特大城市生活垃圾管理中的問(wèn)題及對(duì)策研究

薛立強(qiáng)

導(dǎo)讀：在當(dāng)前以及將來(lái)的一段時(shí)期，中國(guó)仍將處于快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，很多城市面臨著“垃圾圍城”的困境，城市生活垃圾管理問(wèn)題相當(dāng)突出。做好生活垃圾管理工作，是城市管理精細(xì)化、完善化的必然要求。在這樣的情況下，如何解決城市生活垃圾管理中的問(wèn)題，如何實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾的減量化、資源化、無(wú)害化，成為城市管理中的重要問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，應(yīng)理順生活垃圾管理體制機(jī)制，規(guī)范相關(guān)主體行為，并推進(jìn)相應(yīng)的宏觀環(huán)境建設(shè)。

關(guān)鍵詞：特大城市；生活垃圾；管理問(wèn)題；對(duì)策研究

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.009

近年來(lái)，城市生活垃圾管理問(wèn)題日益突出，很多城市面臨著“垃圾圍城”的困境。在這樣的情況下，如何解決城市生活垃圾管理中的問(wèn)題，如何實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾的減量化、資源化、無(wú)害化，成為城市管理中的重要問(wèn)題。而在這些問(wèn)題的表現(xiàn)及其解決上，特大城市具有重要的標(biāo)本意義。本文以天津市為例，通過(guò)深入調(diào)研，旨在系統(tǒng)分析當(dāng)前城市生活垃圾管理存在的問(wèn)題及其原因，進(jìn)而提出解決對(duì)策。

一、特大城市生活垃圾管理中的問(wèn)題

20世紀(jì)90年代以來(lái)，天津市以創(chuàng)建國(guó)家環(huán)保模范城市、國(guó)家衛(wèi)生城市為載體，以建設(shè)生態(tài)宜居城市為目標(biāo)，大力加強(qiáng)了城市生活垃圾無(wú)害化處理力度，城市生活垃圾管理工作取得了可喜的進(jìn)展。例如，自20世紀(jì)90年代起，天津市多方籌措資金，集中建設(shè)了一批垃圾處理設(shè)施。截止“十一五”期末，天津市在垃圾處理環(huán)節(jié)建設(shè)方面取得了很大的成績(jī)，共建有生活垃圾處理場(chǎng)9座（衛(wèi)生填埋場(chǎng)7座，焚燒發(fā)電廠2座），大、中型垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站6座、小型垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站223座，總處理能力為5900噸/日，[1]生活垃圾無(wú)害化處理率從“十五”末的80%達(dá)到“十一五”末的93%。[2]這些垃圾收集、處理設(shè)施的建成及運(yùn)行，有效地提升了城市生活垃圾無(wú)害化處理的能力和水平。但是，天津市城市生活垃圾管理在取得重要成績(jī)的同時(shí)，在垃圾收集、運(yùn)輸?shù)戎虚g管理環(huán)節(jié)，垃圾處理的終端環(huán)節(jié)，以及垃圾管理的宏觀環(huán)境方面都還存在很多問(wèn)題，阻礙著垃圾管理水平的繼續(xù)提升。

（一）中間管理環(huán)節(jié)的問(wèn)題

1.分類收集難以有效推行

分類收集是垃圾管理的發(fā)展趨勢(shì)。2010年6月，國(guó)家環(huán)保部、住建部、發(fā)革委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)生活垃圾處理和污染綜合治理工作的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，要求推進(jìn)生活垃圾分類收集，實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾收集和運(yùn)輸全部密閉化。同年7月，天津市在《生活垃圾分類處理工作意見(jiàn)》中提出，擬在市內(nèi)六區(qū)和濱海新區(qū)選擇條件較好的居民區(qū)開展試點(diǎn)工作，首先對(duì)生活垃圾中的餐廚垃圾進(jìn)行分離，實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾處理和運(yùn)輸密閉化。[3]但是，這項(xiàng)工作當(dāng)前卻面臨著很多障礙。

首先，尚沒(méi)有適合國(guó)情的、科學(xué)可行的分類標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)城市生活垃圾管理的一個(gè)突出特點(diǎn)是，垃圾中的大部分可再生組分已通過(guò)市場(chǎng)化的方式自發(fā)回收，剩下需要處理的主體是餐廚垃圾，有機(jī)組分高。對(duì)于這樣的垃圾如何回收，國(guó)際上通行的“可回收”、“不可回收”標(biāo)準(zhǔn)并不一定適合于中國(guó)，而如何構(gòu)建適合國(guó)情的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，尚在討論中。

其次，尚需建立分類收集、運(yùn)輸、處理的體系。垃圾分類收集并不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的管理環(huán)節(jié)，而是一整套管理體系。例如，需要確立簡(jiǎn)單易行的分類標(biāo)準(zhǔn)，需要居民嚴(yán)格進(jìn)行初次分類，需要足夠的收集和運(yùn)輸不同種類垃圾的車輛、設(shè)施和技術(shù)，需要處理不同類型垃圾的技術(shù)和設(shè)施，以及需要對(duì)工作人員進(jìn)行專門培訓(xùn)。而收集、運(yùn)輸、處理車輛和設(shè)施的建設(shè)，又需要大量的投入和一定的時(shí)間。在這些方面，天津尚處于試點(diǎn)階段。

再次，尚需培養(yǎng)和提升居民的分類收集意識(shí)和知識(shí)。在生活垃圾的分類收集中，居民按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格的初次分類是基礎(chǔ)。但是，長(zhǎng)期以來(lái)居民并沒(méi)有分類收集的意識(shí)和知識(shí)，這成為阻礙分類收集制度建設(shè)的嚴(yán)重障礙。

2.監(jiān)管體制不順，監(jiān)管不到位

搞好對(duì)垃圾管理的日常監(jiān)管是做好垃圾管理工作的重要方面。2009年，天津市通過(guò)“大部制改革”將負(fù)責(zé)對(duì)生活垃圾的收集、運(yùn)輸進(jìn)行日常監(jiān)管的城管綜合執(zhí)法部門并入了市容園林委。2012年1月成立了專門對(duì)垃圾處理環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管的“天津市生活垃圾處理中心”，并出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件①。但是，當(dāng)前垃圾管理中仍然存在監(jiān)管體制不順的問(wèn)題，并由此導(dǎo)致監(jiān)管不到位。

首先，多頭監(jiān)管與監(jiān)管力量不足并存。按照現(xiàn)行體制，生活垃圾中間管理環(huán)節(jié)的日常監(jiān)管權(quán)在城管綜合執(zhí)法部門。但該部門不僅執(zhí)行生活垃圾的日常監(jiān)管權(quán)，還要執(zhí)行城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理、環(huán)境保護(hù)、工商行政管理、公安交通管理，以及省級(jí)政府授予的其他行政處罰權(quán)。[4]由于受到人員編制等的限制，真正用于生活垃圾日常監(jiān)管的力量十分有限。另一方面，原來(lái)的市容環(huán)衛(wèi)部門雖然有一定的生活垃圾日常監(jiān)管力量，但沒(méi)有“執(zhí)法權(quán)”，不能有效制止垃圾管理中的違法行為。此外，由于各方面原因，各區(qū)縣的城管綜合執(zhí)法局普遍存在缺編嚴(yán)重，執(zhí)法力量不足等問(wèn)題②。這些體制上的問(wèn)題嚴(yán)重妨礙了生活垃圾日常監(jiān)管執(zhí)法效果的發(fā)揮。

其次，對(duì)“體制外”垃圾收儲(chǔ)主體的監(jiān)管仍是空白③。在中國(guó)的生活垃圾管理中，除了一般意義上生活垃圾收運(yùn)處理系統(tǒng)之外，還活躍著一支“體制外”、市場(chǎng)化的垃圾收集儲(chǔ)運(yùn)“大軍”。這支“大軍”從居民和企業(yè)手中低價(jià)買進(jìn)可回收的垃圾，再將其作為“原材料”轉(zhuǎn)賣給相應(yīng)的生產(chǎn)企業(yè)?？陀^地看，這一生活垃圾收集儲(chǔ)運(yùn)模式有利于垃圾的無(wú)害化、減量化、資源化。但問(wèn)題是，這支以個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主的垃圾儲(chǔ)運(yùn)“大軍”基本上處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)，由此產(chǎn)生了非法收集、傾倒、處理生活垃圾等一系列問(wèn)題。

3.餐廚垃圾收運(yùn)難

在中國(guó)的各類城市生活垃圾中，餐廚垃圾是種類比較特殊、產(chǎn)量比較大、問(wèn)題比較突出的垃圾。由于下述三方面的原因，當(dāng)前的餐廚垃圾存在著收運(yùn)難的問(wèn)題。

首先，投入和硬件設(shè)施建設(shè)方面的不足制約了餐廚垃圾的收運(yùn)能力。餐廚垃圾主要來(lái)源于餐飲企業(yè)和居民，成分主要是有機(jī)廢棄物。由于性狀不同于其他垃圾，需要特殊的收集、運(yùn)輸車輛和設(shè)備。但是，由于受到財(cái)力限制，這方面的投入不足，導(dǎo)致了收運(yùn)能力有限。endprint

其次，利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致餐廚垃圾收運(yùn)難。當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是，餐飲企業(yè)將餐廚垃圾交給正規(guī)的垃圾處理場(chǎng)，得不到“收購(gòu)費(fèi)”；如果交給上述“體制外”收儲(chǔ)主體，則可以得到一點(diǎn)“收購(gòu)費(fèi)”。這導(dǎo)致很多餐飲企業(yè)更愿意將餐廚垃圾交給“體制外”的收購(gòu)主體，從而造成了餐廚垃圾的收運(yùn)難。

再次，監(jiān)管不到位導(dǎo)致“體制外”收儲(chǔ)主體的違法行為難以得到根本遏制。受到利益驅(qū)使，“體制外”收儲(chǔ)主體收購(gòu)的餐廚垃圾，一部分直接成為豬、魚等的飼料，生產(chǎn)“垃圾豬”、“垃圾魚”。另一部分甚至作為“地溝油”的原料，經(jīng)過(guò)處理之后，又回流到了餐桌之上。由于上述監(jiān)管體制上的問(wèn)題，當(dāng)前對(duì)餐廚垃圾的監(jiān)管很不到位，“體制外”收儲(chǔ)主體的違法行為難以得到根本遏制。

（二）終端處理環(huán)節(jié)的問(wèn)題

垃圾處理是垃圾管理的終端環(huán)節(jié)。天津市在加強(qiáng)城市生活垃圾處理硬件設(shè)施的同時(shí)，垃圾處理環(huán)節(jié)仍然存在下述三大方面的突出問(wèn)題。

1.垃圾無(wú)害化處理能力和技術(shù)有待進(jìn)一步提升

首先，無(wú)害化處理能力有待進(jìn)一步提高。城市生活垃圾產(chǎn)量主要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)有關(guān)。隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)速度的加快，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變非農(nóng)業(yè)人口，城市生活垃圾產(chǎn)量也會(huì)有較大幅度提高。據(jù)天津市環(huán)保局預(yù)測(cè)，到“十二五”末全市生活垃圾產(chǎn)量將達(dá)到402萬(wàn)噸/年，較“十一五”末增長(zhǎng)190萬(wàn)噸/年。而“十一五”末天津市無(wú)害化處理能力為250萬(wàn)噸/年左右，垃圾無(wú)害化處理能力存在約150萬(wàn)噸/年缺口，現(xiàn)有處理能力明顯不足。[5]

其次，垃圾無(wú)害化處理技術(shù)有待進(jìn)一步提高。目前，天津市生活垃圾處理技術(shù)方面的問(wèn)題主要是，由于以衛(wèi)生填埋為主，造成生活垃圾填埋場(chǎng)的滲濾液處理問(wèn)題不容樂(lè)觀。市環(huán)保局監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，雙口垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)滲濾液處理設(shè)施需要升級(jí)改造；大韓莊垃圾填埋場(chǎng)出水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)；漢沽垃圾填埋場(chǎng)滲濾液處理設(shè)施處理量過(guò)低；大港垃圾填埋場(chǎng)滲濾液處理設(shè)施冬季不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)；薊縣垃圾填埋場(chǎng)無(wú)滲濾液處理設(shè)施。[6]垃圾填埋場(chǎng)滲濾液達(dá)標(biāo)難度大，如不妥善處理，會(huì)對(duì)周圍水體和土壤造成污染。

2.對(duì)民營(yíng)垃圾處理企業(yè)的政策扶持力度仍然不夠

雖然近年來(lái)天津積極構(gòu)建生活垃圾處理的市場(chǎng)化模式，但當(dāng)前對(duì)民營(yíng)垃圾處理企業(yè)的政策扶持力度仍然不夠。例如，由民營(yíng)的晨興力克環(huán)?？萍及l(fā)展有限公司投資運(yùn)營(yíng)的青光垃圾焚燒發(fā)電廠，政府批復(fù)的垃圾處理費(fèi)為55元/噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于垃圾處理成本，這造成青光垃圾焚燒發(fā)電廠虧損嚴(yán)重。此外，位于津南區(qū)的小站餐廚垃圾處理廠（民營(yíng)）也面臨著土地使用權(quán)長(zhǎng)期無(wú)法辦理，臨時(shí)租用垃圾中轉(zhuǎn)場(chǎng)地造成收運(yùn)不便、非特許經(jīng)營(yíng)單位擾亂餐廚垃圾收集處理秩序、作業(yè)車輛沒(méi)有完全享受購(gòu)置稅免征待遇、設(shè)備長(zhǎng)期“吃不飽”等諸多困難，企業(yè)資金已無(wú)力承受，舉步維艱。

（三）宏觀環(huán)境問(wèn)題

除了上述問(wèn)題外，還有一些“宏觀環(huán)境”方面的問(wèn)題也在影響著天津市生活垃圾處理水平的提高。

1.認(rèn)識(shí)問(wèn)題

首先，對(duì)垃圾管理重要性和嚴(yán)峻性的認(rèn)識(shí)不到位。第一，政府部門對(duì)垃圾管理的認(rèn)識(shí)不到位。很大程度上，一些政府部門及其工作人員，甚至決策層，并沒(méi)有對(duì)垃圾管理給予應(yīng)有的重視，往往抱著只要“不出事、不曝光就行”的心態(tài)對(duì)待垃圾管理。這種心態(tài)在很大程度上是投入不足、監(jiān)管不到位、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制不健全（表現(xiàn)在優(yōu)惠政策、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面）等問(wèn)題的重要原因。第二，公眾普遍缺乏對(duì)垃圾管理的認(rèn)識(shí)。由于沒(méi)有實(shí)行垃圾分類管理和收費(fèi)制度、宣傳不到位，以及受到整體文明意識(shí)和文化素質(zhì)的制約，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)公眾對(duì)垃圾管理普遍缺乏認(rèn)識(shí)，甚至對(duì)垃圾還需要“管理”和“收費(fèi)”感到不可理解。在很大程度上，這成為垃圾中轉(zhuǎn)站、處理場(chǎng)等設(shè)施選址難、收費(fèi)難、分類不自覺(jué)、包裝過(guò)度等問(wèn)題的重要原因。

其次，對(duì)生活垃圾管理“特殊國(guó)情”的認(rèn)識(shí)不夠。中國(guó)城市生活垃圾管理的最大“國(guó)情”，在于垃圾的收集、運(yùn)輸、處理等主體可以分為“正規(guī)軍”和“非正規(guī)軍”兩大類?！罢?guī)軍”主要是公有公營(yíng)的垃圾收集、運(yùn)輸、處理企業(yè)，以及經(jīng)批準(zhǔn)的民營(yíng)企業(yè)?！胺钦?guī)軍”則是體制外的生活垃圾收儲(chǔ)主體。很大程度上，正是這兩大部分實(shí)行不同的運(yùn)營(yíng)方式，導(dǎo)致了生活垃圾管理的特殊性和復(fù)雜性。具體而言，“正規(guī)軍”實(shí)行接近于國(guó)際通行的垃圾管理運(yùn)營(yíng)方式，政府對(duì)垃圾管理給予財(cái)政補(bǔ)貼④?！胺钦?guī)軍”則從居民等生活垃圾產(chǎn)生者那里“購(gòu)買”垃圾，并將其作為原料直接投入相關(guān)物品的再生產(chǎn)。可以說(shuō)，這一特殊“國(guó)情”既有一定的優(yōu)勢(shì)，又帶來(lái)了特殊的問(wèn)題。其優(yōu)勢(shì)是，兩大類主體共同參與垃圾管理，增強(qiáng)了垃圾管理的力量；“非正規(guī)軍”對(duì)于生活垃圾的減量化和資源化，客觀上能夠起到一定的積極作用。其特殊問(wèn)題是，正是“正規(guī)軍”和“非正規(guī)軍”在生活垃圾管理運(yùn)營(yíng)方式上的“矛盾”導(dǎo)致了生活垃圾管理中的諸多問(wèn)題，如需要探索特殊的垃圾分類制度、垃圾收費(fèi)制度實(shí)行難、監(jiān)管難度大等。

2.垃圾收費(fèi)制度實(shí)行難

實(shí)行垃圾收費(fèi)制度是建立了較為完善的垃圾分類制度的國(guó)家和地區(qū)的普遍做法。建設(shè)部2007年頒布的《城市生活垃圾管理辦法》規(guī)定：產(chǎn)生生活垃圾的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納城市生活垃圾處理費(fèi)。天津市早在2001年就制定了《天津市征收城鎮(zhèn)居民生活垃圾處理費(fèi)實(shí)施辦法》，但是，由于下述三方面的原因，多年來(lái)并沒(méi)有真正實(shí)行。一是缺乏科學(xué)的成本核算體系；二是公眾沒(méi)有繳垃圾處理費(fèi)的習(xí)慣，對(duì)收費(fèi)不支持、不認(rèn)可；三是垃圾管理“非正規(guī)軍”的存在阻礙了收費(fèi)制度的實(shí)行。由于沒(méi)有實(shí)行垃圾收費(fèi)制度，垃圾處理的費(fèi)用全部由政府財(cái)政支出，這無(wú)疑加大了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響了垃圾處理能力的提升。

3.農(nóng)村和城郊結(jié)合部往往成為垃圾管理的薄弱環(huán)節(jié)

當(dāng)前，中國(guó)的城市化還存在著發(fā)展戰(zhàn)略不明確、不徹底、不和諧等問(wèn)題，[7]這在很大程度上影響到城市生活垃圾管理。在天津市所屬的各區(qū)縣中，除了市中心內(nèi)的六區(qū)外，都有一定的農(nóng)村社區(qū)，且農(nóng)村社區(qū)的總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市社區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前天津市共有1448個(gè)城市居委會(huì)，3782個(gè)農(nóng)村村委會(huì)。[8]當(dāng)前的問(wèn)題是，城市化進(jìn)程中農(nóng)村地區(qū)和城郊結(jié)合部的垃圾管理主要還是依靠村民委員會(huì)的自我治理，隨意堆放問(wèn)題嚴(yán)重，得不到及時(shí)處理，成為垃圾管理的薄弱環(huán)節(jié)。endprint

4.規(guī)范性文件不健全，執(zhí)行不嚴(yán)格

近年來(lái)天津市在生活垃圾管理規(guī)范性文件制定方面取得了重要成績(jī)，解決了很多領(lǐng)域“無(wú)法可依”的問(wèn)題。但是，相對(duì)于先進(jìn)國(guó)家、先進(jìn)地區(qū)，以及新出現(xiàn)的一系列問(wèn)題而言，相關(guān)法規(guī)仍然存在問(wèn)題。首先，一些頒布實(shí)施的法規(guī)存在規(guī)定過(guò)粗、過(guò)時(shí)的問(wèn)題。例如，《天津市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《天津市環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》等生活垃圾管理的重要法規(guī)，還需要進(jìn)一步細(xì)化和修訂。其次，規(guī)范性文件的執(zhí)行不嚴(yán)格。受生活垃圾管理現(xiàn)狀的制約，生活垃圾管理規(guī)范性文件的執(zhí)行總體并不嚴(yán)格，甚至一些規(guī)范性文件頒布之后并沒(méi)有真正施行。例如，2001年市政府就頒布了《天津市征收城鎮(zhèn)居民生活垃圾處理費(fèi)實(shí)施辦法》，但由于受到一系列因素的制約，并沒(méi)有實(shí)行起來(lái)。

二、特大城市生活垃圾管理問(wèn)題的解決建議

在城市生活垃圾管理問(wèn)題的解決上，特大城市具有重要的典型意義，可以說(shuō)，天津市存在的問(wèn)題很大程度上也是困擾其他城市生活垃圾管理的問(wèn)題。本文基于天津市的調(diào)查和分析，結(jié)合中國(guó)其他特大城市生活垃圾管理中的普遍問(wèn)題，提出解決城市生活垃圾管理，尤其是特大城市生活垃圾管理的建議。

（一）理順生活垃圾管理體制機(jī)制

目前中國(guó)特大城市在生活垃圾管理中存在著管理體制不順的問(wèn)題，這一問(wèn)題成為其他問(wèn)題的重要淵藪。因此，解決特大城市生活垃圾管理中的問(wèn)題，提升垃圾管理水平，首先應(yīng)理順管理體制機(jī)制。對(duì)此，本文的建議如下：

1.理順市容園林系統(tǒng)的職責(zé)配置

2008年開始的以“大部門制”為特征的政府機(jī)構(gòu)改革之后，特大城市基本上都建立起了以市容園林系統(tǒng)牽頭負(fù)責(zé)的生活垃圾監(jiān)管體制。但是，與天津市類似，這一監(jiān)管體制普遍存在著體制不順、監(jiān)管不到位的問(wèn)題。解決這一問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步整合市容園林系統(tǒng)內(nèi)部生活垃圾管理部門與城管綜合執(zhí)法部門的關(guān)系。為了便于管理，在市容園林委內(nèi)部，二者最好各由一位副主任主管，以利于及時(shí)交流生活垃圾管理的信息、共同做好生活垃圾管理工作。針對(duì)城管綜合執(zhí)法部門人力不足的問(wèn)題，應(yīng)實(shí)行原垃圾管理日常監(jiān)管力量與城管綜合執(zhí)法部門間的“互助執(zhí)法”和“聯(lián)合執(zhí)法”。所謂“互助執(zhí)法”，是指原垃圾管理日常監(jiān)管力量監(jiān)督和發(fā)現(xiàn)違法行為后，由綜合執(zhí)法部門工作人員行使執(zhí)法權(quán)。所謂“聯(lián)合執(zhí)法”，是指由原垃圾管理日常監(jiān)管力量與城管綜合執(zhí)法部門共同組成執(zhí)法隊(duì)，進(jìn)行生活垃圾監(jiān)管。

2.理順生活垃圾管理相關(guān)部門之間的關(guān)系

除理順市容園林系統(tǒng)的職責(zé)配置外，還應(yīng)進(jìn)一步理順規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、市容園林等生活垃圾管理相關(guān)部門的關(guān)系。具體而言，應(yīng)在生活垃圾管理的主管部門——市容園林委建立生活垃圾管理的“聯(lián)席會(huì)議”制度，針對(duì)垃圾管理中存在的跨部門事宜，定期或不定期召開相關(guān)部門之間的聯(lián)席會(huì)議，共同商討解決方案。對(duì)于其中帶有普遍性的問(wèn)題，在深入研究的基礎(chǔ)上，由相關(guān)部門共同制定一體化政策。

3.探索各區(qū)縣間的生活垃圾管理新方式

這主要包括，相鄰區(qū)縣的生活垃圾主管部門可以就垃圾管理建立“合作論壇”，共同探討垃圾管理合作事宜。相鄰區(qū)縣可以就生活垃圾管理中的運(yùn)輸、處理等事宜簽訂“合作協(xié)議”，甚至進(jìn)行一定程度的“管轄權(quán)讓渡”，即用購(gòu)買服務(wù)的方式將這些事宜交由“更便利”的區(qū)縣來(lái)管理。歐美等先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，運(yùn)用“合作協(xié)議”、“管轄權(quán)讓渡”等方式，可以減少公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)的效率和水平。

（二）規(guī)范生活垃圾管理相關(guān)主體的行為

中國(guó)的生活垃圾管理具有自身的特殊性，做好生活垃圾管理工作，應(yīng)高度重視并“充分利用”這一特殊性，構(gòu)建適應(yīng)國(guó)情的垃圾分類、收集、運(yùn)輸、處理主體間合作網(wǎng)絡(luò)，并規(guī)范相關(guān)主體的行為。

1.進(jìn)一步規(guī)范居民的垃圾分類行為，探索適合國(guó)情的垃圾分類和收費(fèi)制度

在垃圾分類和收費(fèi)制度建設(shè)上，應(yīng)充分考慮中國(guó)垃圾管理的特殊國(guó)情，充分發(fā)揮垃圾產(chǎn)生主體——居民的積極作用。中國(guó)城市居民具有勤儉持家的傳統(tǒng)，長(zhǎng)期以來(lái)形成了以能否“賣錢”為標(biāo)準(zhǔn)的垃圾分類行為。客觀地看，這一標(biāo)準(zhǔn)具有“以可否回收為標(biāo)準(zhǔn)”的雛形。對(duì)于主管部門而言，應(yīng)尊重、強(qiáng)化并規(guī)范這一標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的垃圾分類行為。主要措施是：制定并向居民發(fā)放如何“以可否回收為標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行垃圾分類的宣傳畫，指導(dǎo)居民做好垃圾分類工作。對(duì)于可回收的部分，應(yīng)充分利用既有市場(chǎng)化的回收力量，做好回收工作。對(duì)于不可回收的、以財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)收集、運(yùn)輸和處理的部分，可以探索建立并逐步實(shí)施合理的收費(fèi)制度，以進(jìn)一步培養(yǎng)居民的垃圾分類意識(shí)和知識(shí)，增強(qiáng)政府的垃圾管理能力。在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，可以先實(shí)行較為“籠統(tǒng)”的標(biāo)準(zhǔn)，如按月按戶向居民征收垃圾處理費(fèi)；在技術(shù)條件成熟時(shí)，再實(shí)行更加“量化”的標(biāo)準(zhǔn)。

2.對(duì)不同性質(zhì)的生活垃圾處理企業(yè)給予共同的“國(guó)民待遇”

無(wú)論是對(duì)財(cái)政投資運(yùn)營(yíng)的垃圾處理企業(yè)，還是對(duì)民營(yíng)資本投資運(yùn)營(yíng)的垃圾處理企業(yè)，都應(yīng)該一視同仁，實(shí)行共同的國(guó)民待遇。對(duì)于餐廚垃圾處理等亟需加強(qiáng)的領(lǐng)域，相關(guān)管理部門還應(yīng)該從土地使用、建設(shè)審批、銀行貸款、財(cái)政補(bǔ)貼等諸多方面加強(qiáng)扶持力度。當(dāng)然，管理部門也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)企業(yè)垃圾處理行為的監(jiān)管。

3.加強(qiáng)和規(guī)范“體制外”垃圾收儲(chǔ)處理主體的生活垃圾管理行為

將“體制外”垃圾收儲(chǔ)處理主體納入生活垃圾管理系統(tǒng)，并加強(qiáng)和規(guī)范其垃圾管理行為，是當(dāng)前中國(guó)城市生活垃圾管理中亟需進(jìn)行的一項(xiàng)工作。具體而言，市容園林部門應(yīng)聯(lián)合工商、質(zhì)檢、稅務(wù)等部門開展“體制外”垃圾收儲(chǔ)處理主體的調(diào)研和登記審批工作，對(duì)于符合條件的管理主體發(fā)放許可證，不符合條件的則嚴(yán)格取締。在此基礎(chǔ)上，市容園林、工商、環(huán)境、衛(wèi)生等管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其垃圾管理行為的監(jiān)管，糾正和制止其不規(guī)范行為。

（三）推進(jìn)生活垃圾管理的宏觀環(huán)境建設(shè)

除了上述措施外，當(dāng)前還應(yīng)該特別加強(qiáng)生活垃圾管理的宏觀環(huán)境建設(shè)，強(qiáng)化政府和公眾對(duì)生活垃圾管理的認(rèn)識(shí)，營(yíng)造生活垃圾管理的良好氛圍和環(huán)境。endprint

1.政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生活垃圾管理重要性及特殊性的認(rèn)識(shí)

生活垃圾管理是現(xiàn)代城市管理的重要內(nèi)容，其管理形勢(shì)日益嚴(yán)峻，政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)其重要性的認(rèn)識(shí)，將其納入重要的議事日程，加大投入，不斷改造和提升生活垃圾收運(yùn)、處理的技術(shù)水平和能力。同時(shí)，政府還應(yīng)重視中國(guó)城市生活垃圾管理的特殊性，改變單靠政府自身力量來(lái)進(jìn)行生活垃圾管理的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，規(guī)范、調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各類主體的積極作用。

2.發(fā)揮大眾傳媒、社會(huì)組織等的積極作用，營(yíng)造生活垃圾管理的輿論氛圍

先進(jìn)國(guó)家在現(xiàn)代生活垃圾管理體系建立的過(guò)程中，大眾傳媒和社會(huì)組織都發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，針對(duì)城市居民普遍對(duì)生活垃圾管理認(rèn)知度較低的問(wèn)題，市容園林等生活垃圾管理部門應(yīng)與電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒合作，制作和播放生活垃圾管理節(jié)目，以提升公眾對(duì)生活垃圾管理的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，也應(yīng)注意發(fā)揮居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)，以及致力于環(huán)保的新興社會(huì)組織的作用，共同營(yíng)造生活垃圾管理的良好氛圍。

3.城市居民應(yīng)增強(qiáng)生活垃圾管理意識(shí)，積極配合政府的生活垃圾管理工作

中國(guó)的城市生活垃圾管理制度正處于建設(shè)的初期，實(shí)行垃圾分類和收費(fèi)制度是發(fā)展的必然趨勢(shì)。作為城市居民，應(yīng)關(guān)注生活垃圾管理問(wèn)題，養(yǎng)成良好的生活衛(wèi)生習(xí)慣，與政府共同做好生活垃圾管理工作。作為垃圾中轉(zhuǎn)站、處理廠附近的居民，也應(yīng)對(duì)政府的垃圾處理工作給予理解和支持，對(duì)于垃圾運(yùn)輸、處理中可能影響到自身生活的方面，應(yīng)以理性、合法的方式提出訴求。

在當(dāng)前以及將來(lái)的一段時(shí)期，中國(guó)仍將處于快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，城市生活垃圾管理問(wèn)題必將更為突出。做好生活垃圾管理工作，是城市管理精細(xì)化、完善化的必然要求。做好這項(xiàng)工作，需要培養(yǎng)和傳播相應(yīng)的意識(shí)和知識(shí)，需要構(gòu)建并完善適應(yīng)國(guó)情的體制機(jī)制，需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等的多方合作。目前，中國(guó)的城市生活垃圾管理建設(shè)處于亟需提升的階段，隨著城市化的發(fā)展以及環(huán)保形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，這項(xiàng)工作必將得到重視和改進(jìn)。

說(shuō)明：本文系天津社科基金項(xiàng)目《城鎮(zhèn)化背景下的城市市容管理創(chuàng)新研究》（項(xiàng)目編號(hào)：TJGL11-055）、中國(guó)博士后科學(xué)基金第52批面上資助項(xiàng)目《城市生活垃圾管理中的府際合作研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2012M520576）。

注釋：

①例如：《天津市城鎮(zhèn)生活垃圾袋裝管理辦法》（2000年9月13日）、《天津市征收城鎮(zhèn)居民生活垃圾處理費(fèi)實(shí)施辦法》（2001年5月24日）、《關(guān)于加強(qiáng)城市生活垃圾處理管理工作實(shí)施意見(jiàn)》（2003年8月5日）、《天津市生活廢棄物管理規(guī)定》（2008年3月12日）、《天津市城市管理規(guī)定》（2010年2月23日）。

②調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這一問(wèn)題的形成原因如下：受到財(cái)政限制，區(qū)縣綜合執(zhí)法部門更愿意使用“協(xié)管員”進(jìn)行執(zhí)法，但“協(xié)管員”本身并沒(méi)有真正的執(zhí)法權(quán)。而綜合執(zhí)法系統(tǒng)實(shí)行“雙重管理，屬地為主”的原則，這又妨礙了市綜合執(zhí)法局對(duì)區(qū)縣綜合執(zhí)法局日常工作的監(jiān)管。

③這里的“體制外”垃圾收儲(chǔ)主體主要指處于生活垃圾管理部門監(jiān)管體制之外的垃圾收儲(chǔ)主體，不包括民營(yíng)但處于監(jiān)管之下的垃圾收儲(chǔ)主體。

④在國(guó)際通行的生活垃圾管理運(yùn)營(yíng)方式中，用于垃圾收集、運(yùn)輸、處理的費(fèi)用，除了政府財(cái)政補(bǔ)貼之外，還有相當(dāng)部分來(lái)源于向居民等垃圾產(chǎn)生者收取的“垃圾處理費(fèi)”。

參考文獻(xiàn)：

[1]天津市環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院，天津市市容和園林管理委員會(huì).天津市市容建設(shè)和城市綠化“十二五”規(guī)劃[Z].2011.

[2]天津市環(huán)保局.天津市環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃——固體廢物污染防治專項(xiàng)規(guī)劃[Z].2013.

[3]天津市容園林委.天津市內(nèi)六區(qū)及濱海部分居民區(qū)擬試點(diǎn)，生活垃圾將干濕分離[EB/OL].天津市市容和園林管理委員會(huì)網(wǎng)站，2010-7-9[2014-09-20].http：//www.tjssrw.gov.cn/system/2010/07/09/010051674.shtml.

[4]國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定[Z].2002.

[5]天津市環(huán)保局.天津市環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃——固體廢物污染防治專項(xiàng)規(guī)劃[Z].2013.

[6]天津市環(huán)保局.天津市環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃——固體廢物污染防治專項(xiàng)規(guī)劃[Z].2013.

[7]馬先標(biāo).城市化穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式構(gòu)建——一個(gè)制度分析范式下的解讀[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2009（11）：64-73.

[8]天津市統(tǒng)計(jì)信局.“天津概況·行政區(qū)域面積”[EB/OL].天津統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)，2014-09-20[2014-09-20].http：//www.stats-tj.gov.cn/Category_1/Index.aspx.

責(zé)任編輯：張 煒endprint