理的主要制度形式和制度平臺，是各國國家安全制度中最核心的組成部分和最核心的機(jī)構(gòu)。國家安全委員會這種制度形式的產(chǎn)生和發(fā)展是當(dāng)代主權(quán)國家在其所面臨的內(nèi)外安全議題、安全威脅發(fā)生根本變化后，主權(quán)國家對國家政權(quán)管理國家安全事務(wù)的理念、制度、機(jī)構(gòu)、手段等進(jìn)行改革的制度結(jié)果，也是現(xiàn)代國家實(shí)現(xiàn)國家安全治理民主化、制度化、科學(xué)化、專業(yè)化的制度形式，民主、法治、統(tǒng)籌、專業(yè)是這一制度形式的價(jià)值體現(xiàn)。作為一種具體的制度形式，各國國家安全委員會的職權(quán)功能、運(yùn)作方式，以及國家安全委員會在整個(gè)國家權(quán)力體系中的地位和作用又無不與各國的根本政治制度相適應(yīng)，體現(xiàn)著一國的權(quán)力結(jié)構(gòu)、基本制度安排和治國理念。

一、國家安全委員會的產(chǎn)生

最早建立國家安全委員會這一制度形式的是美國(1947年)。美國國家安全委員會的建立主要源自兩方面因素的驅(qū)動。一是對內(nèi)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌軍事力量、情報(bào)部門、外交部門的需要。對第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)爭經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的反思使美國政府、軍方和國會認(rèn)識到戰(zhàn)時(shí)決策和管理體制的混亂，特別是武裝力量內(nèi)部、情報(bào)部門之間、軍隊(duì)與文官之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌等帶來的災(zāi)難性后果，因而必須加強(qiáng)部門協(xié)作、推行總體戰(zhàn)略。②Zbgniew Brzezinski，“The NSC’s Midlife Crisis”，F(xiàn)oreign Policy，No．69，1987-1988，p．80．二是對外面臨的安全威脅變化和安全事務(wù)空前增多。美國國際地位的迅速提升和冷戰(zhàn)的到來，使得美國介入的國際事務(wù)空前增多，國家安全面臨不同于戰(zhàn)時(shí)的新威脅，貫徹稱霸世界、遏制蘇聯(lián)等戰(zhàn)略目標(biāo)要求改革既有的國防和外交體制，從戰(zhàn)略高度全面協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和外交資源，建立適應(yīng)新形勢的國家安全協(xié)調(diào)機(jī)制以及相應(yīng)的決策、咨詢機(jī)制，提升戰(zhàn)略規(guī)劃能力。③周軍:“美國建立國家安全委員會原因初探”，《歷史教學(xué)問題》，1997年，第6期，第38-40頁。因此之故，美國國家安全委員會建立初期主要受內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的需求驅(qū)動，其職能定位則主要是針對外部安全威脅。

從世界范圍來看，大多數(shù)國家的國家安全委員會是在冷戰(zhàn)后建立起來的，或者是在冷戰(zhàn)后得到強(qiáng)化的。同時(shí)，大部分國家的國家安全委員會是從國防委員會轉(zhuǎn)化而來，如英國、德國、韓國等，或者在保留國防委員會的同時(shí)，國家安全委員會成為國家安全決策的主體，如法國等。當(dāng)然，對于如今仍然面臨傳統(tǒng)軍事威脅的一些國家，則可能既設(shè)立國防委員會又設(shè)立國家安全委員會，兩者在國家安全決策中的地位和作用深受安全形勢及文官與軍隊(duì)之間關(guān)系的影響，如巴基斯坦的國家安全委員會與內(nèi)閣國防委員會(Defence Committee of the Cabinet)一直隨軍政關(guān)系的演變而不斷輪替主導(dǎo)地位。①Hasan-Askari Rizvi，“National Security Council:A Debate on Institutions and Processes for Decision-Making on Security Issues”，Pakistan Institute of Legislative Developmentand Transparency(PILDAT)，http://www．pildat．org/publications/publication/CMR/NaionalSecurity-Council-debateon Institutionsandprocessesfordecisionmakingonsecurityissu es．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2013 年11月15日)

冷戰(zhàn)后，這些國家建立或強(qiáng)化國家安全委員會職能的原因來自兩方面。第一，主權(quán)國家面臨的國家安全威脅發(fā)生變化，國家安全事務(wù)從傳統(tǒng)的國防安全向綜合安全和非傳統(tǒng)安全拓展，國家安全從以領(lǐng)土安全為主向領(lǐng)土安全、政治安全、國土安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、信息安全、生態(tài)安全、國民安全等綜合安全及非傳統(tǒng)安全的拓展，這些是冷戰(zhàn)后各國紛紛建立或強(qiáng)化國家安全委員會的重要原因。在冷戰(zhàn)末期1990年底建立的蘇聯(lián)安全會議和蘇聯(lián)解體后建立的俄羅斯聯(lián)邦安全會議是應(yīng)對這一轉(zhuǎn)變最顯著的體現(xiàn)。蘇聯(lián)安全會議的職能涵蓋了對外安全和對內(nèi)安全，明確將經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境安全、緊急狀態(tài)、自然災(zāi)害、社會穩(wěn)定、法律秩序等確定為安全會議的職權(quán)范圍。②“Об изменениях и дополненияхКонституции (Основного Закона)СССР в связи ссовершенствованием системы государстве нного управления”，http://constitution．garant．ru/history/ussr-rsfsr/1977/zakony/185464/．(上網(wǎng)時(shí)間:2013年12月20日)1992年建立的俄羅斯聯(lián)邦安全會議同樣體現(xiàn)了統(tǒng)籌內(nèi)外安全的理念，涵蓋個(gè)人、社會、國家三個(gè)層級的安全，包括憲法安全、軍事安全、社會安全、國防工業(yè)安全、經(jīng)濟(jì)安全、邊界安全、信息安全、國際安全、生態(tài)安全、衛(wèi)生安全、軍事動員等領(lǐng)域。

應(yīng)對國內(nèi)安全問題是部分國家建立和改組國家安全委員會的重要驅(qū)動因素。例如，1986年雅克·希拉克總理主導(dǎo)建立的法國國家安全委員會主要是為應(yīng)對國內(nèi)外的恐怖主義活動和開展反恐領(lǐng)域的國際合作。③Bertrand Pauver，t“Creation du Conseil de sécuritéintérieur”，http://www．jac．cerdacc．uha．fr/internet/recherche/Jcerdacc．nsf/NomUnique/JLAE-5AUGJN．(上網(wǎng)時(shí)間:2013年12月30日)2002年希拉克連任總統(tǒng)后新建的法國國內(nèi)安全委員會則主要是為了打擊嚴(yán)重暴力犯罪和國內(nèi)治安問題。

為有效應(yīng)對國內(nèi)安全問題、打擊分裂勢力和極端犯罪活動、維護(hù)國家統(tǒng)一，一些國家的國家安全委員會還將特定地方的負(fù)責(zé)人納入國家安全委員會。如2000年普京總統(tǒng)首次將7名總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表列為俄羅斯聯(lián)邦安全會議成員，這一制度一直延續(xù)下來。④上海太平洋國際戰(zhàn)略研究所:《俄羅斯國家安全決策機(jī)制》，時(shí)事出版社，2007年，第57頁。2004年巴基斯坦通過立法正式確定巴基斯坦國家安全委員會的地位，旁遮普、俾路支、信德、開伯爾—普什圖四省省長成為巴基斯坦國家安全委員會的正式成員。⑤“National Security Council:A Comparative Study of Pakistan and Other Selected Countries”，p．16，http://www．pildat．org/Publications/publication/CMR/nationalsecuritycouncil-comparativestudy．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2013年11月15日)

進(jìn)入新世紀(jì)，特別是“9·11事件”之后，應(yīng)對日益嚴(yán)峻的恐怖主義威脅成為部分國家建立或改組國家安全委員會的直接驅(qū)動因素。英國國家安全委員會的建立和新加坡安全政策評估委員會(Security Policy Review Committee)的建立就直接與應(yīng)對恐怖主義威脅相關(guān)，并以應(yīng)對恐怖主義威脅為主要任務(wù)。美國在“9·11事件”后立即建立了國土安全委員會和國土安全部，奧巴馬執(zhí)政期間則將白宮國土安全辦公室并入國家安全委員會體系。⑥孫成昊:“美國國家安全委員會的模式變遷及相關(guān)思考”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2014年，第1期，第33頁。

冷戰(zhàn)后不少國家紛紛建立國家安全委員會的第二個(gè)驅(qū)動因素是主權(quán)國家面臨的安全威脅多元化、復(fù)雜化和國家安全行為主體多元化帶來了國家安全治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)壓力和專業(yè)化、職能化需求。

與單純的軍事威脅不同，當(dāng)代主權(quán)國家面臨的國家安全威脅越來越復(fù)雜和多元。一方面，國家面臨的安全和外交議題的專業(yè)性不斷提高，不僅應(yīng)對傳統(tǒng)軍事安全、政治安全的技術(shù)和專業(yè)要求大大提升，而且應(yīng)對諸如經(jīng)濟(jì)安全、信息安全、生態(tài)安全和重大危機(jī)等新興非傳統(tǒng)安全威脅對專業(yè)技術(shù)和知識的要求更是空前提升。另一方面，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全以及各個(gè)安全議題之間相互交織，已經(jīng)無法通過單一手段和單獨(dú)的部門來應(yīng)對，國家安全治理的系統(tǒng)性、復(fù)雜性因而空前提升。盡管各國普遍將處理國家安全事務(wù)的權(quán)力賦予最高行政當(dāng)局或者最高行政首腦，但單純依靠領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人或者領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)無法有效應(yīng)對國家安全決策和國家安全治理所面臨的這些復(fù)雜挑戰(zhàn)，迫切需要專業(yè)意見的支持、多部門的協(xié)商、多種手段的配合，以及專業(yè)人員對日常事務(wù)的處理。這些是催生國家安全委員會機(jī)構(gòu)的內(nèi)在驅(qū)動力。

與此同時(shí)，國家安全威脅多樣性、復(fù)雜化帶來了國家安全行為主體的多元化，越來越多的政府部門參與到國家安全治理和國家安全決策的進(jìn)程中。對于大多數(shù)國家而言，國家安全決策至少涉及軍方、國防部、外交部、內(nèi)政部、安全部門、經(jīng)濟(jì)部門、情報(bào)部門等，多部門參與在為國家安全治理帶來多種手段和綜合應(yīng)對的同時(shí)，也產(chǎn)生了部門利益化、信息情報(bào)溝通不暢、分割嚴(yán)重、協(xié)調(diào)不力，甚至相互傾軋等問題，亟需在各個(gè)具體部門之上建立一個(gè)權(quán)威的溝通協(xié)商、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一步調(diào)的制度化機(jī)制，以減少決策和執(zhí)行的內(nèi)部阻力和成本。1947年美國建立國家安全委員會的目的就是:對武裝力量、情報(bào)系統(tǒng)與外交部門進(jìn)行全面重組和整合，以解決文官和軍方及各軍種之間的政策協(xié)調(diào)、各個(gè)情報(bào)部門之間的信息共享、情報(bào)部門對戰(zhàn)場行動的有效支持等一系列問題。①周琪主編:《美國外交決策過程》，中國社會科學(xué)出版社，2011年，第135頁。俄羅斯聯(lián)邦安全會議則通過建立一系列常設(shè)或臨時(shí)的跨部門委員會來協(xié)調(diào)涉及多個(gè)部門的安全議題。

當(dāng)代國家安全治理中的兩項(xiàng)主要任務(wù)——危機(jī)管理和戰(zhàn)略規(guī)劃也對建立在專業(yè)基礎(chǔ)上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出了要求。當(dāng)代國家安全治理中的一個(gè)重要內(nèi)容就是對突發(fā)事件和危機(jī)進(jìn)行有效管理，包括突發(fā)外交事件、恐怖主義襲擊、嚴(yán)重暴力事件、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、環(huán)境事故、核事故等。這些危機(jī)要求決策者做出及時(shí)、專業(yè)和科學(xué)的判斷，并進(jìn)行有效和協(xié)同的應(yīng)對，這就需要為決策提供一個(gè)專業(yè)、高效，有充分整合情報(bào)支撐和各部門會商、響應(yīng)的機(jī)制，國家安全委員會為國家的危機(jī)管理提供了制度平臺。韓國國家安全保障體系就呈現(xiàn)出顯著的危機(jī)主導(dǎo)特征，韓國的國家外交安保體制和國家安全保障會議的功能和結(jié)構(gòu)一直處于不斷的調(diào)整變化之中，其中一個(gè)最主要的動因就是應(yīng)對持續(xù)演變的半島危機(jī)和突發(fā)事件。

當(dāng)代國家安全治理的復(fù)雜性和系統(tǒng)性要求國家進(jìn)行有效的國家安全戰(zhàn)略規(guī)劃。一國如要保障國家的長治久安，除了應(yīng)對日常的安全議題和進(jìn)行有效的危機(jī)管理外，還必須超越日常事務(wù)和官僚機(jī)構(gòu)的部門分化，對國家安全戰(zhàn)略進(jìn)行宏觀設(shè)計(jì)和規(guī)劃。對核心國家利益和安全威脅的界定、政策和手段的制定與計(jì)劃都需要超越國會、內(nèi)閣和政黨的紛爭，擺脫行政機(jī)構(gòu)和官僚體系的束縛，在綜合平衡的基礎(chǔ)上進(jìn)行前瞻性、系統(tǒng)性構(gòu)建。這就需要有一個(gè)專門的機(jī)制為最高決策層提供專業(yè)性、獨(dú)立性的意見，提供大戰(zhàn)略的思想資源和政策方案，協(xié)助最高決策者進(jìn)行戰(zhàn)略判斷和戰(zhàn)略謀劃，國家安全委員會同樣能夠?yàn)榇颂峁┮粋€(gè)制度平臺。美國自1986年的《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》要求總統(tǒng)每年向國會提交《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》以來，美國國家安全委員會就成為撰寫美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告的主要平臺。此一做法為各國紛紛效仿，成為各國國家安全委員會的一項(xiàng)主要職能。蘇聯(lián)解體前，俄羅斯聯(lián)邦就已經(jīng)開始醞釀《俄羅斯社會主義聯(lián)邦共和國安全系統(tǒng)構(gòu)想》②王曉東:《國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制研究》，時(shí)事出版社，2009年，第58頁。;之后葉利欽和普京分別通過頒布《俄羅斯聯(lián)邦國家安全構(gòu)想》來構(gòu)建俄羅斯的國家安全戰(zhàn)略;2009年梅德韋杰夫總統(tǒng)頒布了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》。其他一些國家則是首先制定國家安全戰(zhàn)略，國家安全委員會作為國家安全戰(zhàn)略的直接產(chǎn)物而誕生，比如法國的國防與國家安全委員會就是2008年法國《國防與國家安全白皮書》的主要機(jī)制成果③Livre Blanc sur Défense et Sécuriténationale，Paris:Odile Jacob/La Documentation Fran?aise，2008，p．251．，英國的國家安全委員會則是2008年英國首份《英國國家安全戰(zhàn)略》和2010年英國《不穩(wěn)定時(shí)代的強(qiáng)大英國:國家安全戰(zhàn)略》催生的結(jié)果。①“The Governance of Britain”，p．33，http://www．official-documents．gov．uk/document/cm71/7170/7170．pdf;“The National Security Strategy-a Strong Britain in an Age of Uncertainty”，pp．34-35，https://www．gov．uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61936/national-security-strategy．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2013 年 11月29日)

二、國家安全委員會的制度基礎(chǔ)

民主、法治是國家安全委員會的制度基礎(chǔ)。國家安全委員會這一制度形式的產(chǎn)生和發(fā)展是現(xiàn)代國家安全決策和國家安全治理民主化、法治化的重要體現(xiàn)。民主化體現(xiàn)在三個(gè)方面:第一，國家安全委員會的設(shè)立基于各國基本政治制度的民主原則和憲法法律的規(guī)定;第二，國家安全委員會受到議會的監(jiān)督和制約，有些國家的國家安全委員會成員要經(jīng)過議會批準(zhǔn);第三，國家安全委員會為個(gè)人決策向集體決策轉(zhuǎn)變提供了制度平臺，通過集體決策或集體咨詢作出事關(guān)國家核心利益的重大決定。盡管在總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制國家，法定最終決策權(quán)在總統(tǒng)，但總統(tǒng)決策是在國家安全委員會協(xié)商討論的基礎(chǔ)上作出的。法治化也體現(xiàn)在三個(gè)方面:第一，國家安全委員會的權(quán)力來源于憲法和法律的規(guī)定;第二，國家安全委員會的決策、運(yùn)作和執(zhí)行受到法律的規(guī)范和制約;第三，國家安全委員會的內(nèi)部運(yùn)作有相應(yīng)的法律和規(guī)則進(jìn)行規(guī)范。

國家安全委員會的設(shè)立和運(yùn)作基于民主和法治的總的原則，但國家安全事務(wù)涉及國防、外交、安全等國家的核心權(quán)力，依法高度集中于最高元首、行政首腦或者最高行政當(dāng)局，具體運(yùn)作則要求統(tǒng)一、集中、高效和保密。從制度設(shè)計(jì)和制度安排上來說，存在著民主與集中、法治與權(quán)威之間的張力，如何做到民主基礎(chǔ)上的集中、法治基礎(chǔ)上的集中、專業(yè)基礎(chǔ)上的集中，考驗(yàn)著各國的制度安排和政治領(lǐng)導(dǎo)的政治智慧。作為一種具體的制度形式，各國國家安全委員會的具體制度安排無不與各國的根本政治制度相適應(yīng)，體現(xiàn)著各國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)、基本制度安排和治國理念。本文擬通過法律基礎(chǔ)和政治地位這兩個(gè)具體要素來比較各國國家安全委員會的民主、法治基礎(chǔ)。

各國的國家安全委員會一般都具有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。在最核心的憲法層次，國家安全委員會通常根據(jù)憲法賦予最高領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的軍事、外交、國家安全等的權(quán)力建立。俄羅斯、韓國、伊朗都在憲法中明文規(guī)定了國家安全委員會的憲法性機(jī)構(gòu)性質(zhì)及其職權(quán)，并規(guī)定國家安全委員會由國家最高領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)。②俄羅斯現(xiàn)行憲法《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第83條第7款規(guī)定，“俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)組織并領(lǐng)導(dǎo)俄羅斯聯(lián)邦安全會議”，“Конституция Российской Федерации”，http://www．constitution．ru/(上網(wǎng)時(shí)間:2014年1月2日)。韓國現(xiàn)行憲法《大韓民國憲法》(第六共和國憲法)第91條規(guī)定:“為制定與國家安全有關(guān)的對外政策、軍事政策和國內(nèi)政策，在國務(wù)會議審議前，備總統(tǒng)咨詢，設(shè)國家安全保障會議。國家安全保障會議由總統(tǒng)主持?！薄洞箜n民國憲法》，姜士林主編:《世界憲法全書》，青島出版社，1997年，第257頁。伊朗現(xiàn)行憲法《伊朗伊斯蘭共和國憲法》(1989年憲法)第176條規(guī)定:“為捍衛(wèi)國家利益和維護(hù)伊斯蘭革命、領(lǐng)土完整和國家主權(quán)，設(shè)立最高國家安全委員會，由總統(tǒng)任主席”。The Constitution of the Islamic Republic of Iran，Tehran:Islamic Propagation Organization，1990．一些國家的憲法中雖沒有有關(guān)“國家安全委員會”的明文規(guī)定，但其權(quán)源來自憲法賦予國家元首(總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制國家)或內(nèi)閣(議會內(nèi)閣制)的相應(yīng)權(quán)力，并對國家元首或內(nèi)閣負(fù)責(zé)，通過專門法或行政命令建立。

在專門法的層次，世界上絕大部分國家通過國家安全立法規(guī)定國家安全委員會的法律地位、職權(quán)和活動原則等，建立了一系列相關(guān)法律制度。③李竹:《國家安全立法研究》，北京大學(xué)出版社，2006年，第2頁。例如美國的《國家安全法》、俄羅斯的《俄羅斯聯(lián)邦安全法》、新加坡的《國家內(nèi)部安全法令》等;其他相關(guān)的部門法還有《國防法》、《國土安全法》、《反恐法》、《情報(bào)法》、《緊急狀態(tài)法》，等等?！墩M織法》、《公務(wù)員法》等則涉及國家安全委員會的組織機(jī)構(gòu)。

部分國家(特別是議會內(nèi)閣制國家)的國家安全委員會往往通過行政命令(如德國、印度、以色列、新加坡等)或政府政策文件(白皮書、國家安全戰(zhàn)略)宣告建立(如英國、法國等)。

一些國家還通過專門的國家安全委員會立法或者行政條例來規(guī)范國家安全委員會的內(nèi)部運(yùn)作，例如俄羅斯的《俄羅斯聯(lián)邦安全會議條例》、日本的《安全保障會議設(shè)置法》、韓國的《國家安全保障會議法》、巴基斯坦的《國家安全委員會法案(2004)》、以色列的《國家安全委員會法》，等等。美國總統(tǒng)上任后則通過總統(tǒng)行政命令確定美國國家安全委員會的組成和機(jī)構(gòu)設(shè)置。俄羅斯聯(lián)邦安全會議的內(nèi)部法治建設(shè)最為健全，其下設(shè)的7個(gè)常設(shè)跨部門委員會、科學(xué)委員會和聯(lián)邦安全會議機(jī)關(guān)都分別制定了相應(yīng)條例。

政治地位指國家安全委員會在國家政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)中的位置、與其他國家機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，主要涉及國家安全委員會權(quán)力的大小，對其的監(jiān)督和制約，這與各國的基本政治制度密切相關(guān)。

就其法律地位而言，各國國家安全委員會有決策型、協(xié)調(diào)型、咨詢型之分，協(xié)調(diào)型和咨詢型的國家安全委員會沒有決策權(quán)，但在實(shí)際的政治和決策過程中，國家安全委員會往往成為國家安全決策的最高機(jī)構(gòu)。

在總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制的國家中(如美國、俄羅斯、法國等)，國家安全委員會的法律地位一般是服務(wù)于總統(tǒng)的咨詢機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不是政府的組成部分。在這類國家，國家安全委員會是總統(tǒng)的直屬機(jī)構(gòu)，對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，一般由總統(tǒng)擔(dān)任國家安全委員會主席。雖然總統(tǒng)在國家安全委員會中擁有最后決策權(quán)，且國家安全委員會的決定或建議必須經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)，由總統(tǒng)發(fā)布和施行，但國家安全委員會囊括了最重要的政治領(lǐng)導(dǎo)和政府部長，決策往往就在國家安全委員會的會議上形成，并逐漸發(fā)展成一個(gè)集協(xié)商、咨詢和協(xié)調(diào)、監(jiān)督執(zhí)行于一體的實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)，甚至部分行使執(zhí)行權(quán)力，成為實(shí)際上的最高決策機(jī)構(gòu)。

在議會內(nèi)閣制國家中，國家安全委員會大致有兩種類型:一種是進(jìn)行部際協(xié)調(diào)的內(nèi)閣委員會(如英國、德國、新加坡等);另一種是隸屬于總理的咨詢、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(如以色列等)。議會內(nèi)閣制國家的決策權(quán)屬于內(nèi)閣全體會議，但在實(shí)際政治過程中，決策程序往往被轉(zhuǎn)移到具體的內(nèi)閣委員會當(dāng)中，①［德］沃爾夫?qū)敶臍W著，熊煒、王健譯:《德國政府與政治》，北京大學(xué)出版社，2010年，第210頁。國家安全委員會成為安全決策的主要平臺。近年來，一些議會內(nèi)閣制國家還在效仿美國國家安全委員會，將國家安全委員會從內(nèi)閣委員會轉(zhuǎn)變?yōu)榭偫?首相)直屬機(jī)構(gòu)，如英國和日本等。②朱建新、王曉東著:《各國國家安全機(jī)構(gòu)比較研究》，時(shí)事出版社，2009年，第35頁。這一趨勢在英國受到質(zhì)疑，但在日本，安倍政府通過建立國家安全保障會議和國家安全保障局，將決策重心從內(nèi)閣轉(zhuǎn)向首相官邸，使之成為實(shí)際上直屬首相的最高決策機(jī)構(gòu)。

可以看出，無論在總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制國家，還是在議會內(nèi)閣制國家，國家安全委員會在各國國防、外交和安全決策中的政治地位有上升的趨勢，這就使得對國家安全委員會進(jìn)行監(jiān)督和制約的問題更加突出。

國家安全委員會作為行政機(jī)構(gòu)的一部分，通常會受到立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。議會對國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督負(fù)有最高的法定義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任。③王曉東:《國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制研究》，時(shí)事出版社，2009年，第200頁。議會通過以下方式對國家安全委員會進(jìn)行監(jiān)督和制約:第一，通過立法確定國家安全委員會的權(quán)力、職責(zé)，規(guī)范其行為和活動，或者通過立法直接影響具體的政策;第二，通過議會享有的權(quán)力制約國家安全委員會的決策和行為，如彈劾權(quán)(總統(tǒng)制)、倒閣權(quán)(議會內(nèi)閣制)、質(zhì)詢權(quán)(議會內(nèi)閣制)、違憲審查權(quán)、調(diào)查權(quán)、戰(zhàn)爭權(quán)(宣戰(zhàn)或?qū)ν廛娛滦袆?、外交監(jiān)督權(quán)(條約批準(zhǔn)權(quán))、緊急狀態(tài)和動員批準(zhǔn)權(quán)等;第三，通過任命權(quán)、預(yù)算審批權(quán)控制國家安全委員會的組成和運(yùn)行;第四，通過議會專門委員會直接監(jiān)督國家安全委員會的工作，如美國參眾兩院中的有關(guān)軍事、外交、國土安全和情報(bào)的專門委員會，俄羅斯聯(lián)邦委員會和國家杜馬中有關(guān)國防、安全、國際事務(wù)的專門委員會，英國國會的情報(bào)和安全委員會、國家安全戰(zhàn)略聯(lián)合委員會等;第五，通過議會負(fù)責(zé)人或成員進(jìn)入國家安全委員會直接監(jiān)督，如俄羅斯聯(lián)邦委員會主席、國家杜馬主席是聯(lián)邦安全會議的法定常委，巴基斯坦參議院議長、國民議會議長一度成為國家安全委員會成員，伊朗伊斯蘭會議議長是最高國家安全委員會(Supreme National Security Council)的法定成員;第六，通過向議會提交國家安全戰(zhàn)略報(bào)告、白皮書及實(shí)施情況報(bào)告接受議會監(jiān)督。

在一些國家，司法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人也直接參與國家安全委員會，并作為成員或者顧問對國家安全委員會進(jìn)行監(jiān)督，如俄羅斯聯(lián)邦總檢察長是俄聯(lián)邦安全會議成員;伊朗司法總監(jiān)是伊朗最高國家安全委員會成員。

英、德等國則在國家安全委員會組成上注意平衡執(zhí)政黨與在野黨，以及執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部政黨之間的關(guān)系，在國家安全委員會中形成政黨之間的相互制衡。在美國，國家安全事務(wù)助理與國務(wù)卿之間存在競爭關(guān)系，也形成一定的相互制約。

三、國家安全委員會的制度設(shè)計(jì)

民主、法治是國家安全委員會的制度基礎(chǔ)，是其政治性的體現(xiàn)。其制度設(shè)計(jì)則追求統(tǒng)籌和專業(yè)，體現(xiàn)出功能性。當(dāng)代主權(quán)國家所面臨安全威脅的多樣化、復(fù)雜化、系統(tǒng)性和國家安全行為主體的多元化，要求國家安全決策和治理體系的制度設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)專業(yè)基礎(chǔ)上的統(tǒng)籌這一理念:統(tǒng)籌對外安全與對內(nèi)安全，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全;統(tǒng)籌內(nèi)政、外交、國防、安全、情報(bào)、經(jīng)濟(jì)等國家安全主體部門;統(tǒng)籌中央(聯(lián)邦)與地方;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策、情報(bào)、資源、手段和執(zhí)行;統(tǒng)籌戰(zhàn)略規(guī)劃、危機(jī)管理與日常運(yùn)作。專業(yè)方面，要求國家安全決策建立在充分的情報(bào)、科技手段和專業(yè)意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)過專業(yè)的研究、論證、咨詢和協(xié)商，作出科學(xué)、理性的決策。

各國國家安全委員會的功能設(shè)定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和具體運(yùn)作都體現(xiàn)統(tǒng)籌性和專業(yè)性的要求。第一，統(tǒng)籌性和專業(yè)性首先體現(xiàn)在國家安全委員會的核心功能上。盡管各國在制度設(shè)計(jì)上賦予國家安全委員會的職能側(cè)重點(diǎn)有所不同，但基本上圍繞決策、咨詢、協(xié)調(diào)這三大核心功能展開。一是決策功能。如上文所述，盡管大部分國家的國家安全委員會在法律上不是決策機(jī)構(gòu)，其決策權(quán)屬于最高領(lǐng)導(dǎo)人或內(nèi)閣，但在實(shí)際政治過程中，國家安全委員會在國家安全決策中起核心作用，成為實(shí)際上的最高決策機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，也有些國家賦予國家安全委員會最高安全決策機(jī)構(gòu)的法定地位，如伊朗等。二是咨詢功能。決策咨詢是大部分國家賦予國家安全委員會的法定地位和職能，是專業(yè)性最重要的體現(xiàn)。咨詢功能體現(xiàn)在國家安全委員會進(jìn)行情報(bào)和信息整合、聽取和整合各方意見、進(jìn)行戰(zhàn)略評估和謀劃、政策研究和設(shè)計(jì)、形成意見和方案，為最終決策提供專業(yè)意見，扮演參謀和顧問角色。三是協(xié)調(diào)功能，主要在政策和執(zhí)行兩個(gè)層面，協(xié)調(diào)涉及國家安全的政府部門、軍事部門，協(xié)調(diào)中央(聯(lián)邦)與地方，以及在一些國家協(xié)調(diào)行政機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)(如俄羅斯、伊朗等)，是統(tǒng)籌性的體現(xiàn)。國家安全委員會通常設(shè)立跨部門的內(nèi)設(shè)委員會或小組進(jìn)行政策協(xié)調(diào)和準(zhǔn)備。此外，一些國家的國家安全委員會還發(fā)揮一定的代表和執(zhí)行功能。國家安全顧問或國家安全事務(wù)助理、國家安全會議秘書以總統(tǒng)私人代表或政府官方代表等身份進(jìn)行外交活動和談判，扮演特使角色;或扮演總統(tǒng)/政府發(fā)言人，對外發(fā)布和闡釋國家安全政策。美國、俄羅斯、印度、伊朗、以色列等國的國家安全顧問都發(fā)揮上述功能。國家安全委員會代表政府與其他國家相應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略對話，如以色列。國家安全委員會還負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行國家安全委員會或總統(tǒng)、內(nèi)閣作出的決定。

第二，國家安全委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備體現(xiàn)統(tǒng)籌性和專業(yè)性的要求。機(jī)構(gòu)設(shè)置上，總體上有會議型和實(shí)體型之分。會議型通常通過召開會議的形式進(jìn)行協(xié)調(diào)、咨詢和決策，一般不設(shè)專門的下級機(jī)構(gòu)，僅有少量的秘書人員，決策由委員會成員所代表的組成部門具體負(fù)責(zé)執(zhí)行，也可能借助總統(tǒng)或總理的辦公機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)秘書和執(zhí)行工作。德國聯(lián)邦安全委員會是典型的會議型模式，作為內(nèi)閣委員會的國家安全委員會形成決定后由具體的內(nèi)閣部門去執(zhí)行。實(shí)體型除了設(shè)有會議機(jī)制外，還有一個(gè)相對系統(tǒng)完備的秘書、工作機(jī)構(gòu)和顧問班底，有完備的人員配置和組織體系。隨著國家安全事務(wù)的大量增加和專業(yè)化程度的不斷提升，大部分國家的國家安全委員會采用實(shí)體型模式，且組織體系不斷擴(kuò)大，專業(yè)化與職能化程度不斷提升，甚至發(fā)展成為一個(gè)龐大的科層機(jī)構(gòu)。一些國家的會議型模式也在向?qū)嶓w型轉(zhuǎn)變。這一趨勢反映了當(dāng)代國家面臨的國家安全決策和治理的任務(wù)越來越重大，原有的制度安排已經(jīng)不能有效統(tǒng)籌決策和執(zhí)行、不能有效處理日常事務(wù)，因而需要進(jìn)行機(jī)構(gòu)上的變革，以適應(yīng)安全環(huán)境的變化。

實(shí)體型的國家安全委員會通常由委員會核心成員(常委)、全體委員、國家安全顧問(委員會秘書)、秘書/工作機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)構(gòu)成。國家元首或政府首腦任委員會主席，核心成員包括:副總統(tǒng)、半總統(tǒng)制國家的總理、外交部長、國防部長、安全部長(內(nèi)政部長)、財(cái)政部長、總參謀長、情報(bào)部門負(fù)責(zé)人、國家安全顧問、總統(tǒng)/總理辦公廳主任等。核心成員或者常委往往由國家實(shí)權(quán)部門的領(lǐng)導(dǎo)人構(gòu)成，以利于進(jìn)行重大決策、危機(jī)管理和保密，并能夠有效地進(jìn)行最高層級的統(tǒng)籌。其他成員包括根據(jù)議題邀請的其他行政和軍事官員，有的國家還包括立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、司法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、相關(guān)的地方負(fù)責(zé)人等，以確保決策的專業(yè)性和增強(qiáng)決策的政治基礎(chǔ)。

國家安全顧問(有的國家設(shè)置為國家安全委員會秘書、國家安全事務(wù)助理等)是國家安全委員會制度設(shè)計(jì)中的一個(gè)關(guān)鍵，扮演安全大腦和協(xié)調(diào)人的角色，是國家安全決策和治理專業(yè)化、職能化的體現(xiàn)。國家安全顧問負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和組織國家安全委員會的日常工作，是國家安全委員會日常運(yùn)作的核心，在國家安全決策和國家安全治理中發(fā)揮中樞作用。在一些國家，該職位不具有法定地位，但因其對決策的重大影響而成為權(quán)傾朝野、影響國際時(shí)局的風(fēng)云人物。在另一些國家，國家安全顧問由總理府主任(如德國)或總理首席秘書(如印度)兼任，具有更加突出的政治地位。在實(shí)際政治過程中，國家安全顧問作用的發(fā)揮受到三個(gè)因素的影響:首腦的信任與重視程度、國家安全顧問本人的能力和資歷、其他部門或核心官僚的競爭。①Ivo H．Daalder and I．M．Destler，“How National Security Advisers See Their Role”，in Eugene R．Wittkopf and James M．McCormick，eds．，The Domestic Sources of American Foreign Policy，5th edition，Rowman and Littlefield Publishers，2007，pp．185-186．

國家安全顧問的職能主要體現(xiàn)在五大方面。一是參與日常決策和危機(jī)決策并提供專業(yè)咨詢，每天或定期將相關(guān)情報(bào)和信息經(jīng)過匯總整理后提供給首腦，如實(shí)反映各方意見并提供獨(dú)立意見和可選方案;二是協(xié)助首腦或內(nèi)閣進(jìn)行宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃與政策設(shè)計(jì)，制定國家安全戰(zhàn)略，提供思想和理念，領(lǐng)導(dǎo)預(yù)測研究;三是領(lǐng)導(dǎo)國家安全委員會日常工作，負(fù)責(zé)首腦或內(nèi)閣的國家安全事務(wù)議程設(shè)置，組織各級別會議，起草各類文件;四是國家安全政策及政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)與督促;五是代表首腦進(jìn)行外交活動、談判和發(fā)布信息。

日常秘書和工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置是為了確保國家安全委員會有充分的決策準(zhǔn)備，決策能夠得到有效的執(zhí)行，國家安全事務(wù)能夠得到持續(xù)和有效的處理。它由國家安全顧問領(lǐng)導(dǎo)，按職能劃分為若干下設(shè)委員會或工作機(jī)構(gòu)。如美國奧巴馬政府的國家安全委員會縱向形成部長級委員會、副部長級委員會、跨部門協(xié)調(diào)委員會的結(jié)構(gòu)，橫向跨部門協(xié)調(diào)委員會由6個(gè)地區(qū)委員會和若干個(gè)議題委員會構(gòu)成。②Alan G． Whittaker et al．， The National Security Policy Process:The National Security Council and Interagency System，Washington，D．C．:Industrial College of the Armed Forces，National Defense U-niversity，2011，pp．15-19，69．俄羅斯聯(lián)邦安全會議下設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃、獨(dú)聯(lián)體事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和社會安全、環(huán)境安全、軍事安全、公共安全、信息安全等7個(gè)常設(shè)跨部門協(xié)調(diào)委員會負(fù)責(zé)跨部門協(xié)調(diào)，還設(shè)有聯(lián)邦安全會議機(jī)關(guān)處理日常工作。③СоветБезопасности Российской Федерации，http://www．scrf．gov．ru/．(上網(wǎng)時(shí)間:2014 年1 月15 日)法國設(shè)置國防與國家安全總秘書處作為國防與國家安全委員會的工作機(jī)構(gòu)，下設(shè)5大部門，有216名工作人員。④Secrétariat général de la défense et de la sécuriténationale，http://www．sgdsn．gouv．fr．(上網(wǎng)時(shí)間:2013 年12 月30 日)日本設(shè)置國家安全保障會議的事務(wù)局國家安全保障局，下設(shè)總括、戰(zhàn)略、信息三個(gè)職能部門和同盟·友好國、中國·朝鮮、其他地區(qū)3個(gè)地區(qū)部門，初始編制67人。⑤“國家安全保障局が67人體制で発足首相「戦略的に領(lǐng)土守る」”，http://sankei．jp．msn．com/politics/news/140107/plc1401072 2160026-n1．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2014年1月7日);地曳航也:“走進(jìn)日本國家安全保障局”，http://cn．nikkei．com/politicsaeconomy/politicsasociety/7834-20140127．html．(上網(wǎng)時(shí)間:2014 年1月28 日)可見，各國國家安全委員會日常秘書和工作機(jī)構(gòu)已趨于日漸完備和科層化。

為了增強(qiáng)決策的科學(xué)性，一些國家的國家安全委員會下設(shè)專門的咨詢機(jī)構(gòu)，由國家安全顧問領(lǐng)導(dǎo)，成員包括各個(gè)領(lǐng)域的資深專家、相關(guān)政府部門的高級官員或退休的高級外交官和退役的高級將領(lǐng)，負(fù)責(zé)向國家安全委員會提供獨(dú)立的專業(yè)意見、評估和科技支撐。俄羅斯聯(lián)邦安全會議下設(shè)科學(xué)委員會，包括155名成員，主要有科學(xué)院系統(tǒng)、國家機(jī)關(guān)和軍隊(duì)所屬研究機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和著名學(xué)者。⑥“Состав научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации”，http://www．scrf．gov．ru/persons/sections/17/．(上網(wǎng)時(shí)間:2013年12月19日)新加坡高度重視政策研究和科技開發(fā)對國家安全的支撐作用，安全政策評估委員會下設(shè)的國家安全協(xié)調(diào)中心(National Security Coordination Centre)通過國家安全工程中心(National Security Engineering Centre)、國家安全卓越研究中心(Centre of Excellence for National Security)和相關(guān)評估研究項(xiàng)目為國家安全提供強(qiáng)大的科技支撐;①National Security Coordinating Secretariat NSCS，http://app．nscs．gov．sg/public/content．a(chǎn)spx?sid=28．(上網(wǎng)時(shí)間:2014 年 1 月15日)另一下設(shè)機(jī)構(gòu)國家安全研究中心(National Security Research Centre)則通過整合全國科研機(jī)構(gòu)提供遠(yuǎn)景預(yù)判、風(fēng)險(xiǎn)評估和政策研究。②National Security Coordinating Secretariat NSCS，http://app．nscs．gov．sg/public/content．a(chǎn)spx?sid=137．(上網(wǎng)時(shí)間:2014 年 1 月15日)法國設(shè)有國防與國家安全咨詢委員會;印度設(shè)有國家安全咨詢委員會(National Security Advisory Board);以色列國家安全委員會則專門設(shè)立了經(jīng)濟(jì)顧問和法律顧問。

第三，國家安全委員會的運(yùn)作日趨規(guī)范和專業(yè)。根據(jù)各國經(jīng)驗(yàn)，國家安全委員會的運(yùn)作一般有日常運(yùn)作模式、危機(jī)管理模式和戰(zhàn)略決策模式，要求統(tǒng)一、集中、高效和保密。各國通過國家安全立法、專門的國家安全委員會立法以及行政條例對國家安全委員會的內(nèi)部運(yùn)行，特別是議事規(guī)則、決策程序、工作程序等作出嚴(yán)格規(guī)范，確保國家安全委員會的決策和行政系統(tǒng)根據(jù)日常、危機(jī)、戰(zhàn)略的不同規(guī)則和程序作出響應(yīng)，并通過保密立法確保決策的機(jī)密。國家安全委員會的運(yùn)作受到法律、行政條例的約束，也深受一國政治傳統(tǒng)、行政文化和領(lǐng)導(dǎo)人風(fēng)格的影響。在實(shí)際政治過程中，各國都存在正式機(jī)制與非正式機(jī)制，并且兩者同時(shí)發(fā)揮作用。尤其是在作為首腦直屬機(jī)構(gòu)的國家，核心決策層的非正式磋商以及國家安全顧問作為首腦私人顧問和代表的角色較為常見。這也帶來缺乏監(jiān)督和制約等問題，為立法機(jī)構(gòu)和輿論所詬病?？偟目磥恚鲊鴩野踩瘑T會在實(shí)踐中形成了不同的運(yùn)作模式，總體上趨于建立一整套規(guī)范、專業(yè)的決策和工作程序及其規(guī)則，如美國從老布什政府開始一直延續(xù)至今的“斯考克羅夫特”模式③老布什政府的國家安全事務(wù)助理布倫特·斯考克羅夫特(Brent Scowcroft)總結(jié)了里根政府的國家安全事務(wù)助理弗蘭克·卡盧奇(Frank Carlucci)的機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)驗(yàn)，在國家安全委員會設(shè)置了一個(gè)金字塔型運(yùn)作模式:在底層設(shè)置一系列跨部門協(xié)調(diào)委員會，每個(gè)委員會針對一個(gè)特定議題或特定地區(qū)，提交相關(guān)報(bào)告，監(jiān)督、協(xié)調(diào)與執(zhí)行相關(guān)的日常政策。在其更上一級設(shè)置副部長級委員會，審核跨部門協(xié)調(diào)委員會的報(bào)告，提出建議和方案，也處理有關(guān)重要政策的協(xié)調(diào)與執(zhí)行。在其上一級設(shè)置高級別的部長級委員會，審議副部長級委員會的報(bào)告，做出決定，提交總統(tǒng)。最終，在金字塔的頂端，總統(tǒng)基于部長級委員會的建議，與國家安全委員會核心成員進(jìn)行正式或非正式討論，最終做出決策。參見周琪主編:《美國外交決策過程》，中國社會科學(xué)出版社，2011年，第89-90頁;John P．Burke，Honest Broker:the National Security Advisor and Presidential Decision Making，TX:A＆M University Press，2009，p．169．等。

結(jié)論

縱觀世界各國的國家安全委員會，其建立和發(fā)展是當(dāng)代主權(quán)國家應(yīng)對國家安全議題、安全威脅變化的制度反應(yīng)和制度創(chuàng)新。它不是一個(gè)簡單的機(jī)構(gòu)，而是國家政權(quán)進(jìn)行國家安全決策和國家安全治理的制度形式，體現(xiàn)了當(dāng)代國家安全治理和決策對民主和法治的制度要求，以及對統(tǒng)籌和專業(yè)的功能需求。隨著國家面臨的安全事務(wù)空前增長，安全威脅多元化、以及安全威脅內(nèi)外交織和相互交織的系統(tǒng)性發(fā)展，國家安全委員會職能化、專業(yè)化程度不斷提升，越來越朝著實(shí)體型方向發(fā)展，其功能和結(jié)構(gòu)日益龐大，其運(yùn)作更加日常化和科層化，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的政治地位也不斷提升，日益成為一個(gè)具有實(shí)際權(quán)力的最高安全決策機(jī)構(gòu)。這一制度形式有利于主權(quán)國家統(tǒng)籌應(yīng)對內(nèi)外安全威脅、協(xié)調(diào)國家安全行為主體、進(jìn)行科學(xué)理性的安全決策和戰(zhàn)略謀劃、綜合運(yùn)籌政策和資源，從而更好地保障國家安全、捍衛(wèi)國家核心利益。但是，國家安全委員會的設(shè)置也帶來了民主與集中、法治與權(quán)威之間的張力，對國家安全決策和國家安全治理的法治建設(shè)、民主監(jiān)督提出了更高的要求和期待。世界各國都面臨著同樣的問題，即如何通過更有效的制度安排使得國家安全委員會這一制度形式能夠真正實(shí)現(xiàn)民主基礎(chǔ)上的集中、法治基礎(chǔ)上的集中、專業(yè)基礎(chǔ)上的集中，并與各國的基本政治制度、行政文化和實(shí)際安全需求相適應(yīng)?！?/p>