稅收征管效率研究述評

李嘉明，閆彥彥

(重慶大學經(jīng)濟與工商管理學院，重慶 400044)

一、研究背景

分稅制改革以來，中國稅收征管工作取得了很大進步，稅收收入連年大幅增長，稅務(wù)機關(guān)在稅收征管模式改進、征管法制建設(shè)以及依法治稅等方面也取得了顯著的成績。根據(jù)財政部頒發(fā)的《2011年公共財政收支情況》［1］，2011年稅收收入89 720億元，稅收總額與上一年相比增長22.6%。從1994至2011年17年間，稅收總額年平均增長率接近20%。2011稅收總收入占全國財政收入的86.5%，稅收收入一直是保障財政收入與支出平衡的關(guān)鍵因素。

稅收收入大幅度上升的同時，征稅成本也連年攀升。根據(jù)國家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)測算，1994年征稅成本占稅收收入的3.12%，1996年征收成本率為4.73%，2008年征稅成本率約為8%［2］。從OECD 2008年測算的稅收征稅成本來看，2007年美國征稅成本占稅收收入的0.28%，英國為0.95%，加拿大為0.25%［3］。國內(nèi)稅收征管成本較發(fā)達國家高，存在很大的優(yōu)化空間，降低稅收成本、提高稅收征管效率成為亟待解決的問題。

改革開放35年來，國內(nèi)學者對稅收征管效率問題進行了有益探討，從最初定義稅收征管效率、界定稅收征管影響因素、探討稅收征管度量模型，到現(xiàn)階段學者用定量方法刻畫稅收征管效率、提出降低稅收征管成本提高稅收征管效率的方法，國內(nèi)稅收征管效率理論從無到有，取得了一定成果。稅收對財政收入具有重大影響，征管效率作為衡量稅收征管活動的效果指標，對其評價起重要作用。目前國內(nèi)現(xiàn)存理論比較散亂，本文旨在梳理現(xiàn)有稅收征管效率理論，對其進行評價總結(jié)。

二、稅收征管效率國內(nèi)外規(guī)范研究述評

(一)國外研究

稅收征管效率的思想在西方古典經(jīng)濟學家的著述中早有體現(xiàn)。威廉·配第在其代表作《賦稅論》中提出了“公平、簡便、節(jié)省”的稅收三原則，節(jié)省原則意為征管費用最小化，體現(xiàn)了提高征管效率的思想。古典經(jīng)濟學創(chuàng)始人亞當·斯密在《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》中提出了稅收四原則，即“平等、確實、便利和征收經(jīng)濟”，認為“一切賦稅的征收要有所安排，設(shè)法從人民那里征收的盡可能等于最終國家得到的收入”，其中“便利”原則意味著節(jié)省納稅成本，而“征收經(jīng)濟”原則意味著節(jié)省征稅成本。德國新歷史學派代表人物阿道夫·瓦格納繼承和發(fā)展了亞當·斯密的租稅理論，在其著作《財政學》中提出了“四端九項”的稅收原則:財政政策原則、國民經(jīng)濟原則、社會公平原則和稅收行政原則，其中稅務(wù)行政原則主要指稅收征管應(yīng)遵循“確實、簡便和節(jié)省征收費”的原則。當代美國著名財政學者馬斯格雷夫在《財政理論與實踐》中建立了較為完善的稅收原則體系，明確提出了“管理和征納費用應(yīng)當盡可能地減少”的原則。

20世紀70年代以后，西方對于稅收征管效率的研究主要從兩方面進行:一是對于稅收成本的研究，研究重點逐漸由征稅成本擴展到納稅成本，逐漸認識到納稅成本的重要性。Stanford［4］以2 700名納稅人的調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，研究得到英國個人所得稅納稅成本占個稅收入的4% ～4.4%。Slem rod和Sorum［5］對美國明尼蘇達州約600名居民的個人所得稅納稅成本進行研究，測算得出美國全國個人所得稅納稅人納稅時間約21.3億小時，約為267億美元，占聯(lián)邦和州所得稅收入7%以上。二是對于稅收征管有效性的研究，關(guān)注影響稅收征管有效性的因素，并為提高稅收征管有效性提供理論依據(jù)，逐漸形成較為成熟的稅收遵從理論。Allingham和Sandmo［6］率先對稅收遵從問題進行研究，建立了逃稅模型的基本框架，并逐漸完善和擴展，同時進行經(jīng)驗分析，通過調(diào)查數(shù)據(jù)等統(tǒng)計資料分析得到影響納稅人決策的因素包括不遵從被發(fā)現(xiàn)的概率、對不遵從行為的處罰程度、稅率水平、社會規(guī)范程度以及心理因素。

(二)國內(nèi)研究

1.稅收征管效率的含義

國內(nèi)對于稅收征管效率的研究起步較晚，規(guī)范研究主要集中在兩方面:一是稅收征管效率內(nèi)涵及其度量指標的研究，二是征管效率影響因素以及提高稅收征管效率途徑的研究。稅收征管效率內(nèi)涵的研究處于一個逐漸發(fā)展的過程中。

程永昌［7］提出稅收效率包括六項，即稅收經(jīng)濟效率、稅收行政效率，稅收的收入效率、稅收的支出效率、稅收的征管效率和稅收的納稅效率，其中，稅收的征管效率反映稅務(wù)機關(guān)日常征收管理過程中的效益或成果。郭烈民［8］認為中國稅收征管效率包括行政效率、經(jīng)濟效率和社會效率，狹義的稅收征管效率即行政效率，是指國家征稅取得的稅收收入與稅務(wù)機關(guān)征稅支付的費用之間的對比關(guān)系。張須安、李昊天［9］認為，稅收征管效率是指稅收征管產(chǎn)出(稅收收入)與征管活動所付出的代價之間的數(shù)值比較關(guān)系，反映了稅務(wù)機關(guān)在日常征收管理過程中的效益或成果。李大明［10］認為，稅收征管效率是指稅收征管成果與征管付出之間的數(shù)值比較關(guān)系，是稅收征管質(zhì)量與數(shù)量的綜合反映。胡榮桂［11］繼承了李大明的思想，認為稅收征管效率有兩層含義:其一是征管業(yè)務(wù)流程、征管模式自身設(shè)計的嚴密程度并進而影響稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法水平及納稅人遵從水平的征管制度效率;其二是由征稅機構(gòu)執(zhí)行稅法水平高低所表現(xiàn)的征管效率。應(yīng)亞珍、陳洪仕［12］指出稅收征管是稅務(wù)部門依法取得稅收收入的具體操作過程，稅收征管效率就是對這一過程的有效性的判斷，應(yīng)從降低稅收成本和征稅狀況兩方面對征稅效率進行評價。董曉巖［13］認為，稅收效率原則包括稅收行政效率原則和稅收經(jīng)濟效率原則。稅收行政效率原則屬于稅收管理方面的原則，一般表現(xiàn)為稅收征管效率，即應(yīng)當以盡可能少的征收費用取得盡可能多的稅收收入。

從稅收征管效率內(nèi)涵的發(fā)展歷程可以看出，學者對于征管效率的內(nèi)涵研究，最開始是從“效率”概念入手，征管效率主要是指征管成果(稅收收入)與征管成本之間的關(guān)系。早期學者研究稅收征管效率的概念時忽略了一個重要問題:稅收收入只是稅收征管的成果的一個方面，沒有考慮到稅收征管過程中納稅人的行為及反應(yīng)。后期的研究過程中，學者逐漸將稅收征管的接受方——納稅人囊括其中，對稅收征管效率內(nèi)涵的認識逐漸客觀準確。

2.稅收征管效率的度量指標

稅收征管效率是一個綜合概念，跟隨稅收征管效率內(nèi)涵的發(fā)展歷程，稅收征管效率度量指標的發(fā)展經(jīng)歷了以下三個階段。

(1)20世紀末期，稅收征管效率被表述為征管成果(稅收收入)和征管付出(征管成本)之間的數(shù)值對應(yīng)關(guān)系，包括質(zhì)量和數(shù)量兩個方面。稅收征管效率的衡量指標以李大明［10］提出的兩類衡量指標為代表:一類評價征稅機構(gòu)效率，如稅收征管成本率、稅收征管收益率;另一類指標評價監(jiān)管制度效率，如漏稅率等。

(2)2000－2009年，稅收征管效率理論逐漸成熟，稅收征管效率被認為是一個綜合概念，運用稅收征管過程的評價指標對稅收征管效率進行衡量。臧秀清、許楠［14］提出了10個衡量征管效率的綜合指標:登記率、申報率、入庫率、欠稅增加率、滯納金加收率、處罰率、征管成本率、人均征稅額、稅收計劃完成程度和稅收收入增長率。

(3)2010年之后，學者對稅收征管效率的認識逐漸趨于完善，稅收征管效率的內(nèi)涵也更加豐富，稅收征管效率的衡量指標也較之以前更加妥當。董曉巖［13］將稅收征管指標分為三類:一是稅收征管投入指標，主要由稅收成本收入率衡量;二是稅收征管產(chǎn)出指標，主要由登記率、申報率等衡量;三是稅收征管效率指數(shù)，將納稅遵從度和稅收征管成本兩個指標分別賦予不同的權(quán)重考慮，然后將兩項分數(shù)相加得到稅收征管效率指數(shù)。

3.稅收征管效率的影響因素

郭烈民［8］認為影響中國稅收征管效率的因素有很多，主要包括:稅收征管體制、稅收制度及課征方法、稅法的嚴密程度、征收管理手段、人員素質(zhì)、政府部門的成本意識。應(yīng)亞珍、陳洪仕［12］認為影響稅收征管效率的因素主要有五個方面:稅收法律的科學合理性、對稅收法律制度的依從度、稅收征管模式的適應(yīng)性、經(jīng)濟組織的規(guī)范化程度以及稅收人員的努力程度。董曉巖［13］認為，影響稅收征管效率的因素有經(jīng)濟、稅制和征管三個方面，經(jīng)濟稅源和稅收制度決定了一定時期的稅收總額，稅收征管與稅收制度決定實征稅額。

(三)國內(nèi)外研究比較

國外學者對稅收征管效率的研究早于中國，并形成了系統(tǒng)理論;國內(nèi)的稅收征管效率研究起步較晚，分稅制改革之后研究逐漸增多，尚處于逐漸成熟的階段。從國內(nèi)外學者對稅收征管效率的理論研究可以發(fā)現(xiàn):(1)國外稅收征管效率研究更加注重從納稅人角度入手，將提高稅務(wù)部門服務(wù)效率作為一項目標。國內(nèi)學者對納稅人角度研究不足，忽略了納稅人在稅收征管工作中的重要性。(2)由于國內(nèi)稅收法律正不斷完善，國內(nèi)稅收征管效率研究更多關(guān)注細節(jié)的探討，還未形成對稅收實踐有較強指導作用的系統(tǒng)稅收征管理論。

三、稅收征管效率國內(nèi)外實證研究述評

(一)國外研究

國外對稅收征管效率的實證研究主要涉及運用數(shù)據(jù)模型分析影響稅收征管效率的因素方面。Irena［15］采用數(shù)據(jù)模型研究英國、法國和瑞典的財產(chǎn)稅公平性和效率性，發(fā)現(xiàn)法國稅收效率最低，瑞典稅收效率最高。Lewis［16］利用隨機前沿模型研究印尼地方政府稅收征管，結(jié)果顯示，財政轉(zhuǎn)移支付會降低稅收征管效率，自主選舉的地方官員比政府任命官員更能提升稅收征管效率。Aizenman［17］等人研究了政治、經(jīng)濟和結(jié)構(gòu)因素對增值稅征管效率的影響，認為稅收征管效率受審計概率和逃稅懲罰的影響。Raghbendra［18］等研究印度15個州1980－1993年的稅收征管效率，結(jié)果表明印度稅收征管存在道德風險問題，提高政府補貼金額會降低稅收征管效率，貧窮的地方征管效率較高;同時，運用稅收征管指數(shù)對稅收征管效率進行衡量，發(fā)現(xiàn)稅收征管效率指數(shù)應(yīng)該加大某些指標的權(quán)重，例如政府補貼金額。Arvate［19］等用非參數(shù)方法(FDH)評估了巴西2004年3 359個自治市的稅收征管效率，研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付對地方稅收征管效率具有負向作用，并對粘蠅紙效應(yīng)作了解釋。Aizenman和Jinjarak［20］采用44個國家1970－1999年的數(shù)據(jù)，實證分析了政治、經(jīng)濟和結(jié)構(gòu)等因素對增值稅征管效率的影響，研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、城鎮(zhèn)化、貿(mào)易開放及有效的政治參與等有利于稅收征管效率的提高，而收入差距與農(nóng)業(yè)比重的提高則會降低征管效率。

(二)國內(nèi)研究

分稅制改革以來，國內(nèi)學者對稅收征管效率的實證研究越來越重視，做了許多有價值的探討。國內(nèi)學者主要使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(Data Envelopment Analysis，DEA)和隨機前沿法(Stochastic Frontier Analysis，SFA)對國內(nèi)的稅收征管效率進行研究。謝濱［21］最早使用SFA法對某地市稅收征管效率進行評估。其后，一些研究者使用該方法對中國稅收征管效率及其影響因素進行了分析，得出了一些有價值的結(jié)論。Wu Yunyan［22］使用SFA方法，利用1997－2005年中國省際面板數(shù)據(jù)，分析中國稅收征管效率，研究表明:中國稅收征管效率為0.482～0.672，總體稅收征管效率不高，不同地區(qū)差別較大，呈現(xiàn)收斂趨勢，增加女性職員人數(shù)可以提高稅收征管效率。崔興芳等［23］率先用DEA技術(shù)對中國1996－2003年省際稅收征管效率進行了評估測試。劉窮志等［24］采用DEA及Malmquist指數(shù)將稅收征管效率分解為技術(shù)進步和技術(shù)效率，同時研究了稅權(quán)劃分對稅收征管技術(shù)進步與技術(shù)效率的影響。為了更準確地評估中國稅收的征管效率，李建軍、趙桂芹、單年宏［25］利用了修正的三階段DEA方法評估了1997－2007年中國30個省市的稅收征管效率。

表1 中國稅收征管效率實證研究列表

(三)國內(nèi)外研究比較

分稅制改革后，國內(nèi)對稅收征管效率的研究取得長足進步。學者在研究過程中采用的變量相似，不同的研究方法得到兩種截然不同的結(jié)果:一種結(jié)果顯示稅收征管效率自分稅制改革后明顯提升，另一種顯示略有下降。總體看，國內(nèi)稅收征管效率水平不夠理想，存在很大的優(yōu)化空間。國外關(guān)于稅收征管效率的研究范圍更加廣泛，許多學者利用跨國數(shù)據(jù)進行研究，對不同國家、不同稅種的稅收征管效率進行比較分析;在研究方法以及模型的選擇方面，國外學者的研究方法更先進。通過以上分析發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)稅收征管效率研究不足的地方為:(1)通過對國外現(xiàn)有模型的修改，尋找更加適合中國國情的模型;(2)針對國內(nèi)稅收分權(quán)征管的特殊情況，分別研究國稅與地稅稅收征管效率的現(xiàn)狀。

四、稅收征管效率內(nèi)涵辨析及其影響因素的界定

(一)稅收征管效率之內(nèi)涵

國內(nèi)學者雖然對稅收征管效率的內(nèi)涵做了有益探討，但在理解稅收征管效率的內(nèi)涵時仍有偏頗之處。正確理解稅收征管效率的內(nèi)涵，應(yīng)當從“效率”一詞著手。效率考量投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，只有正確認識稅收征管效率的投入與產(chǎn)出，才能夠抓住征管效率的真正內(nèi)涵。稅收征管過程中的投入即稅收成本，應(yīng)從以下兩方面進行理解:(1)奉行成本(納稅人角度)可以分為三個部分:一是實物成本，即稅款的多寡，按照稅法的規(guī)定計算所得的稅款;二是時間成本，包括稅額的計算時間與繳納時間，由稅法的繁簡程度與稅務(wù)機關(guān)征稅的方式?jīng)Q定;三是心理成本，指納稅人在履行納稅義務(wù)過程中所承受的精神負擔、心理壓力等。(2)征稅成本(稅務(wù)機關(guān)角度)是稅務(wù)機關(guān)為了保證稅法順利實施和及時、正確、足額計征稅款所需要花費的、由政府承擔的費用。從稅法制定及執(zhí)行過程考慮，征管成本可以分為立法成本、執(zhí)法成本和查處成本;從稅務(wù)機關(guān)費用的形式劃分，征稅成本可以分為人員費、設(shè)備費、辦公費和對納稅人的輔導費用等四個方面。還有一種隱性稅收成本是機會成本，指在征稅過程中稅務(wù)機關(guān)放棄對納稅人的管理或者納稅人員逃避納稅而發(fā)生的稅收收入損失。稅法越嚴密、稅務(wù)機關(guān)付出努力越多，機會成本就會越小。

稅收征管產(chǎn)出需要根據(jù)稅收征管的目標確定，稅收的征管目標是保證納稅人足額及時繳納稅款，所以稅收征管產(chǎn)出為稅收征管的有效性。稅收征管有效性的評價應(yīng)當從應(yīng)征稅款額度與實際征得稅款數(shù)額之間的差額進行理解，差額越小說明稅收征管效率越高，稅收征管產(chǎn)出越高。

(二)稅收征管效率之度量指標

從本文采用的稅收征管效率內(nèi)涵出發(fā)，稅收征管效率的度量指標包括遵從指標、征稅效率指標以及制度效率指標。

表2 稅收征管效率的度量指標

稅收征管效率的衡量指標應(yīng)由稅收征管投入指標和遵從指標同時決定，只有在高遵從率以及低征稅投入率的情況下，稅收征管效率才會高。

(三)稅收征管效率之影響因素

中國正處于轉(zhuǎn)變社會經(jīng)濟增長方式的重要時期，自“九五”期間國家提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式以來，效果顯著。稅收征管效率的提高有利于節(jié)約社會管理成本，提高社會資金的使用效率，有利于積極促進國家經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。從國家經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的角度理解稅收征管效率的影響因素，歸納為以下三個方面。

1.稅收制度及征管方法

一是稅收制度選擇與國家經(jīng)濟發(fā)展程度的適應(yīng)性。國家的經(jīng)濟發(fā)展程度決定了稅收的基礎(chǔ)，只有國家經(jīng)濟快速發(fā)展才能形成雄厚的稅收基礎(chǔ)。稅收制度的選擇要考慮國家經(jīng)濟發(fā)展程度，不合理的稅制可能造成重稅負超出當前經(jīng)濟可承受能力或稅款的流失，對稅收征管工作帶來困擾，影響稅收征管效率的提高。二是稅收征管制度與征管方法的適應(yīng)性。稅制是通過稅收征管來實施的，稅制要與稅收征管相適應(yīng)，任何稅制的運行都有一定的征管技術(shù)要求，科學、先進的稅制往往要求更為科學、先進的征管技術(shù)和手段與之相適應(yīng)。若稅收征管技術(shù)和手段不夠先進，不能與稅制同步，完美的稅制也不能夠達到提高稅收征管效率的目的。

2.稅收人員努力程度

一是稅收人員的素質(zhì)。稅收人員能否正確理解稅收制度、靈活處理特殊情況，領(lǐng)導人員能否高效地領(lǐng)導稅務(wù)人員，都直接影響稅收征管效率。二是稅收計劃。稅務(wù)部門是否制定稅收計劃是衡量稅收征管人員努力的一個重要指標。稅收計劃應(yīng)當依照稅收法律制定，做到“依法征管，應(yīng)收盡收”［34］。稅收計劃應(yīng)當合理客觀，不能太高亦不能太低，如果稅收計劃數(shù)低于或者高于實際稅源應(yīng)收數(shù)，就可能造成稅源流失、抑制經(jīng)濟發(fā)展的局面。三是征管手段的現(xiàn)代化水平直接影響稅收征管人員的努力程度。稅收征管以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，要求稅務(wù)人員在掌握稅收業(yè)務(wù)的同時，還要學習、掌握計算機技術(shù)，熟練運用稅收征管軟件。

3.納稅人員遵從度

一是納稅人的法律意識。納稅人員的遵從度主要從納稅人員是否及時、準確申報納稅額，是否及時繳納稅款等方面進行考察。納稅人員的法律意識是影響遵從度的首要原因，納稅人員的法律意識直接影響其稅法知識的掌握程度。二是稅收環(huán)境。稅收環(huán)境是影響納稅人員的外部環(huán)境因素，環(huán)境因素對納稅人員的影響深遠。處在一個良好的稅收環(huán)境中，納稅人員傾向于遵從稅收法律制度;相反，稅收環(huán)境不健康，偷稅漏稅情況嚴重，就會誤導納稅人員不遵從法律規(guī)范。三是稅法的復雜程度以及征管過程的繁簡程度。稅收法律的復雜程度影響納稅人員對稅收制度的理解。征管方法的繁簡程度影響納稅人員的繳納過程，過于繁雜的繳納程序會導致納稅人員不能及時繳納稅款。

五、結(jié)論

分稅制改革以來，國內(nèi)學者對稅收征管效率作了許多有益的探討，但較之西方國家的研究還沒有形成系統(tǒng)的理論。通過本文對稅收征管效率研究述評可以發(fā)現(xiàn)，稅收征管效率的未來研究方向有以下幾個:一是對納稅遵從理論的研究。稅收征管過程中不僅涉及稅務(wù)部門，還涉及納稅人，中國現(xiàn)行稅收征管效率理論中注重稅務(wù)部門角度的研究，缺乏站在納稅人立場的探討。二是衡量稅收征管效率的模型改進。國內(nèi)稅收征管效率實證研究模型大都借鑒西方國家，實證模型和國內(nèi)稅收狀況的適應(yīng)程度有待商榷。在之后的研究過程中，應(yīng)更多考慮中國稅收狀況的特殊情況，對借鑒的模型進行修改，使之更加符合國內(nèi)稅收實際。

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