新預(yù)算法：一部管理政府的法

劉永剛 王紅茹

辜勝阻、尹中卿，兩位全國人大財經(jīng)委副主任向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》深度解讀預(yù)算法修改

170人，161票贊成、2票反對、7票棄權(quán)。

8月31日，預(yù)算法修正案草案在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上高票通過。修改后的預(yù)算法將于2015年1月1日起施行。

十年磨一劍。2004年預(yù)算法的修訂工作啟動，歷經(jīng)三屆全國人大常委會審議。今年4月，按照十八屆三中全會決定的要求，送交第十二屆全國人大常委會第八次會議審議的“三審”稿對預(yù)算法的立法宗旨、全口徑預(yù)算管理制度、預(yù)算公開、做實人大預(yù)算監(jiān)督、賦予地方政府發(fā)債權(quán)等方面做了大幅修改。在此基礎(chǔ)上，今年8月遞交全國人大常委會第十次會議的“四審”稿對地方政府發(fā)債、專項轉(zhuǎn)移支付、超收和短收、國庫管理等方面又做了修改。

尹中卿：新預(yù)算法首次從法律層面確立全口徑預(yù)算

新預(yù)算法還明確四本預(yù)算是什么、怎么編、什么關(guān)系，通過這樣的規(guī)定就確立了全口徑預(yù)算的體系。這為走向全口徑預(yù)算，完善中國特色的預(yù)算體系奠定了法制基礎(chǔ)。

“法律的修改，匡正了立法的宗旨，明確了法律的本質(zhì)和定位，使得預(yù)算法由過去的政府管理法，變成了規(guī)范政府、管理政府的法?！比珖舜蟪Ｎ?、全國人大財經(jīng)委副主任尹中卿在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時表示，這是此次法律修改的最大亮點。

尹中卿坦言，預(yù)算法修正案“四審”時，與現(xiàn)行預(yù)算法相比，法律條文從原來的79條增加到101條，增加了22條，合并4條變?yōu)?條，保留原有內(nèi)容并補(bǔ)充新內(nèi)容5條，刪除4條。“這次修改是全面的修改，這部草案總結(jié)吸收了預(yù)算法實施20年來的經(jīng)驗，比較好地與中央剛批準(zhǔn)的財稅體制改革總體方案進(jìn)行了協(xié)調(diào)?！?/p>

解決“拍腦袋”定預(yù)算

回到法律本身，尹中卿認(rèn)為，從立法宗旨看，預(yù)算法以前是一部“幫助政府管錢袋子”的法律，現(xiàn)在則是一部“規(guī)范政府錢袋子”的法律。

近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，我國已經(jīng)取消了預(yù)算外資金，所有財政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。

新預(yù)算法也刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。

尹中卿認(rèn)為，新預(yù)算法明確了四本預(yù)算是什么、怎么編、什么關(guān)系，通過這樣的規(guī)定就確立了全口徑預(yù)算的體系。這為走向全口徑預(yù)算，完善中國特色的預(yù)算體系奠定了法制基礎(chǔ)。

事實上，十八大和十八屆三中全會都提出了明確要求要確立全口徑預(yù)算體系，“但從法律層面確立全口徑預(yù)算，這是第一次。”尹中卿認(rèn)為。

解決“亂花錢不問責(zé)”之困

預(yù)算法修改后，政府的支出必須以已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，沒依據(jù)的不得支出。但當(dāng)前地方政府在預(yù)算執(zhí)行過程中，經(jīng)常只花錢不問效、不追責(zé)。此次新預(yù)算法明確了違規(guī)執(zhí)行預(yù)算的處罰措施。

全國人大常委會預(yù)算工作委員會原主任高強(qiáng)曾撰文稱：近年來，全國人大常委會沒有組織過對預(yù)算法的執(zhí)法檢查；實踐中，也沒有遇到過一起因違反預(yù)算法而被處理的案件。

尹中卿指出，新修訂的預(yù)算法完善、新增、細(xì)化了具體追責(zé)的情形。據(jù)了解，新預(yù)算法列出近20條具體的違法情形，逐一明確追責(zé)和處罰辦法。

“四審”稿第九十二條提到各級政府出現(xiàn)“未按照本法規(guī)定對有關(guān)預(yù)算事項進(jìn)行公開和說明的”等六項行為之一，將對相關(guān)責(zé)任人追究行政責(zé)任；第九十三條對各級政府出現(xiàn) “違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征預(yù)算收入的”等六項行為之一的相關(guān)責(zé)任人將依法給予降級、撤職、開除的處分。

解決“跑部錢進(jìn)”之困

“‘跑部錢進(jìn)’這個詞由來已久，我們必須對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理、整合和規(guī)范，今年專項轉(zhuǎn)移支付項目數(shù)要減少1/3左右?！苯衲?月11日，國務(wù)院在北京召開第二次廉政工作會議，國務(wù)院總理李克強(qiáng)指出，“現(xiàn)在專項轉(zhuǎn)移支付項目繁雜”。

所謂轉(zhuǎn)移支付，就是指各級政府為解決財政收支失衡，以一定形式和途徑轉(zhuǎn)移財政資金的活動。

尹中卿認(rèn)為，目前我國每年轉(zhuǎn)移支付資金龐大，但資金管理一直缺少法律規(guī)范。近年來一系列套取、挪用資金的違規(guī)現(xiàn)象與制度不健全有直接關(guān)系。

新修訂的預(yù)算法第十六條明確指出：國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。

一位西部某市的地方官員曾告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“在地方預(yù)算中，公共服務(wù)支出占了大頭，而涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)等需要專項轉(zhuǎn)移支付資金時，各地多是靠拼關(guān)系?！?/p>

盡管2006年財政部出臺了《規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付辦法》，但多年來整頓成效并不顯著。今年6月，審計署審計長劉家義在審計報告中指出，去年對專項轉(zhuǎn)移支付項目清理力度不夠大。新修訂的預(yù)算法明確規(guī)定，建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。

后續(xù)完善空間仍然很大

尹中卿指出，黨中央提出全口徑預(yù)算，但是修改后的預(yù)算法并沒有在法律中完全落實全口徑預(yù)算精神?！霸诜缮蠘?gòu)建公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算組成的‘四本預(yù)算’體系，在預(yù)算完整性方面取得了進(jìn)步，但距離全口徑預(yù)算的目標(biāo)還存在差距?！币星涮寡?，目前預(yù)算體系只體現(xiàn)了“收”和“支”，沒有體現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債。

尹中卿認(rèn)為，修改后的預(yù)算法規(guī)定“各級預(yù)算的編制、執(zhí)行應(yīng)當(dāng)建立健全相互制約、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制”，這樣的規(guī)定符合“權(quán)力權(quán)衡”原則指導(dǎo)下的制度建設(shè)方向。但是，如何在具體方案上落實相互制約和相互協(xié)調(diào)的運行機(jī)制，還有待未來根據(jù)客觀條件變化而逐步完善與明確?，F(xiàn)階段的這種表述隱含了對探索過程的準(zhǔn)許與鼓勵。

另外，法律制定是基于中國的國情和中國配套改革的漸進(jìn)，本次預(yù)算法修改也只能采取有限修改的原則，要認(rèn)識到并理解法律的階段性。

辜勝阻：新預(yù)算法為地方發(fā)債設(shè)置“九大限定”

要建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制，制定一些高負(fù)債地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案，避免局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險惡化為地方政府性債務(wù)危機(jī)。

此次預(yù)算法修改的一大亮點是地方發(fā)債的合法化。

關(guān)于地方發(fā)債，現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?/p>

而新預(yù)算法對發(fā)債權(quán)的規(guī)定是：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！蓖瑫r，新預(yù)算法規(guī)定：“舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)?！?/p>

新預(yù)算法能否有效控制地方政府發(fā)債的風(fēng)險？地方政府債務(wù)風(fēng)險能否借此化解？9月3日，全國人大常委、全國人大財經(jīng)委副主任辜勝阻接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》專訪，就此解疑釋惑。

預(yù)算條例應(yīng)明確地方政府舉借債務(wù)的“紅線”

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：預(yù)算法修改后，您認(rèn)為發(fā)行地方政府債券的限額、發(fā)債規(guī)模將怎么確定？

辜勝阻：修改后的預(yù)算法明確了舉債主體和限定舉債規(guī)模，是放開地方政府債券發(fā)行的兩個重要問題。地方政府債券的舉債主體不僅要有能力確保資源配置效率，而且要有風(fēng)險控制能力和償債能力。

現(xiàn)階段，我國省級政府的財政收入穩(wěn)定，有國有資產(chǎn)和地方資源作為稅收來源，與市、縣級政府相比，省政府舉債可以最大程度規(guī)避風(fēng)險。國務(wù)院修改預(yù)算法實施條例時，舉債規(guī)模的確定，可以參考其他國家的經(jīng)驗，通過構(gòu)建地方政府債務(wù)規(guī)?？刂频木C合指標(biāo)體系，明確地方政府舉債“紅線”。

例如，巴西在其2000年通過的“財政責(zé)任法”中明確要求，市政府債務(wù)率要小于120%，新增債務(wù)率不得大于18%，擔(dān)保債務(wù)比重必須低于22%。在美國，多數(shù)州政府也對一般責(zé)任債券的發(fā)行規(guī)模作出限制，控制指標(biāo)主要有負(fù)債率、債務(wù)率和資產(chǎn)負(fù)債率等。我國應(yīng)借鑒這些國家的經(jīng)驗，通過立法的形式明確地方政府債務(wù)規(guī)?？刂频木C合指標(biāo)體系。

在指標(biāo)設(shè)置上要充分考慮到我國作為發(fā)展中國家的特征，不僅要考慮到地方政府負(fù)債率、債務(wù)率等一些債務(wù)類指標(biāo)，也要將一些反映經(jīng)濟(jì)增長需求的指標(biāo)考慮在內(nèi)。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：修改后的預(yù)算法指出，“地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出?！惫嫘再Y本支出具體指什么？經(jīng)常性支出又指什么？

辜勝阻：經(jīng)常性支出是保證國家行使一般的管理職能和保證文化、教育、科學(xué)等各項事業(yè)正常運行所必需的開支，主要包括國家政權(quán)建設(shè)支出、非營利性社會事業(yè)發(fā)展支出和社會保障支出，比如農(nóng)林水部門事業(yè)費、工交商部門事業(yè)費、撫恤和社會救濟(jì)費、行政管理費、公檢法支出等常規(guī)費用。

所謂公益性資本支出指的是政府部門提供的社會公共事業(yè)、具有公共產(chǎn)品屬性、不以營利為目的的項目資產(chǎn)。

新預(yù)算法規(guī)定地方舉債只能用于公益性資本支出，而不得用于經(jīng)常性支出，表明政府舉債不能用以購買公車、蓋辦公樓、發(fā)工資等活動。但是，這里的公益性資本支出仍是一個較為寬泛的概念，法律含義需要國務(wù)院在進(jìn)一步修訂預(yù)算法實施條例中予以明確，并研究制定政府債務(wù)管理的相關(guān)規(guī)章制度。

發(fā)債細(xì)則需在預(yù)算法配套法規(guī)中予以明確

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：有了地方債券，地方融資平臺是否還有存在的必要？

辜勝阻：長期以來，現(xiàn)行預(yù)算法禁止地方政府發(fā)債，與其事權(quán)大、財力小的現(xiàn)實相矛盾。地方政府因財力不足導(dǎo)致財政缺口持續(xù)擴(kuò)大，發(fā)行債券的“正門”被堵死的情形下地方政府也只能通過“偏門”來籌集資金完成支出責(zé)任，比如用融資平臺和土地財政來緩解支出壓力，由此帶來了地方政府大量的“隱性債務(wù)”。

允許地方舉債實質(zhì)上是為地方政府負(fù)債融資開了“正門”， 但還需要“堵后門”、“修圍墻”，要防止開了地方政府舉債“前門”，卻堵不住“后門”。

新預(yù)算法中規(guī)定除在國務(wù)院限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券之外，“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”。早在2010年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺管理有關(guān)問題的通知》中，就曾明確“對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理”。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：僅靠地方政府舉債能否滿足地方財政需求，解決地方政府資金短缺問題？

辜勝阻：我國傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式可以概括為“一高一低一難”，“一高”即融資平臺債務(wù)高；“一低”即公共供給的效率低；“一難”即民間資本進(jìn)入難。在這種模式下，地方政府往往包攬了過多“事權(quán)”，與之相應(yīng)的投資壓力使地方政府面臨巨大的負(fù)債融資壓力。為此，要理順政府與市場的關(guān)系，堅持有所為、有所不為，把有限的政府財力投入到公益性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)上，民營企業(yè)能做的事情，應(yīng)放手讓民營企業(yè)參與。

在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，要推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的公私合作伙伴模式，緩解地方政府單純依靠財政投入帶來的資金壓力，從而降低地方政府的債務(wù)融資需求。要發(fā)揮財政投資的引導(dǎo)功能，通過財政資金的先期投入、財政補(bǔ)助、資本金注入、信貸貼息等手段，引導(dǎo)民間資本通過直接參與、特許經(jīng)營、BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營）、BTO（建設(shè)—移交—運營）等方式參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》： “舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會批準(zhǔn)?！边@是不是意味著一年只能發(fā)行一次債券？您認(rèn)為接下來會出臺什么具體的發(fā)債細(xì)則？

辜勝阻：預(yù)算法被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”。新法只是從上位法的層面明確了一些地方政府發(fā)行債券的原則性規(guī)定，具體的發(fā)債細(xì)則、程序等問題則需要在國務(wù)院修訂預(yù)算法實施條例等配套法規(guī)中予以明確。

“九道鎖”嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險的擴(kuò)張

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：新預(yù)算法對地方政府發(fā)債做了哪些具體規(guī)定，能否有效控制地方政府發(fā)債的風(fēng)險？

辜勝阻：新預(yù)算法體現(xiàn)了為地方政府發(fā)債“開明渠，堵陰溝，建防火墻”的政策思路，在有限“開閘”地方發(fā)債的同時，對地方政府發(fā)債作出了諸多具體規(guī)定，設(shè)置了“九道鎖”，以嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險的擴(kuò)張。

一是舉債的范圍，僅預(yù)算中必需的建設(shè)投資資金可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)通過發(fā)行地方政府債券來籌措；二是舉債規(guī)模，需要國務(wù)院報全國人民代表大會及其常委會批準(zhǔn)；三是債務(wù)的管理方式，省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，要列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)；四是償債的計劃和資金，舉借的債務(wù)要有償還的計劃和穩(wěn)定償還資金的來源；五是有明確限定的用途，債務(wù)資金只能用于公益性資本性支出而不能用于經(jīng)常性支出；六是要建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制，對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行精準(zhǔn)識別，處理好潛在風(fēng)險；七是問責(zé)機(jī)制，要防止地方政府違反預(yù)算法規(guī)定舉債，處理好地方政府“新官不理舊賬”、嚴(yán)重透支未來“吃子孫飯”等問題；八是地方政府及其所屬部門不得在法律規(guī)定之外舉債，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，防止出現(xiàn)地方政府舉債開了“前門”，堵不住“后門”局面；九是債務(wù)公開，實行陽光舉債。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：對于國務(wù)院修訂預(yù)算法實施條例，妥善處理好當(dāng)前熱議的地方政府性債務(wù)問題，您有哪些建議？

辜勝阻：對于地方政府舉債問題，一味地“堵”是不行的，而是應(yīng)該疏堵結(jié)合，構(gòu)建以債券為主的地方政府負(fù)債融資機(jī)制和降低地方政府負(fù)債融資壓力并行機(jī)制，借預(yù)算法修訂的契機(jī)，多措并舉，讓地方政府舉債合法化、規(guī)范化、有限化、陽光化，處理好當(dāng)前地方政府債務(wù)中“黑箱”和“黑洞”的問題。

對于國務(wù)院修訂預(yù)算法實施條例，實施新法，我有六條建議：一要明確規(guī)定政府舉債的債務(wù)上限，設(shè)立舉借債務(wù)的“紅線”，建立地方政府債務(wù)規(guī)?？刂频木C合指標(biāo)體系；二要加快編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，建立起全口徑的政府會計制度，尋求地方政府債務(wù)治理的平衡點，避免地方政府過度舉債；三要進(jìn)一步明確債務(wù)資金用途，并對不同類型的債務(wù)實行不同的管理辦法；四要將政府債務(wù)作為預(yù)算公開的重要組成部分，使地方政府債務(wù)在陽光下運行，要借新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)預(yù)算公開的政策東風(fēng)，著手建立完善的政府債務(wù)信息動態(tài)披露機(jī)制，讓政府債務(wù)陽光化；五要建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制，制定一些高負(fù)債地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案，避免局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險惡化為地方政府性債務(wù)危機(jī)；六要堅持有所為、有所不為，積極利用政府與社會資本合作模式（PPP）分?jǐn)偟胤秸?fù)債融資壓力。