歐美日發(fā)達(dá)國家治理霧霾的經(jīng)驗和啟示

王德生

（上海科學(xué)技術(shù)情報研究所，上海 200031）

0 引言

2013年1月，我國中東部地區(qū)出現(xiàn)持續(xù)霧霾天氣，其中北京霧霾天氣多達(dá)25天。進(jìn)入2013年12月，我國大部分地區(qū)遭遇更嚴(yán)重的一輪霧霾污染，25個省區(qū)市出現(xiàn)霧霾，而上海12月6日的空氣質(zhì)量甚至達(dá)到六級嚴(yán)重污染程度，這也是目前氣象意義上最高級別的污染。2014年春節(jié)期間，全國多地再次出現(xiàn)持續(xù)霧霾天氣，“霧霾襲城”已不僅局限在工業(yè)集中、人口密集的華北、華東地區(qū)，包括廣西、陜西和湖北等在內(nèi)的多個省市區(qū)也紛紛“淪陷”。持續(xù)的霧霾天氣嚴(yán)重影響著人們的生產(chǎn)和生活，引發(fā)社會公眾對空氣質(zhì)量和環(huán)境污染問題的高度關(guān)注。其實，目前空氣質(zhì)量良好的西方發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化時期也曾遭遇過霧霾天氣的襲擾，我國可以對其治理霧霾天氣的經(jīng)驗進(jìn)行借鑒。

1 歐美日發(fā)達(dá)國家治理霧霾的經(jīng)驗

1.1 英國

英國最早進(jìn)行工業(yè)革命，霧霾污染曾經(jīng)長年襲擾英國。英國100多年來經(jīng)歷了田園牧歌到煙囪林立再回歸綠色生態(tài)的發(fā)展歷程，也為世界各國在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中如何有效應(yīng)對霧霾天氣，提供了可以借鑒的經(jīng)驗。英國治理霧霾的主要措施如下。

1）出臺空氣污染防治法案，為治理污染提供法律保障 1956年頒布了世界上第一部空氣污染防治法案——《清潔空氣法案》，主要立足點在于減少煤炭用量；1974年頒布的《控制公害法》，囊括了從空氣到土地和水域的保護(hù)條款，添加了控制噪聲的條款；1995年，英國制定了《國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》，規(guī)定各個城市都要進(jìn)行空氣質(zhì)量的評價與回顧。對達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，政府必須制訂出空氣質(zhì)量管理規(guī)劃，強(qiáng)制其在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)標(biāo)。以上種種舉措，為治理空氣污染提供了法律保障。

2）控制私人汽車發(fā)展，大力發(fā)展公共交通和綠色交通 20世紀(jì)80年代，交通污染取代工業(yè)污染成為倫敦空氣質(zhì)量的首要污染物。為此，英國又采取了一系列措施來抑制交通污染，包括優(yōu)先發(fā)展公共交通網(wǎng)絡(luò)、抑制私車發(fā)展以及減少汽車尾氣排放、整治交通擁堵等。

例如，自2003年2月起，倫敦市政府規(guī)定，對于周一至周五早7點至晚6點半進(jìn)入市中心約20km2范圍內(nèi)的機(jī)動車，每天征收5英鎊的“交通擁堵費”，由此獲得的收入完全用于改善倫敦公交系統(tǒng)。此后收費區(qū)域不斷擴(kuò)大，收費標(biāo)準(zhǔn)也提高到目前的8英鎊。同時，英國政府大力發(fā)展新能源汽車、公共交通和綠色交通。倫敦計劃在2015年前建立2.5萬套電動車充電裝置，買電動汽車可享受高額返利，并免交碳排放稅，甚至免費停車。自行車交通也被政府作為支柱加以提倡，以代替汽車出行，政府計劃建設(shè)12條自行車高速公路。

3）擴(kuò)建綠地，利用先進(jìn)技術(shù)治理污染和播報空氣質(zhì)量 即使在倫敦市中心，仍舊保留著海德公園等大片綠地。同時，英國政府還利用先進(jìn)技術(shù)治理污染。例如，從2011年開始英國政府決定嘗試在街道使用一種鈣基粘合劑治理空氣污染，目前監(jiān)測結(jié)果稱這些區(qū)域的微粒已經(jīng)下降了14%。此外，英國政府也重視將空氣質(zhì)量信息向民眾實時通報。

4）實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，著力打造低碳社會 不再單純依賴制造業(yè)，而是大力發(fā)展服務(wù)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)，著力打造低碳社會。2012年，綠色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)是英國為數(shù)不多的經(jīng)濟(jì)增長領(lǐng)域之一，預(yù)計至2015年每年的增長率將超過4%，綠色行業(yè)將創(chuàng)造40萬個工作崗位。按照英國政府的計劃，到2020年，可再生能源在能源供應(yīng)中要占15%的份額，40%的電力將來自綠色能源，包括發(fā)展風(fēng)電等綠色能源，屆時溫室氣體排放要降低20%，石油需求降低7%。作為一個島國，英國還充分利用海上風(fēng)能，其海上風(fēng)電站的裝機(jī)容量位居世界前列。英國政府還制定了推廣太陽能發(fā)電的計劃，補(bǔ)貼屋頂安裝太陽能電池板。

1.2 美國

20世紀(jì)70年代，洛杉磯市還被稱為“美國的煙霧城”，通過多年治理，效果顯著。在治理霧霾方面，美國政府主要采取了以下措施。

1）成立專門治理機(jī)構(gòu)，劃區(qū)域統(tǒng)一管理 美國早在1955年就設(shè)立了空氣質(zhì)量研究中心，根據(jù)各地地形和氣候特點，科學(xué)制定各地空氣污染狀況的管理參數(shù)。1970年美國成立環(huán)保署，開始依法控制大氣污染。例如，1976年加利福尼亞州成立了南海岸區(qū)域空氣質(zhì)量管理區(qū)，終于在20世紀(jì)80年代降低了洛杉磯的臭氧濃度。1990年，《清潔空氣法案》修正案通過，同時臭氧污染嚴(yán)重的各州聯(lián)合建立了“臭氧傳輸協(xié)會”，制定相關(guān)減排標(biāo)準(zhǔn)并督促實施，覆蓋了美國20多個州和加拿大東部各省，取得了顯著的效果。

2）實時監(jiān)測小顆粒物，方便民眾查詢和監(jiān)督

美國環(huán)保署根據(jù)《清潔空氣法案》，在1997年7月率先提出將PM2.5作為全國環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并在2006年對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了完善，可實現(xiàn)對全國環(huán)境空氣質(zhì)量24h監(jiān)測，并在政府官網(wǎng)上公布當(dāng)天PM2.5監(jiān)控結(jié)果和次日的預(yù)報數(shù)據(jù)。此外，環(huán)保署還對臭氧層、二氧化硫、二氧化氮等空氣中主要污染物進(jìn)行監(jiān)測。美國對PM2.5的管理重點是嚴(yán)密監(jiān)控、實時公開、立法規(guī)范。民眾登錄美國環(huán)保署等機(jī)構(gòu)合辦的官方網(wǎng)站，可以隨時查詢?nèi)栏鞯貏討B(tài)空氣質(zhì)量指數(shù)圖、臭氧指數(shù)圖、PM2.5指數(shù)圖以及根據(jù)各指數(shù)列出的全美空氣質(zhì)量最差的五個地點。此外，美國公民還可以對PM2.5的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)控程序進(jìn)行監(jiān)督，根據(jù)公布的全年監(jiān)測統(tǒng)計和日常監(jiān)測數(shù)據(jù)，參與所在州的環(huán)保機(jī)構(gòu)舉行的公共聽證會。

3）重點限制機(jī)動車及電廠排污，為民眾提供應(yīng)對污染建議 美國是汽車工業(yè)大國，然而美國的空氣質(zhì)量卻多年保持在污染最低的水平，這是因為美國有《清潔空氣法》，并在半個世紀(jì)以來一直不斷修改和完善。鑒于汽車尾氣對空氣質(zhì)量的高度污染，美國一直致力于治理汽車尾氣排放污染，除制訂了一系列政策外，還通過各種手段控制汽車污染；設(shè)計“綠色”汽車發(fā)動機(jī)以控制有害氣體排出；使用低污染燃料，如天然氣、甲醇、氫氣等；對新能源汽車如混合動力車及純電動車，給予免稅和提供貸款補(bǔ)貼，以鼓勵民眾選擇更環(huán)保的車型。

1.3 德國

20世紀(jì)中期，德國的魯爾工業(yè)區(qū)曾出現(xiàn)過嚴(yán)重的空氣污染狀況，魯爾工業(yè)區(qū)的萊茵河曾泛著惡臭，兩岸森林也盡遭酸雨之害。德國主要通過立法制定排放標(biāo)準(zhǔn)、完善長效機(jī)制和應(yīng)急舉措、加強(qiáng)民眾環(huán)保宣傳教育等來防治霧霾天氣。德國治理霧霾的措施主要如下。

1）立法制定排放標(biāo)準(zhǔn)，推動環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新1974年，德國出臺了《聯(lián)邦污染防治法》，主要對大型的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行約束，制定排放標(biāo)準(zhǔn)，要求現(xiàn)有企業(yè)在規(guī)定時間內(nèi)更新過濾裝置，達(dá)到更高的排放標(biāo)準(zhǔn)。新成立企業(yè)在申請時就必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定。時至今日，該部法律經(jīng)過多次修改和補(bǔ)充，已成為德國最重要的法律之一，這項法律后來成為歐盟范圍內(nèi)的典范?！堵?lián)邦污染防治法》也成為環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新的推動力。德國的中小企業(yè)由此研發(fā)和創(chuàng)造了許多新的環(huán)保技術(shù)。2007—2010年，德國綠色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)平均每年增長12%。2011年，德國在環(huán)保和能效領(lǐng)域的市場達(dá)到3 000億歐元。自2005年1月1日起，德國實行統(tǒng)一的歐盟排放標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)對各種有害氣體都有嚴(yán)格規(guī)定，如每小時SO2值不得超過350μg／m3。這一標(biāo)準(zhǔn)值一年中不得超過24次。

2）設(shè)立環(huán)保區(qū)，提倡綠色出行 目前，德國超過40個城市設(shè)立了“環(huán)保區(qū)域”，各地區(qū)都制定自己的空氣質(zhì)量計劃，不符合排放標(biāo)準(zhǔn)的汽車不允許駛?cè)氕h(huán)保區(qū)。同時，德國還提倡綠色出行。作為世界最主要的汽車生產(chǎn)國之一，德國許多公司80%的員工每天都乘公共交通或騎自行車上班，減少私人汽車出行在德國國民當(dāng)中已經(jīng)成為一種時尚。

3）建立長效機(jī)制，快速應(yīng)對嚴(yán)重污染 為減少霧霾天氣，德國還采取一些長效機(jī)制提高空氣質(zhì)量：①對所有機(jī)動車設(shè)定排放標(biāo)準(zhǔn)。如對小汽車、輕型或重型卡車、大巴、摩托車等各類車輛都設(shè)定排放上限；②嚴(yán)格大型鍋爐和工業(yè)設(shè)施排放標(biāo)準(zhǔn)；③規(guī)定機(jī)械設(shè)備排放標(biāo)準(zhǔn)。如果空氣出現(xiàn)嚴(yán)重污染，立即采取行動快速應(yīng)對：①對部分車輛實施禁行，或者在污染嚴(yán)重區(qū)域禁止所有車輛行駛；②限制或關(guān)停大型鍋爐和工業(yè)設(shè)備；③限制城市內(nèi)建筑工地施工。此外，還禁止燃燒木頭、焚燒垃圾等行為。

4）提升環(huán)保意識，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展德國注重加強(qiáng)民眾環(huán)保宣傳、教育和提高全民環(huán)保意識。例如，在交通領(lǐng)域，車輛應(yīng)安裝顆粒過濾裝置；在工業(yè)領(lǐng)域，工廠自覺減少排污；在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)戶發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，優(yōu)化飼養(yǎng)種植方法。具體到個人，則建議民眾長途出行時選擇乘坐公共交通工具，短途出行時則選擇騎車或步行；私家車盡量選擇排量小、污染小的車輛；居民生活多使用節(jié)能家電，并盡可能使用可再生能源。

1.4 日本

日本在工業(yè)化前期，曾經(jīng)也飽受污染之苦。日本治理霧霾的主要措施如下。

1）重視立法，依法治理環(huán)境 伴隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來的環(huán)境污染，日本開始出臺全國性的環(huán)境立法，20世紀(jì)60年代中期，日本政府先后頒布了《公害對策基本法》、《排煙規(guī)制法》、《噪聲規(guī)制法》、《大氣污染防治法》等，構(gòu)建具備較強(qiáng)規(guī)劃性和可操作性的法律，并明確國家、地方政府、企業(yè)以及公眾責(zé)任和義務(wù)。2000年日本修訂的《關(guān)于確保公民健康和安全的環(huán)境條例》法律，明確規(guī)定了出現(xiàn)嚴(yán)重空氣污染時應(yīng)該采取的緊急措施，規(guī)定使用符合標(biāo)準(zhǔn)的燃料，減少煤煙、粉塵和有害氣體的排放。

日本出臺了許多相關(guān)法律，確立了一系列極其重要的法律原則，并嚴(yán)格執(zhí)行。如“預(yù)測污染物對居民健康的危害是企業(yè)必須高度重視和履行的義務(wù)，忽視這些義務(wù)等同于過失”，“只要污染危害超限的既成事實成立，即使無過失，也要承擔(dān)賠償責(zé)任”等。此外，日本還通過公害訴訟，建立起一套獨具特色的救濟(jì)、補(bǔ)償制度。比如，日本《救濟(jì)公害健康受害者特別措施法》規(guī)定，需對因大氣污染引起的支氣管哮喘、慢性支氣管炎等患者的醫(yī)療費實施補(bǔ)償，在需由個人支付的部分中，相關(guān)的事務(wù)費由國家和地方自治體負(fù)擔(dān)，而醫(yī)療費、醫(yī)療津貼、護(hù)理津貼由企業(yè)界負(fù)擔(dān)一半，另一半由國家和地方自治體負(fù)擔(dān)。另外，日本的公害健康損害補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)法律規(guī)定，在大氣污染危害的“第一類指定區(qū)域”，即因受嚴(yán)重大氣污染影響而導(dǎo)致疾病多發(fā)區(qū)域，“損害補(bǔ)償費”（含療養(yǎng)費、身體障礙補(bǔ)償費、家屬補(bǔ)償費、兒童補(bǔ)償費、葬祭費等）通過“課征金體制”——根據(jù)硫氧化物排放量征收相應(yīng)的“污染負(fù)荷量課征金”。正因為日本對污染企業(yè)和污染源采取了嚴(yán)格的懲罰制度，使得企業(yè)數(shù)十年來不斷在開發(fā)“綠色”能源上下功夫，從源頭上掐斷了污染源的形成。

2）加大城市綠化，重點整治汽車尾氣 東京市政府規(guī)定，新建大樓必須有綠地，樓頂必須綠化。東京的綠化很少種草，而是種樹，不但要綠化面積，還追求綠化體積。大量樹木對城市空氣的凈化作用是不可忽視的。另一個重要手段是重點整治汽車尾氣。日本環(huán)境廳規(guī)定了機(jī)動車在行駛過程中產(chǎn)生和排入大氣的廢氣的最高量，禁止超標(biāo)車輛投入運行。日本的都道府縣還在交叉路口等交通量大的地點設(shè)置了廢氣濃度測試點，發(fā)現(xiàn)該點廢氣濃度超標(biāo)，站點工作人員可以向都道府縣公安委員會提出采取限制交通的請求。

3）建立大氣污染物監(jiān)視系統(tǒng)，實時發(fā)布監(jiān)測數(shù)據(jù) 日本制定了PM2.5標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定PM2.5的“年平均值在15μg／m3以下，日平均值在35μg／m3以下”。日本環(huán)境省設(shè)有大氣污染物質(zhì)廣域監(jiān)視系統(tǒng)，對包括PM2.5在內(nèi)的各種大氣污染物質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測，將相關(guān)數(shù)據(jù)匯總分析通過網(wǎng)站24h發(fā)布。該結(jié)果顯示，在日本全國46個測量局中有34個測量局的PM2.5年平均濃度超過環(huán)境省制定的標(biāo)準(zhǔn)。

2 對我國霧霾天氣治理的啟示

從上述發(fā)達(dá)國家遭受霧霾天氣影響的情況來看，霧霾污染主要集中在工業(yè)化階段的中、后期。原因有3方面：一是大規(guī)模的工業(yè)發(fā)展與高耗能產(chǎn)業(yè)分不開，這些產(chǎn)業(yè)不僅能耗高，污染也嚴(yán)重，典型代表如水泥、重化工、鋼鐵等工業(yè)；二是工業(yè)化往往需要大規(guī)模的工程建設(shè)來保障，工地?fù)P塵若不能被有效治理，則直接令“天地失色”；三是隨著工業(yè)化進(jìn)程的深入，汽車大量進(jìn)入家庭，尾氣排放成倍增加，令可吸入細(xì)微顆粒物以幾何數(shù)級上升。可見，霧霾天氣問題是工業(yè)化過程中各國共同面對的難題。發(fā)達(dá)國家走了一條先污染、后治理的發(fā)展之路，耗費了30～50年時間才基本解決大氣污染問題，我們要吸取其教訓(xùn)，避免走同樣的道路。

綜合歐美日發(fā)達(dá)國家成功治理空氣污染的經(jīng)驗，可以得出以下一些借鑒和啟示：

1）建立健全相關(guān)法律法規(guī)，確保有法必依、執(zhí)法必嚴(yán) 借鑒美國、英國、德國和日本等發(fā)達(dá)國家防治大氣污染立法模式，完善環(huán)保法律制度，是治理霧霾天氣的根本途徑。加強(qiáng)環(huán)保法規(guī)建設(shè)，使霧霾天氣防治有法可依，有章可循。推動修改《環(huán)境保護(hù)法》，使之能夠適應(yīng)建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的現(xiàn)實需要。建立空氣污染治理考核體系，建立主管部門、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、新聞媒體、公眾多方參與的監(jiān)管體系。政府要加強(qiáng)對環(huán)境違法行為的查處，努力形成減排有功、污染處罰、舉報有獎等治理霧霾天氣的局面。

2）完善空氣質(zhì)量監(jiān)測體系，出臺霧霾天氣應(yīng)急方案 目前，歐美發(fā)達(dá)國家都建立大氣污染物監(jiān)視系統(tǒng)，并實時向民眾發(fā)布監(jiān)測數(shù)據(jù)。我們應(yīng)當(dāng)借鑒其做法，增設(shè)小型地面空氣質(zhì)量監(jiān)測點，同時裝備流動監(jiān)測設(shè)備，逐步完善空氣質(zhì)量監(jiān)測體系，建立快捷高效的公共媒體空氣質(zhì)量高效發(fā)布體系和預(yù)警機(jī)制，向公眾提供霧霾天氣等預(yù)警信息，為公眾出行、鍛煉提供建議。當(dāng)霧霾天氣發(fā)生時，應(yīng)出臺限制公車出行、污染企業(yè)停工、建筑工地停工等應(yīng)急措施。

3）注重城市綠化 由美國、英國、德國和日本的發(fā)展經(jīng)驗來看，城市綠化對防治空氣污染具有不可忽視的作用。利用植物殺菌、滯塵、吸收有毒氣體、調(diào)節(jié)二氧化碳和氧氣比例等特性，可減少城市大氣污染，提高城市大氣質(zhì)量。因此，我國在城市建設(shè)過程中應(yīng)重視城市綠化，要提倡多種樹、多建綠地。特別是我國目前正在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，在此過程中，要盡量不破壞生態(tài)環(huán)境，各地要根據(jù)自身所處位置的自然條件、經(jīng)濟(jì)條件做出科學(xué)可行的綠地規(guī)劃方案，規(guī)劃方案應(yīng)充分注意點（如公園）、線（道路）、面（居住區(qū)）綠化相結(jié)合，使整個城市綠地成為一個相互連結(jié)的系統(tǒng)，以充分發(fā)揮綠地的作用。

4）大力發(fā)展新能源汽車、公共交通和綠色交通 機(jī)動車尾氣是造成空氣污染的重要因素之一。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗，對機(jī)動車設(shè)定排放標(biāo)準(zhǔn)，禁止超標(biāo)車輛投入運行；同時，政府應(yīng)大力發(fā)展新能源汽車和公共交通，提倡綠色出行，適度發(fā)展私人汽車。

5）淘汰落后產(chǎn)能，節(jié)能降耗 高耗能產(chǎn)業(yè)不僅能耗高，污染也嚴(yán)重，因此，我們在大規(guī)模的工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)淘汰落后產(chǎn)能，重視生產(chǎn)設(shè)備的更新?lián)Q代和科技含量的提升，減少排放的同時降低能耗，實現(xiàn)了環(huán)保效益與經(jīng)濟(jì)效益的兼顧。

［1］張慶陽.國外霧霾天氣的治理及啟示［J］.氣象科技合作動態(tài)，2013（4）：28－32.

［2］白楊.英國治理霧霾改善生態(tài)的一些經(jīng)驗［J］.群眾，2013（4）：60－63.