我國新時期農(nóng)村公共服務(wù)體制研究

張衛(wèi)靜

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

黨的十八大報告指出：“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！?胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義的道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗——在黨的第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社2012年11月。這是我們黨關(guān)于發(fā)展理念的重大理論創(chuàng)新。改革開放以來，我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化取得長足發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)處于世界第二位，信息化建設(shè)已達(dá)到世界中等發(fā)達(dá)國家水平，城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6%。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是“四化”中的重點與難點，要實現(xiàn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，必須發(fā)揮城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的引領(lǐng)帶動作用。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步打破，農(nóng)村人口流動加速，農(nóng)村生產(chǎn)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，農(nóng)民的生產(chǎn)生活服務(wù)由自我服務(wù)向社會化服務(wù)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素由內(nèi)部配置向社會化配置轉(zhuǎn)變，農(nóng)民的生活供給由家庭自我供給向貨幣化、社會化供給轉(zhuǎn)變，農(nóng)民逐步由“家庭人”變?yōu)椤吧鐣恕?。在這一歷史背景下要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，必須加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)，構(gòu)建新型農(nóng)村基本公共服務(wù)體制。

基本公共服務(wù)，指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。農(nóng)村公共服務(wù)是社會公共服務(wù)向農(nóng)村地區(qū)的延伸，是公共服務(wù)中的重要組成部分，是面向農(nóng)村地區(qū)，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活消費起重要作用的公共服務(wù)，是既涉及農(nóng)民基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)又涉及農(nóng)村社會發(fā)展與穩(wěn)定的多層次公共服務(wù)。當(dāng)前我國正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，處于加快構(gòu)建基本公共服務(wù)體系的關(guān)鍵時期。享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)，把公共服務(wù)作為一項基本制度向全體人民提供，是我國公共服務(wù)發(fā)展從理念到體制的創(chuàng)新，是保障城鄉(xiāng)居民生存發(fā)展等基本需求的必然選擇。

一、我國農(nóng)村公共服務(wù)的歷史變遷

小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是封建社會時期的基本經(jīng)濟(jì)形態(tài)。小農(nóng)“是指小塊土地的所有者或租佃者——尤其是所有者，這塊土地既不大于他以自己全家的力量通常所能耕種的限度，也不小于足以養(yǎng)活他的家口的限度?！?《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第486-487頁。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下，農(nóng)民在連最基本的生存權(quán)都得不到保障的情況下，所謂的服務(wù)是以農(nóng)村村落為主體、以血緣與地緣為依托、依靠族產(chǎn)或者以鄉(xiāng)紳為代表的農(nóng)村民間精英的相互救助。這種互助是建立在農(nóng)民之間自發(fā)基礎(chǔ)上的，封建政權(quán)沒有參與其中。建國后，作為社會主義國家，保障人民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)成為政府的必然職責(zé)，國家將人民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)納入到國家發(fā)展戰(zhàn)略，為滿足群眾的基本生存與發(fā)展需求，在不同歷史時期，國家實行了不同的公共服務(wù)制度。

(一)計劃經(jīng)濟(jì)時期的農(nóng)村公共服務(wù)

建國后，為迅速實現(xiàn)趕超發(fā)展戰(zhàn)略，國家建立了高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制。在農(nóng)村，國家通過初級社、高級社等農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動及人民公社化運(yùn)動，將農(nóng)村與農(nóng)業(yè)納入到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之中。農(nóng)業(yè)為國家工業(yè)化發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)的同時，國家也為農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)遇。國家通過計劃經(jīng)濟(jì)體制為農(nóng)村提供了基本的公共服務(wù)，滿足了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的基本需求。在計劃經(jīng)濟(jì)體制特別是在人民公社管理體制下，人民公社與生產(chǎn)隊控制了農(nóng)村所有的生產(chǎn)生活資料，農(nóng)民只是集體組織內(nèi)的勞動者，沒有安排生產(chǎn)的自主權(quán)，農(nóng)戶之間具有高度的同質(zhì)性，農(nóng)民對公共服務(wù)的需求低而且具有一致性。在農(nóng)村公共服務(wù)中，國家通過高度集中的管理體制為農(nóng)村既提供了有形的公共服務(wù)，如通過國家財政直接對農(nóng)村進(jìn)行公共服務(wù)投資，又提供了無形的公共服務(wù)，如對農(nóng)村公共服務(wù)制定出臺政策，做出各類規(guī)劃等。據(jù)統(tǒng)計，建國以來30年興修的水利工程，國家總投資共763億元，而社隊自籌及勞動積累估計達(dá)580億元；農(nóng)村社隊集體辦學(xué)，以集體負(fù)擔(dān)為主，國家財政給予必要補(bǔ)助，個人負(fù)擔(dān)少量學(xué)雜費；公社衛(wèi)生院實行“社辦公助”，主要依靠公社集體經(jīng)濟(jì)力量；農(nóng)村合作醫(yī)療是由大隊統(tǒng)籌全體農(nóng)民的醫(yī)療費用，基本醫(yī)療服務(wù)費用主要由社區(qū)集體承擔(dān)；公社文化和廣播事業(yè)，是以公社社有資金為主，國家預(yù)算內(nèi)支出適當(dāng)補(bǔ)助。[注]胡洪曙：《農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的歷史演變及對比研究》，《中南財政政法大學(xué)學(xué)報》2007年第2期。

這一時期的農(nóng)村公共服務(wù)體制是國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，實現(xiàn)趕超發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)物，國家不但實行了城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)制度，而且農(nóng)村公共服務(wù)是一種以農(nóng)戶、生產(chǎn)大隊、公社為供給主體的滿足農(nóng)民基本生存需求的低覆蓋、低水平、低成本的服務(wù)。

(二)改革開放初期的農(nóng)村公共服務(wù)

在改革開放進(jìn)程中，國家逐漸轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變對農(nóng)村社會發(fā)展特別是農(nóng)村公共服務(wù)供給產(chǎn)生了重要影響。隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制的逐漸解體，農(nóng)民從集體中解放出來，農(nóng)民家庭開始具有獨立的農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民逐漸獨立地參與進(jìn)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮中，農(nóng)民單一同質(zhì)的需求日益多元化。農(nóng)民的多元化需求是農(nóng)村公共服務(wù)體制變革的動力與源泉?！凹彝ソ?jīng)營再加上社會化服務(wù)，能夠容納不同水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，既適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有廣泛的適應(yīng)性與生命力”。[注]中共中央政策研究室、中國農(nóng)村雜志社編：《江總書記視察農(nóng)村》，中國農(nóng)業(yè)出版社1998年版，第323頁。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的商品化與市場化發(fā)展，使農(nóng)村公共服務(wù)體系開始呈現(xiàn)出商品化與市場化特征，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織開始從公共服務(wù)供給領(lǐng)域退出，逐漸轉(zhuǎn)為以農(nóng)民家庭為主的農(nóng)村公共服務(wù)供給方式。國家雖然也通過一定的財政資金對農(nóng)村公共服務(wù)給予支持，但在更大程度上，國家是通過制定出臺一系列政策為農(nóng)村公共服務(wù)進(jìn)行調(diào)控。這一時期，向農(nóng)民收取的“三提五統(tǒng)”成為農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要資金來源，農(nóng)民公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)由隱形向顯性轉(zhuǎn)變，供給成本也逐漸增加。由于國家沒有明確各級政府在教育中的管理和經(jīng)費投入責(zé)任，農(nóng)民成為農(nóng)村教育經(jīng)費主要承擔(dān)者；隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的商品化與市場化，計劃經(jīng)濟(jì)時期實行的合作醫(yī)療制度被以農(nóng)村個體醫(yī)療診所為主體的社會化醫(yī)療服務(wù)所代替，高昂的醫(yī)療衛(wèi)生費用基本由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，加之由于社會管理不規(guī)范，出現(xiàn)農(nóng)民看病難、看病貴，因病返貧現(xiàn)象；農(nóng)村社會仍然以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、土地保障、“五?！惫B(yǎng)、社會救濟(jì)等制度為主，家庭保障仍然是農(nóng)村社會保障的主體。

這一時期的農(nóng)村公共服務(wù)體制是國家實施改革開放、以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)物，國家依舊實施城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)中仍然享受非均等化待遇，農(nóng)民與市場成為農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體，農(nóng)民家庭成為農(nóng)村公共服務(wù)的基本核算單位。

(三)取消農(nóng)業(yè)稅后的農(nóng)村公共服務(wù)

隨著以“取消農(nóng)村教育集資、取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、取消屠宰稅；逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留的征收和使用辦法”為主要內(nèi)容的農(nóng)村費稅改革的推進(jìn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐漸減輕，農(nóng)村公共服務(wù)格局發(fā)生轉(zhuǎn)變。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的生活水平逐步提高，農(nóng)民的需求由生存型向發(fā)展型、公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)也由城鄉(xiāng)二元化向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變。隨著國家經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng)，國家發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)轉(zhuǎn)移，國家開始重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)民問題，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化成為國家長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)民不再承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)供給責(zé)任，供給主體向縣級及以上政府轉(zhuǎn)移，國家開始加大對“三農(nóng)”支持力度，實現(xiàn)公共財政向農(nóng)村傾斜，以政府為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村公共服務(wù)體制開始建立并逐步完善?！笆晃濉逼陂g，中央財政“三農(nóng)”投入累計近3萬億元，年均增幅超過23%。徹底取消農(nóng)業(yè)稅和各種收費，結(jié)束了農(nóng)民種田交稅的歷史，每年減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)超過1335億元。[注]溫家寶：《政府工作報告》，2011年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上的報告。國家逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入財政保障范圍，實行國務(wù)院與地方各級政府共同負(fù)擔(dān)、省級統(tǒng)籌的義務(wù)教育投入體制；在醫(yī)療衛(wèi)生保障方面，實施了以農(nóng)村基本醫(yī)療、基本藥物制度為核心的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；通過實施新型農(nóng)村低保、五保制度及農(nóng)村新型社會養(yǎng)老保險制度，逐步實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老制度由家庭養(yǎng)老向社會化養(yǎng)老轉(zhuǎn)型。

這一時期的農(nóng)村公共服務(wù)體制是國家開始實施“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)物，國家逐漸認(rèn)識到城鄉(xiāng)一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本，必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間均等發(fā)展，各級政府逐漸成為農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體。

建國初期，受國家長期落后的生產(chǎn)力水平限制以及“以農(nóng)促工”、“城鄉(xiāng)二元”的國家戰(zhàn)略影響，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給只能為農(nóng)民提供低覆蓋、低水平的公共服務(wù)，農(nóng)民被限制在農(nóng)村不能流動，農(nóng)民的發(fā)展意識淡薄，農(nóng)民的公共服務(wù)需求單一、落后，滿足基本生存需求成為農(nóng)民的主要意愿。隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，國家建立了市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)取得長足發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)處于世界第二位，國家公共財政保障基本公共服務(wù)的能力增強(qiáng)，特別是隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，我國農(nóng)村居民收入水平不斷提高，農(nóng)民的需求由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，農(nóng)民需求的變化是農(nóng)村公共服務(wù)體制變革的根本動力。當(dāng)前，我國已經(jīng)將以公共服務(wù)體制建設(shè)為主體的社會建設(shè)納入發(fā)展的戰(zhàn)略全局，進(jìn)入了加快構(gòu)建新型公共服務(wù)體制的關(guān)鍵時期。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村公共服務(wù)落后的淵源

公共服務(wù)是一種非貨幣化的收入，公共服務(wù)狀況體現(xiàn)著居民的實際收入水平與生活水平。我國農(nóng)村公共服務(wù)長期處于落后的境地與國家城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略及高度集權(quán)的行政管理體制、財政體制有著密切關(guān)系，是農(nóng)村公共服務(wù)落后的歷史與體制淵源。

(一)農(nóng)村公共服務(wù)中的城鄉(xiāng)二元體制障礙

建國初期，國家為加快推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，實行了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，將城市與農(nóng)村分割為兩個失去聯(lián)系的部門，在經(jīng)濟(jì)與社會生活中形成了城鄉(xiāng)二元體制，城鄉(xiāng)居民享受非均等化的公共服務(wù)。在城市，城市居民的就業(yè)與生活由國家統(tǒng)一控制安排，所有公共服務(wù)由國家提供；在農(nóng)村，農(nóng)民除必須承擔(dān)國家規(guī)定的各項生產(chǎn)任務(wù)以外，農(nóng)民所需的公共服務(wù)由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，1952-1978年間，國家通過剪刀差從農(nóng)民手中獲取5100億元，通過農(nóng)業(yè)稅直接從農(nóng)民身上征收978億元，而同期國家財政對農(nóng)業(yè)支出為1577億元，也就是說，這段時間國家從農(nóng)民身上凈提取4500億元。[注]陳光焱：《論農(nóng)村稅費改革的定律約束和取向選擇》，《財政研究》2002年第8期。國家通過戶籍制度將居民人為地劃分為城市居民與農(nóng)村居民，并限制農(nóng)民向城市流動，將農(nóng)村人口的遷徙直接納入到國家計劃的直接控制之下。在改革開放以前，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移是非常微弱的，戶籍制度及相關(guān)就業(yè)政策人為地將城鄉(xiāng)居民分割為在發(fā)展機(jī)會與社會地位方面不同的社會集團(tuán)。隨著科技進(jìn)步，農(nóng)村生產(chǎn)力水平的不斷提高，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力滯留在農(nóng)村，影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)村社會的穩(wěn)定。長期城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施配置嚴(yán)重短缺，如農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平偏低、農(nóng)村的交通和通訊設(shè)施落后、水利設(shè)施年久失修、農(nóng)業(yè)科技資金支持不足、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入不足、農(nóng)村公共醫(yī)療資源供給不足、農(nóng)村社會保障力度不夠，等等。以上種種問題的存在，制約了農(nóng)村公共服務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)，影響了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)民生活水平的提高。

(二)農(nóng)村公共服務(wù)中的行政管理體制障礙

公共服務(wù)的供給需要依靠政府行政力量的支持，提供公共服務(wù)是政府的主要職能，傳統(tǒng)的行政管理體制導(dǎo)致政府在提供公共服務(wù)中出現(xiàn)各類缺失。一方面，各級政府公共服務(wù)職能定位缺失。政府在公共服務(wù)中的職責(zé)是公共服務(wù)政策的制定者，而非全能者。傳統(tǒng)行政管理體制下，政府集公共服務(wù)供給者、決策者、生產(chǎn)者于一身，構(gòu)建了一種“自上而下”的公共服務(wù)供給體系，忽視了農(nóng)民的實際需求以及自由選擇權(quán)利，出現(xiàn)供給與需求失衡。特別是在各級政府執(zhí)政功績最大化與經(jīng)濟(jì)利益最大化的激勵下，見效快、能夠增加官員政績的短期公共服務(wù)項目得到快速發(fā)展，而對提高農(nóng)民素質(zhì)、促進(jìn)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展具有重大意義的見效慢、長期性的公共服務(wù)項目，各級政府并不熱衷，甚至推諉扯皮。另一方面，上下級政府間公共服務(wù)職責(zé)定位缺失。我國農(nóng)村公共服務(wù)實行的是“自上而下”的管理體制，公共服務(wù)供給需要明確中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府以及村民自治組織之間的職責(zé)分工。但是目前各級政府在公共服務(wù)職責(zé)定位中存在權(quán)責(zé)劃分不明確，事權(quán)與財權(quán)不相配等現(xiàn)狀。在農(nóng)村公共服務(wù)供給中應(yīng)當(dāng)由中央、省提供的公共服務(wù)由市縣代替提供，由市縣提供的公共服務(wù)又由鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村級代替支付。這樣一來，不僅加重了基層政府的負(fù)擔(dān)，使基層政府的事權(quán)大于財權(quán)，也加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，為農(nóng)民隱形負(fù)擔(dān)加重增加了籌碼。當(dāng)前，擁有強(qiáng)大政治權(quán)力的中央政府處于絕對強(qiáng)勢地位，并通過政治權(quán)威將公共服務(wù)供給責(zé)任壓給下級政府，下級政府利用手中權(quán)力將公共服務(wù)責(zé)任逐級下移，最終落腳點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及農(nóng)民身上。在國家實施費稅改革以后，由于受到財政資金的制約，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共服務(wù)與管理方面存在某種“缺失”，導(dǎo)致公共服務(wù)供給能力出現(xiàn)低下與低效。農(nóng)村公共服務(wù)是一種內(nèi)在的、隱形的產(chǎn)品，在以GDP為核心的考核機(jī)制下，在上級政府部門的政治與經(jīng)濟(jì)利益的利誘下，各級政府容易把已經(jīng)十分有限的資金投入到顯現(xiàn)其政績的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，致使本就十分脆弱的農(nóng)村公共服務(wù)更加雪上加霜。

(三)農(nóng)村公共服務(wù)中的財政體制障礙

長期以來我國實行的是中央與地方分灶吃飯的財稅體制，在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面實行自籌與轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的制度。由于國家實施的分稅制政策，導(dǎo)致地方財稅上交中央，各級政府特別是基層政府財政壓力巨大，財政服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力弱化?！邦I(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項社會建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生和計劃生育”是《憲法》賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能。目前，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在財力緊張，吃飯財政成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的寫照。特別是農(nóng)村費稅改革導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加入不敷出，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)可以說是杯水車薪。我國是農(nóng)業(yè)人口大國，雖然在城市化進(jìn)程中農(nóng)村人口逐漸減少，但農(nóng)村人口在全國人口占主導(dǎo)地位的現(xiàn)狀將長期不會改變。大量的農(nóng)村人口基數(shù)下，對農(nóng)村公共服務(wù)需求量來講是巨大的，由此帶來的公共服務(wù)資金是巨大的。根據(jù)公共服務(wù)基本理論，農(nóng)村純公共物品應(yīng)該由政府免費提供，農(nóng)村的準(zhǔn)公共服務(wù)市場可以發(fā)揮一定的作用。由于我國長期以來政府與市場、中央與地方關(guān)系不理順、責(zé)任不明確，導(dǎo)致本由上級政府提供的公共服務(wù)轉(zhuǎn)嫁于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或農(nóng)民，政府為農(nóng)民提供的公共服務(wù)財政支持不足。由于基層政府面臨著制度內(nèi)財政收入不足的困境，迫使基層政府采取制度外渠道，通過各種形式為自己獲取提供公共服務(wù)的成本。

三、構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的新型農(nóng)村公共服務(wù)體系

隨著農(nóng)民生產(chǎn)、生活水平的提高，農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)提出更多更高的要求，要求政府加大對農(nóng)村公共服務(wù)的投入，建立適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足農(nóng)村社會全面發(fā)展所需的新型農(nóng)村公共服務(wù)體系。政府是基本公共服務(wù)的提供者，是非基本社會公共產(chǎn)品生產(chǎn)的倡導(dǎo)者和參與者，為公民提供基本公共服務(wù)是政府合法性的來源之一。[注][美]西摩·馬丁·李普塞特：《政治人——政治的社會基礎(chǔ)》，張紹宗譯，上海人民出版社1997年版，第56頁?！耙粋€政府‘如果對老者和病人不能照顧，不能為壯者提供工作，不能把年青人注入工業(yè)體系之中，聽任無保障的陰影籠罩每個家庭，那就不是一個能夠存在下去，或者應(yīng)該存在下去的政府’”。[注]孫立平：《重建社會：轉(zhuǎn)型社會的秩序再造》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第46頁。因此，黨的十八大報告指出：“必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快建設(shè)基本公共服務(wù)體系，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”。[注]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義的道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗——在黨的第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社2012年版。

(一)構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)科學(xué)決策機(jī)制

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。[注]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過。構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)科學(xué)決策機(jī)制，必須發(fā)揮政府支配公共財政職能，使公共財政向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民傾斜。一是要明確各級政府在公共服務(wù)中的事權(quán)與責(zé)權(quán)。在公共服務(wù)決策體系中，中央政府負(fù)責(zé)制定國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和政策法規(guī)，根據(jù)公共財政安排提供涉及中央事權(quán)的基本公共服務(wù)，同時對省級政府提供的基本公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、考核與問責(zé)；地方各級政府按照事權(quán)與責(zé)權(quán)相一致原則，制定所管轄區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及根據(jù)本級公共財政水平提供相應(yīng)的公共服務(wù)，上下級政府之間不允許轉(zhuǎn)移各自應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)與責(zé)權(quán)。事權(quán)與責(zé)權(quán)的科學(xué)界定是實現(xiàn)公共服務(wù)科學(xué)決策的前提。二是建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收入相適應(yīng)的公共服務(wù)財政投入增長機(jī)制。各級財政是公共服務(wù)的保障，要建立隨著財政收入增加，公共服務(wù)特別是農(nóng)村公共服務(wù)投入定期增長機(jī)制，并將公共服務(wù)的重點放在與農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件改善最密切的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)民社會保障等方面。以山東省農(nóng)村公共醫(yī)療改革為例，針對長期以來農(nóng)民看病難、看病貴，農(nóng)民基本醫(yī)療得不到保障情況下，山東省按照國家要求實施了以新型農(nóng)村合作醫(yī)療為核心的農(nóng)村基本醫(yī)療制度改革，按照人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標(biāo)要求，建立了公共衛(wèi)生服務(wù)體系、城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)體系、藥品供應(yīng)和安全保障體系，提高了基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平性、可及性和質(zhì)量水平。2007年，山東省各級財政對參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民每人補(bǔ)助60元；2008年，對參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民每人補(bǔ)助80元；到了2011年，對參加新農(nóng)合的農(nóng)民每人補(bǔ)助達(dá)到200元；2012年，對參加新農(nóng)合的農(nóng)民每人補(bǔ)助達(dá)到240元。[注]以上數(shù)據(jù)來自山東省歷年新農(nóng)合籌資政策。三是合理確定各級政府職能范圍，將公共服務(wù)職能放在突出位置。隨著政府職能改革，建設(shè)有限、責(zé)任、法治的公共服務(wù)型政府成為政府改革的目標(biāo)。公共服務(wù)型政府突出了政府的公共服務(wù)理念與職能，由此要求各級政府在工作思路上，實現(xiàn)由行政推動型向服務(wù)指導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，政府主要在政策、信息、技術(shù)、法律、就業(yè)等方面為農(nóng)民提供服務(wù)；在工作方式上，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能交給社會與農(nóng)民，政府主要負(fù)責(zé)制定合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，建立健全農(nóng)村各項制度體系；在工作理念上，注重提高干部素質(zhì)，增強(qiáng)干部的服務(wù)宗旨與服務(wù)理念。

(二)構(gòu)建反映農(nóng)民利益需求的公共服務(wù)表達(dá)機(jī)制

馬克思指出，“需求即人們的本性”。[注]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第 32 頁。個體的生存、發(fā)展與需求密切相關(guān)，人們過有組織的生活的重要目的在于滿足個體的需求，也只有滿足全體成員公共需求的共同體才能夠形成較強(qiáng)的凝聚力與向心力。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，公共服務(wù)需求日益成為農(nóng)民最急迫的需求，成為農(nóng)民與國家之間的重要聯(lián)系紐帶。政府提供的公共服務(wù)是否符合農(nóng)村大部分居民的實際需求，是衡量農(nóng)村公共服務(wù)供給有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中，政府要逐步建立依據(jù)農(nóng)民、農(nóng)村的內(nèi)部需求，通過農(nóng)民制度性參與來決定公共服務(wù)投資范圍和投資方向的制度?；竟卜?wù)權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，全體公民應(yīng)當(dāng)平等地享有公共服務(wù)權(quán)利。農(nóng)村公共服務(wù)必須充分反映農(nóng)民的公共服務(wù)訴求。傳統(tǒng)的農(nóng)村公共服務(wù)體制，由于政府機(jī)構(gòu)及其官員不可能達(dá)到比農(nóng)村居民更了解農(nóng)村居民需求境地，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給不足或供給內(nèi)容扭曲，使農(nóng)民的公共需求無法滿足。必須通過制度性參與將農(nóng)民對公共服務(wù)的真實偏好表達(dá)出來，真正實現(xiàn)農(nóng)民的公共服務(wù)需求。要建立符合農(nóng)民需求的多樣化、動態(tài)化公共服務(wù)體系。同時，我國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)民公共服務(wù)需求具有廣泛的地域性差異、結(jié)構(gòu)性差異和多樣化趨向，這就對農(nóng)村公共服務(wù)提出了更高要求，必須建立符合農(nóng)民需求的不同地域、不同層次的改革服務(wù)體系；由于農(nóng)民對公共服務(wù)的需求是一個動態(tài)變化的過程，一項服務(wù)的滿足可能會刺激另一項服務(wù)的需求，還需要建立動態(tài)化的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。建立城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)體系，必須尊重農(nóng)民意愿，滿足農(nóng)民公共需求，充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性和主動性。

(三)構(gòu)建政府為主導(dǎo)的農(nóng)村公共服務(wù)多元供給主體機(jī)制

關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)供給主體，鄉(xiāng)村建設(shè)派領(lǐng)導(dǎo)者梁漱溟認(rèn)為社會應(yīng)該是公共服務(wù)供給的主體。因為“其由政府推行者之耗費大，效率小，不親切，不實在。”而社會則能夠達(dá)到“無形中就將農(nóng)民都變成經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)士，而提綱摯領(lǐng)便于指揮?！盵注]梁漱溟：《鄉(xiāng)村建設(shè)理論》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2006年版，第344、345頁。費孝通認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起提供公共服務(wù)的責(zé)任。他認(rèn)為：“如果政府能利用現(xiàn)有的……互助會等系統(tǒng)來資助人民，效果可能要好一些?！?“如果能利用傳統(tǒng)的渠道，再用政府的力量將其改進(jìn)，似乎成功的機(jī)會會大一些?！盵注]費孝通：《江村經(jīng)濟(jì)》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2006年版，第186頁。農(nóng)村公共服務(wù)是政府的基本職能之一，但又不是全部職能，必須動員社會各方面力量共同參與，建立起以政府為主體，政府、市場、農(nóng)村民間組織、農(nóng)村居民多元共同參與農(nóng)村公共服務(wù)體系。首先，政府要在公共服務(wù)供給中起到組織、規(guī)劃與領(lǐng)導(dǎo)作用。農(nóng)村公共服務(wù)是為滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，為農(nóng)民生產(chǎn)生活需要而提供的公共服務(wù)，具有一定的排他性與非競爭性，包括農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這些公共服務(wù)屬于純農(nóng)村公共服務(wù)。政府作為公共權(quán)力代言人，必須擔(dān)負(fù)起市場不能提供的純公共服務(wù)的供給主體責(zé)任，發(fā)揮組織、規(guī)劃與領(lǐng)導(dǎo)作用。其次，要充分發(fā)揮市場機(jī)制在公共服務(wù)中的作用。政府不是萬能的，在提供公共服務(wù)時，政府要充分利用市場機(jī)制，發(fā)揮市場在公共服務(wù)供給中的作用。即政府運(yùn)用市場運(yùn)作的方式，在超市、家政服務(wù)、農(nóng)資供應(yīng)等方面為農(nóng)村提供公共服務(wù)。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，各級農(nóng)村供銷合作社是農(nóng)村地區(qū)商貿(mào)物流的主要供給網(wǎng)絡(luò)，供銷社在農(nóng)民生產(chǎn)生活中具有舉足輕重的作用。實行市場經(jīng)濟(jì)以后，農(nóng)村的市場逐步搞活，傳統(tǒng)的農(nóng)村供銷合作社組織由于體制僵化、貨源匱乏導(dǎo)致各地的服務(wù)網(wǎng)點紛紛倒閉。在農(nóng)村中出現(xiàn)的各類商店由于農(nóng)民的需求層次低、地區(qū)偏遠(yuǎn)，缺乏有效的行政監(jiān)督檢查，食品安全等問題突出，對農(nóng)民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生了不利影響。政府必須通過有意識地培養(yǎng)各類市場經(jīng)濟(jì)組織，為農(nóng)村公共服務(wù)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，逐步構(gòu)建起多元化的農(nóng)村公共服務(wù)供給與經(jīng)營體制。再次，積極發(fā)揮農(nóng)村民間組織與農(nóng)民在農(nóng)村公共服務(wù)中的補(bǔ)充作用。農(nóng)村公共服務(wù)不僅包括純公共性質(zhì)的服務(wù)，也包括與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的近似私人的服務(wù)。由于農(nóng)民需求的多層次與多樣化，政府不可能為此提供完備的服務(wù)，需要發(fā)揮農(nóng)村民間組織與農(nóng)民在公共服務(wù)中的自給自足作用，來滿足農(nóng)民的多樣化公共服務(wù)需求。

(四)建立以農(nóng)村公共服務(wù)為核心指標(biāo)的考核機(jī)制

在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國家發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，在行政管理體制內(nèi)部建立了“以經(jīng)濟(jì)總量”為核心的各級政府政績考核機(jī)制。受這一機(jī)制的影響與帶動，以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的各種“軟實力”被邊緣化，許多政府應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)的并未執(zhí)行，對政府的公共服務(wù)能力缺少必要的監(jiān)督和考核。要實現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，必須建立以公共服務(wù)為核心指標(biāo)的考核機(jī)制。將公共服務(wù)納入到考核內(nèi)容中，建立新型農(nóng)村公共服務(wù)問責(zé)與考核機(jī)制，把各級政府所提供公共服務(wù)的實際效果與民眾的真實意見納入到政府績效考核機(jī)制。同時制定科學(xué)的績效評估的內(nèi)容和指標(biāo)體系。在考核過程中，將社會發(fā)展指標(biāo)、基本公共服務(wù)指標(biāo)納入干部政績考核體系，將農(nóng)民公平獲得基本公共服務(wù)的指標(biāo)納入政府績效考評體系。改變將單純反映經(jīng)濟(jì)增長的考核指標(biāo)體系，把農(nóng)民的意愿和對公共服務(wù)的滿意度納入到政府績效的考核中，以形成正確的政績導(dǎo)向，促使地方政府把工作重心從注重GDP 和投資項目轉(zhuǎn)到重視農(nóng)村公共服務(wù)管理，提高管理服務(wù)水平上來。

總之，在當(dāng)前工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的歷史階段，實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的快速發(fā)展，必須加強(qiáng)以農(nóng)民公共需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，強(qiáng)化政府負(fù)責(zé)，構(gòu)建起以政府為主導(dǎo)的由科學(xué)決策體系、反映農(nóng)民利益訴求、多元供給主體以及科學(xué)考核機(jī)制組成的新型農(nóng)村公共服務(wù)體制。