新環(huán)保法直面三大難題

楊未宏

新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施究竟難在何處？法難于行該如何破題？

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將于2015年1月1日正式實(shí)施，被稱之為我國歷史上最為嚴(yán)格的專業(yè)領(lǐng)域行政法。盡管該法有諸多亮點(diǎn)讓社會(huì)各屆寄予厚望，但新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施難度也頗受質(zhì)疑，究竟難在何處？法難于行該如何破題？

環(huán)保部門的執(zhí)法尷尬

“違法成本低、守法成本高”、“環(huán)境行政處罰執(zhí)行難”一直是環(huán)境執(zhí)法面對(duì)的最為突出的問題之一。

環(huán)保部門一度被人調(diào)侃為“世界四大尷尬部門之一”。由于管理體制的原因，地方環(huán)保部門在面對(duì)企業(yè)非法上馬項(xiàng)目、違法排污時(shí)，常常不能依法查處，而是要看當(dāng)?shù)貢?、市縣長的臉色，看相關(guān)部門的臉色。有時(shí)法律之劍已經(jīng)舉起，卻又無奈地放下。

《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者在基層采訪時(shí)，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的人員往往會(huì)“大吐苦水”， 聲稱自己對(duì)于違法現(xiàn)象是有心無力，受“夾板氣”現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，市、縣一級(jí)環(huán)保部門的力量較為單薄。目前環(huán)保部門的執(zhí)法力量呈現(xiàn)倒金字塔結(jié)構(gòu)，中央和省級(jí)力量雄厚，而到市、縣、鄉(xiāng)這一層級(jí)，其力量則越來越薄弱，甚至有的縣級(jí)環(huán)保局能夠保障日常執(zhí)法的工作人員只有一至兩人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則根本沒有任何執(zhí)法力量。

盡管新《環(huán)保法》賦予環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)，但在一些執(zhí)法人員眼中，查封、扣押等措施的實(shí)施，最大阻力在于環(huán)境監(jiān)察部門的資格。由于地方環(huán)保局人力有限，強(qiáng)制執(zhí)行往往都由環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行，而多數(shù)的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，不是行政機(jī)關(guān)，要依靠環(huán)保局委托才能開展行動(dòng)，可這種授權(quán)行為要真正拿到法庭上可能又經(jīng)不起推敲。相比起其他部門，環(huán)保部門和司法部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作的起步較晚。環(huán)保部門沒有強(qiáng)制權(quán)，申請(qǐng)法院來執(zhí)行強(qiáng)制措施實(shí)施起來有難度。

同時(shí)部分嚴(yán)厲的處罰權(quán)并未完全下放，以對(duì)嚴(yán)重違法企業(yè)的關(guān)閉權(quán)為例，盡管新《環(huán)境保護(hù)法》第六十條規(guī)定了“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、超過重點(diǎn)污染物排放指標(biāo)排放污染物的縣級(jí)以上人民政府環(huán)保部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施”。該項(xiàng)權(quán)力的行使將會(huì)遇到越來越大的阻力，強(qiáng)制措施有難度。環(huán)保部門尤其是基層環(huán)保部門強(qiáng)制權(quán)的有效實(shí)施需要地方政府給與支持，在現(xiàn)有的立法框架與實(shí)際工作中，卻難以將地方黨委納入法律規(guī)范。

公益訴訟困局破冰

公益訴訟主體資格的放開，是此次環(huán)保法修訂中最大的亮點(diǎn)之一。這部法律從此在我國建立了公益訴訟制度，增強(qiáng)了公眾以訴訟對(duì)治污染的力量。

環(huán)保法修訂案幾經(jīng)易稿，最終明確將提起公益訴訟的主體擴(kuò)大到“在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府民政部門登記、連續(xù)活動(dòng)5年以上且無違紀(jì)記錄的社會(huì)組織”。這意味著公民個(gè)人無法發(fā)起公益訴訟。而且，設(shè)定“在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上登記、連續(xù)活動(dòng)5年以上”，有分析稱，限制可發(fā)起公益訴訟的組織的數(shù)量，可以避免讓各地法院一下子忙得不可開交，也能保證各地政府和環(huán)保局不被頻繁推向被告席。

據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者了解，目前國內(nèi)符合上述條件的社會(huì)組織有300家左右。

而在實(shí)踐層面，社會(huì)組織則面臨立案難等現(xiàn)實(shí)問題。中國政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)家王燦發(fā)表示，新環(huán)保法通過后，新民訴法就公益訴訟程序問題的司法解釋也會(huì)出臺(tái)，目前最大阻力還在法院?！肮嬖V訟，要么告行政機(jī)關(guān)，要么告污染企業(yè)，兩個(gè)都不好對(duì)付，法院怕惹麻煩，這才是根子。”

國際上，環(huán)境公益訴訟制度在環(huán)境保護(hù)方面取得了顯著的成效。美國是環(huán)境公益訴訟的發(fā)源國，1969年制定的《國家環(huán)境政策法》第一次明文規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟。1970年修訂的《清潔空氣法》第一次規(guī)定了公民訴訟，其中規(guī)定了任何人都可以自己的名義對(duì)包括美國政府、行政機(jī)關(guān)、公司、企業(yè)、各類社會(huì)組織以及個(gè)人按照該法的規(guī)定提起訴訟。為了保障個(gè)人公益執(zhí)法權(quán)的實(shí)現(xiàn)， 美國建立法律援助項(xiàng)目和公益法律事務(wù)所， 這些專門從事公益訴訟的律師所作為公益團(tuán)體享受政府免稅的待遇。同時(shí)，公益訴訟案件中律師費(fèi)用轉(zhuǎn)移制度的設(shè)立，以及行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人進(jìn)行公益執(zhí)法提供的援助又為個(gè)人提起公益訴訟提供了制度保障。

在我國，環(huán)境公益訴訟之門目前只能算開了一條縫。對(duì)于司法公正和司法效能具有決定意義的關(guān)鍵因素，比如環(huán)保法庭的設(shè)置、管轄制度的調(diào)整、法院去地方化去行政化、環(huán)境損害鑒定和訴訟收益分配管理等配套機(jī)制，才是環(huán)境保護(hù)法范疇無法解決的棘手難題。一切有賴于司法體制改革的后續(xù)實(shí)質(zhì)動(dòng)作，有賴于社會(huì)治理憲政文化和法治架構(gòu)的進(jìn)一步落地。

實(shí)施難在體制痼疾

盡管環(huán)保法修訂案在環(huán)保執(zhí)法、霧霾治理、清潔生產(chǎn)和環(huán)境監(jiān)測(cè)等管理制度上提出了諸多完善條款，但體制改革仍未啟動(dòng)。一位不愿透露姓名的人士告訴《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者，既有的政策管理體制跟不上節(jié)奏，理應(yīng)從根本上重構(gòu)環(huán)保體系，理順各層面的權(quán)利義務(wù)機(jī)制。

修訂后的環(huán)保法仍是一些修補(bǔ)條款，不是我國的環(huán)境基本法。雖然該法希望通過“面面俱到”的方式確保其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的權(quán)威性，譬如規(guī)定生態(tài)紅線制度、加強(qiáng)自然生態(tài)區(qū)域保護(hù)、加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)、保護(hù)生態(tài)安全、開展生態(tài)補(bǔ)償、重視農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)等制度。但在生態(tài)保護(hù)方面將還會(huì)遇到與以前一樣的問題，即權(quán)威性不夠，以致在新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施過程中，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、國土資源等部門，會(huì)以適用已有專項(xiàng)法為由而冠冕堂皇地拒絕適用《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定。重污染輕生態(tài)的弊端沒有得到改善，其“瘸腿現(xiàn)象”仍將持續(xù)下去。

管理體制依舊不暢。修改后的《環(huán)境保護(hù)法》仍然規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對(duì)資源保護(hù)、污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。這將不可避免地使其他相關(guān)方對(duì)環(huán)保部門的統(tǒng)一指導(dǎo)和監(jiān)督持抵觸甚至否定態(tài)度。

修法后重在執(zhí)法，不僅做到有法可依，同時(shí)還要讓各方有法能依。還有諸多細(xì)節(jié)問題亟待實(shí)施細(xì)則、配套文件的出臺(tái)才能落實(shí)。近日，環(huán)境保護(hù)部制定的《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》、《實(shí)施環(huán)境保護(hù)查封、扣押暫行辦法》、《環(huán)境保護(hù)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》等4個(gè)配套文件面向全社會(huì)公開征求意見。環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，配套文件將于年內(nèi)印發(fā)，待新法實(shí)施后，環(huán)保部門將對(duì)環(huán)境違法行為打出一套有力的“組合拳”。

我國環(huán)保體制改革短期難以啟動(dòng)，環(huán)保部部長周生賢在接受媒體采訪時(shí)曾指出，“環(huán)保體制改革是一個(gè)漸進(jìn)的過程，涉及職能調(diào)整等多個(gè)問題，將先從頂層設(shè)計(jì)做起，目前頂層設(shè)計(jì)我們有待出臺(tái)。”endprint