密云縣集體建設(shè)用地布局優(yōu)化研究

舒孝忠+郭文軍

摘 要：該文基于筆者從事城市規(guī)劃的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，以密云縣集體建設(shè)用地布局優(yōu)化為研究對(duì)象，論文首先分析了密云縣集體建設(shè)用地利用的現(xiàn)狀，進(jìn)而從四個(gè)方面探討了當(dāng)前集體建設(shè)用地利用中存在的問題，并分析了產(chǎn)生問題的原因，最后，論文提出了密云縣集體建設(shè)用地布局優(yōu)化的思路，全文是筆者工作基礎(chǔ)上的理論升華，相信對(duì)從事相關(guān)工作的同行能有所裨益。

關(guān)鍵詞：密云 集體建設(shè)用地 布局 優(yōu)化

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2014）08（c）-0246-04

在2013年城鎮(zhèn)化會(huì)議上，中央指出推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑；而在農(nóng)村會(huì)議上，中央除了提到7年內(nèi)解決3億人城鎮(zhèn)化問題，還強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針。長(zhǎng)期以來(lái)，在搞好城鎮(zhèn)化工作與農(nóng)村工作上存在一定程度上的分歧，“進(jìn)城”還是“種地”面臨兩難的境地，但簡(jiǎn)單以土地?cái)U(kuò)張和人為造城為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化道路逐漸難以為繼。北京市城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到86.2%，建成區(qū)規(guī)?；撅柡?，城市邊界一再被挑戰(zhàn)，廣大農(nóng)村地區(qū)的土地資源愈顯珍貴，更被覬覦為城鎮(zhèn)化的最后一塊肥肉。

該文調(diào)查研究以底數(shù)清、情況明為前提，在為北京市啟動(dòng)新一輪總體規(guī)劃修改工作提供基本數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，緊緊把握密云縣集體建設(shè)用地總量大、增速快、違建多、效益差的特點(diǎn)，結(jié)合中央和北京市最新的政策導(dǎo)向，提出策略對(duì)密云縣集體建設(shè)用地規(guī)模與布局優(yōu)化調(diào)整，在改善和提高城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)和精神文化生活條件，集約用地，節(jié)約用地，提高土地利用率，引導(dǎo)集體建設(shè)用地步入依法、規(guī)范、科學(xué)發(fā)展的軌道，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面具有重要意義。

1 密云縣集體建設(shè)用地利用現(xiàn)狀分析

本文所研究的集體建設(shè)用地包括農(nóng)村住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)等建設(shè)用地。

1.1 建設(shè)用地規(guī)模分析

根據(jù)國(guó)土部門土地二調(diào)成果，2010年，密云農(nóng)村集體建設(shè)用地面積約92 km2，其中集體產(chǎn)業(yè)用地約46 km2（集體產(chǎn)業(yè)用地指集體建設(shè)用地上的工業(yè)用地、礦業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地、批發(fā)零售用地、住宿餐飲用地、商業(yè)金融用地及其他商服用地），其余為農(nóng)民住宅、配套設(shè)施等用地；城鎮(zhèn)建設(shè)用地約為80 km2（不包括交通、水利及其他獨(dú)立建設(shè)用地）。城鎮(zhèn)建設(shè)用地中包括未實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀集體建設(shè)用地?，F(xiàn)狀農(nóng)村集體建設(shè)用地總量大于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，其中一半為集體產(chǎn)業(yè)用地，是未來(lái)密云縣空間布局拓展需要重點(diǎn)考慮的資源要素（表1）。

1.2 集體建設(shè)用地布局分析

在全縣集體建設(shè)用地中，溪翁莊、西田各莊、穆家峪、巨各莊、太師屯、古北口6個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)占全縣集體建設(shè)用的58%；新城及周邊的7個(gè)鎮(zhèn)所包含的集體建設(shè)用地占全縣集體建設(shè)用地的55%；23%的全縣集體建設(shè)用地集中在新城地區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)組團(tuán)范圍內(nèi)。

近年來(lái)，密云縣新增集體建設(shè)用地呈蔓延趨勢(shì)，主要集中分布在新城周邊、水庫(kù)南岸及主要交通干線周邊。由于歷史原因，大部分村莊現(xiàn)狀人均建設(shè)用地面積比較高。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，密云縣各鎮(zhèn)農(nóng)村人口人均集體建設(shè)用地為278.3 m2，遠(yuǎn)高于人均150 m2的集體建設(shè)用地國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。而且各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間分布很不均衡，最高的巨各莊鎮(zhèn)和最低的高嶺鎮(zhèn)人均集體建設(shè)用地分別為451.7 m2/人和132 m2/人，相差319.7 m2/人（表2）。

1.3 國(guó)土、規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)對(duì)比分析

通過對(duì)《密云縣土地利用總體規(guī)劃（2006年-2020年）》與《密云新城規(guī)劃（2005年-2020年）》用地指標(biāo)進(jìn)行分析，國(guó)土部門的建設(shè)用地指標(biāo)總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于規(guī)劃部門的建設(shè)用地指標(biāo)總量，超出部分主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)和村莊集體建設(shè)用地指標(biāo)上。另外，國(guó)土部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)約是規(guī)劃部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的2倍；國(guó)土部門村莊集體建設(shè)用地指標(biāo)約是規(guī)劃部門村莊集體建設(shè)用地指標(biāo)的3.75倍（表3）。

1.4 集體建設(shè)用地增量分析

密云縣集體建設(shè)用地的減少基本集中在規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)，以直接征占方式為主；集體建設(shè)用地的新增主要分布在規(guī)劃建設(shè)區(qū)以外，造成大量違法建設(shè)。依據(jù)2010年及2005年現(xiàn)狀圖測(cè)數(shù)據(jù)，2005年至2010年，新城范圍內(nèi)街區(qū)范圍外，新增集體建設(shè)用地約7.5 km2，年均增速約1.3 km2，大于城市建設(shè)用地增長(zhǎng)速度（約0.9 km2）；新城范圍外，新增集體建設(shè)用地約8.6 km2；年均增速約1.4 km2，大于城市建設(shè)用地增長(zhǎng)速度（約0.4 km2）（表4）。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在的主要問題

2.1 存在的問題

當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)特征是以要素集聚獲得資源集約利用和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。密云縣山區(qū)面積占縣域范圍的80%，可利用土地資源十分寶貴，應(yīng)當(dāng)充分挖掘現(xiàn)有土地資源潛力，但在密云縣現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化過程中，土地資源潛力沒有得到充分發(fā)揮，突出表現(xiàn)在以下幾方面。

2.1.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求不斷增加，供應(yīng)緊張

隨著縣委、縣政府提出的實(shí)施“密云生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)工作方略”以及“綠色國(guó)際休閑之都”發(fā)展定位的貫徹落實(shí)，密云縣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)，也迎來(lái)了招大引強(qiáng)的投資發(fā)展機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，建設(shè)用地需求量快速增加。但由于新城范圍內(nèi)，盤活存量用地的成本逐年提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)規(guī)劃的建設(shè)用地布局分散、難以形成規(guī)模效益，各種因素相互疊加后，造成對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的需求不斷增加（表5、表6）。

2.1.2 集體建設(shè)用地布局不盡合理，布局比較分散，違法建設(shè)較為嚴(yán)重

由于歷史原因，有的鎮(zhèn)屬工業(yè)園區(qū)、村級(jí)工業(yè)大院已存在多年，在拉動(dòng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)、解決勞動(dòng)力就業(yè)方面，曾經(jīng)做出一定的貢獻(xiàn)。隨著政策的調(diào)整，以及新規(guī)劃的制訂，上述企業(yè)成為違法建設(shè)的主要成因。曾經(jīng)的小城鎮(zhèn)政策，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來(lái)了短期的繁榮，但是在相關(guān)政策調(diào)整的影響下，遺留下諸多問題，如：產(chǎn)業(yè)定位混亂、城市化進(jìn)程停滯等問題。城鄉(xiāng)結(jié)合部許多村莊將集體建設(shè)用地用于發(fā)展工業(yè)大院，有些二、三類工業(yè)與居住用地混雜，污染處理設(shè)施不完善，廢水、廢氣，甚至一些有毒氣體的排放，對(duì)居民環(huán)境及健康造成了較為惡劣的影響。流動(dòng)人口和低端產(chǎn)業(yè)集聚，違法建設(shè)屢禁不止，環(huán)境臟亂差，治安和安全隱患多。集體建設(shè)用地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和嚴(yán)格管理，大量違法建設(shè)的存在給后續(xù)的拆遷改造帶來(lái)巨大的資金壓力；而房屋出租者、中介在現(xiàn)狀“瓦片經(jīng)濟(jì)”中收入不菲，既得利益者缺少改造意愿也對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部整治產(chǎn)生一定的阻力（表7）。endprint

2.1.3 農(nóng)村居民點(diǎn)缺乏規(guī)劃管理，占地過大且布局較為散亂

現(xiàn)有的農(nóng)村居民點(diǎn)用地結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)民宅基地過大，缺乏規(guī)劃，布局零散，利用率低。近年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的實(shí)力的大幅度增強(qiáng)，農(nóng)民自建住房標(biāo)準(zhǔn)日益提高，特別是沿交通線散亂建設(shè)低層建筑和院落式居民點(diǎn)現(xiàn)象十分普遍。另外，土地資源配置不當(dāng)，村莊宅基地建設(shè)用地存在“一戶多宅”、“人戶分離”現(xiàn)象，村內(nèi)舊宅基地、空閑地面積過大，使得原本有限的土地資源更為緊張，農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理進(jìn)展緩慢。

2.1.4 土地集約利用程度不高，利用不充分

密云縣大多數(shù)工業(yè)園區(qū)或農(nóng)民就業(yè)基地規(guī)模不大，缺乏特色，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的低端比重大，單位面積投入與產(chǎn)出比較低，密云縣土地集約利用程度仍然處在較低的位置。雖然近年來(lái)土地集約利用程度一直呈上升趨勢(shì)，但與其它發(fā)達(dá)地區(qū)還存在著一定的差距。一方面，集約利用的關(guān)鍵是限制土地浪費(fèi)，首先在法律上，要完善對(duì)項(xiàng)目的控制，加強(qiáng)規(guī)劃控制發(fā)展權(quán)；其次在用途管制的基礎(chǔ)上，利用項(xiàng)目審批的手段來(lái)加強(qiáng)土地的集約利用效果。另一方面，現(xiàn)有的村莊分布零亂，閑散地較多，用地指標(biāo)、用地面積偏大。土地集約利用程度不高，因而要在嚴(yán)格依照土地利用總體規(guī)劃的原則下，加大土地整治力度，實(shí)施“新型農(nóng)村社區(qū)”工程，歸并村莊、綜合治理田、水、路、村，有計(jì)劃、有步驟、因地制宜構(gòu)建新的村莊布局，騰地造田。

2.2 產(chǎn)生問題的原因

密云縣集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局存在以上問題是由眾多原因造成的，既有政策層面的問題，也有歷史遺留和社會(huì)問題。

2.2.1 產(chǎn)業(yè)政策和土地政策協(xié)調(diào)不力，影響土地政策執(zhí)行的效果

密云縣近年來(lái)工業(yè)發(fā)展較快，產(chǎn)業(yè)政策的不配套導(dǎo)致工業(yè)園區(qū)和農(nóng)民就業(yè)基地布局過散過多、規(guī)模偏小、缺乏科學(xué)合理性；有的選址不理想，個(gè)別的甚至有村中園現(xiàn)象，難有發(fā)展空間，一方面使土地利用率低，另一方面使得近年來(lái)建設(shè)用地的需求急速增加。而密云縣土地資源稀缺，土地利用應(yīng)遵循外延擴(kuò)張與內(nèi)部挖潛相結(jié)合且內(nèi)部挖潛為主的原則，土地政策的執(zhí)行也是為了達(dá)到集約利用的效果。由于產(chǎn)業(yè)政策和土地政策的協(xié)調(diào)不力，使產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與用地之間發(fā)生一定的矛盾，進(jìn)而影響了全縣土地政策的執(zhí)行效果。

2.2.2 政策與客觀的發(fā)展要求不匹配，工作推進(jìn)緩慢

在密云縣城鄉(xiāng)布局中，農(nóng)村居民點(diǎn)的布局與用地規(guī)模存在較大的問題。有效的推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是改善這一問題的有效途徑。導(dǎo)致密云縣農(nóng)村居民點(diǎn)布局散亂的主要原因是政策的支持力度不夠。

具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是受“兩庫(kù)一渠”保護(hù)條例等保水要求約束，密云水庫(kù)一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)的村莊長(zhǎng)期處于嚴(yán)格的限建管控狀態(tài)，除水利或者供水工程以外的工程項(xiàng)目一概禁止建設(shè)。但這些村莊在實(shí)施搬遷前仍有大量人口居住，即使出于完善服務(wù)設(shè)施、宅基地建房的需求，也屬于政策限制進(jìn)一步發(fā)展的范疇當(dāng)中。二是由于缺乏財(cái)政方面的政策支持，比如財(cái)政資金支持匱乏、村集體難以自籌資金、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未啟動(dòng)等，由于投資不足造成農(nóng)村宅基地整理結(jié)合遷村并點(diǎn)的試點(diǎn)工作的難度加大。三是城鄉(xiāng)二元體制限制了我國(guó)農(nóng)村宅基地不能在市場(chǎng)進(jìn)行流動(dòng)，農(nóng)村宅基地的非流動(dòng)性阻礙了分散宅基地向城鎮(zhèn)的集中。四是規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)力不足，宅基地管理尚不規(guī)范，影響了農(nóng)村宅基地整理和遷村并點(diǎn)工作的深入推進(jìn)。因此，政策支持力度的大小，直接影響著新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃工作能否順利進(jìn)行。

3 密云縣集體建設(shè)用地布局優(yōu)化研究

3.1 集體建設(shè)用地優(yōu)化模式研究

3.1.1 目前較為成功的幾種集體建設(shè)用地模式

（1）“蔡家洼”新型農(nóng)村社區(qū)模式

蔡家洼舊村改造——作為北京市首批舊村改造試點(diǎn)之一，通過實(shí)施村民住房改造搬遷，集約出的大部分土地用于域內(nèi)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)域內(nèi)村民就業(yè)，提高收入，在自身發(fā)展的基礎(chǔ)上帶動(dòng)周邊村莊實(shí)施舊村改造，為全市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。“蔡家洼”模式土地利用的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：①產(chǎn)業(yè)聚集保證土地使用集約化；②結(jié)合地理自然特點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，合理調(diào)整城鎮(zhèn)布局和行政區(qū)劃；③社會(huì)經(jīng)濟(jì)密集度高，形成了土地利用的高效性。

（2）“司馬臺(tái)”新型農(nóng)村社區(qū)模式

司馬臺(tái)新村——以“古北水鎮(zhèn)”建設(shè)為契機(jī)，通過區(qū)域規(guī)劃、土地調(diào)整與置換，整合現(xiàn)有資源和政策，改善農(nóng)民居住條件，還原古鎮(zhèn)風(fēng)貌，使周邊自然景觀與長(zhǎng)城景觀相和諧。有開發(fā)建設(shè)單位出資，建設(shè)一個(gè)以長(zhǎng)城文化與自然生態(tài)環(huán)境有機(jī)結(jié)合，融長(zhǎng)城觀光、民俗接待與民俗文化活動(dòng)等為一體的生態(tài)民俗旅游村?！八抉R臺(tái)”模式土地利用的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：①土地利用在空間上形成三個(gè)互相聯(lián)系的部分，古北水鎮(zhèn)作為整個(gè)區(qū)域的中間聯(lián)絡(luò)帶，聯(lián)結(jié)著長(zhǎng)城文化與民俗文化（司馬臺(tái)新村），形成一個(gè)以旅游經(jīng)濟(jì)為支撐的“長(zhǎng)城文化-水鎮(zhèn)觀光-民俗文化”體系；②城市產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模做出適度調(diào)整，改變浪費(fèi)土地的利用格局，并對(duì)土地資源進(jìn)行再配置，滿足城市郊區(qū)化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化所需要的土地；③區(qū)域人口稠密，土地資源緊缺，土地利用效益較高。

（3）“穆家峪華潤(rùn)希望小鎮(zhèn)”新型農(nóng)村社區(qū)模式

華潤(rùn)希望小鎮(zhèn)——由北京市委組織部牽頭，央企華潤(rùn)集團(tuán)與穆家峪鎮(zhèn)合作建設(shè)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目，創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了“黨組織引領(lǐng)、政府支持、企業(yè)參與、農(nóng)民主體”的“四位一體”密云新農(nóng)村建設(shè)模式，采用土地集約經(jīng)營(yíng)、新居換購(gòu)模式進(jìn)行新農(nóng)村改造，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、村容改善塑造典型（表8）。

“希望小鎮(zhèn)”模式的土地利用的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：①政府主導(dǎo)，通過原地集中和遷村并點(diǎn)的方式集聚人口、集約土地；②以村鎮(zhèn)集體為主體組建經(jīng)濟(jì)合作社，以租用或股權(quán)形式整合農(nóng)村宅基地資源和農(nóng)用地資源；③社會(huì)經(jīng)濟(jì)密集度高，形成了土地利用的高效性。

3.1.2 密云縣集體建設(shè)用地優(yōu)化模式的戰(zhàn)略構(gòu)想

“蔡家洼”、“司馬臺(tái)”、“穆家峪”新型農(nóng)村社區(qū)模式，在全市乃至全國(guó)樹立了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的典型，走出了一條實(shí)踐探索之路，其經(jīng)驗(yàn)可值得借鑒。通過綜合分析與研究，密云縣集體建設(shè)用地開發(fā)利用應(yīng)遵以科學(xué)規(guī)劃為引導(dǎo)，通過兩規(guī)合一整合資源，扶持產(chǎn)業(yè)、引入資本促進(jìn)發(fā)展的模式，即以合理調(diào)整土地結(jié)構(gòu)、明確產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)、區(qū)域精細(xì)開發(fā)為依托，企業(yè)、農(nóng)民共贏發(fā)展模式。并將產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃界定在一個(gè)規(guī)劃區(qū)域，但決非將該區(qū)域作為一個(gè)封閉的范圍，而是要打破行政區(qū)劃的束縛，樹立更廣闊的區(qū)域發(fā)展觀。根據(jù)密云縣的實(shí)際，在短期內(nèi)迅速提高城鎮(zhèn)化水平，引進(jìn)企業(yè)，做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶為首選模式，但應(yīng)注意幾個(gè)問題：一是引進(jìn)企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格，不能饑不擇食；二是科學(xué)地評(píng)估礦產(chǎn)、土地等稀缺資源，不能廉價(jià)出讓；三是要優(yōu)先解決本地農(nóng)民的就業(yè)問題，使之快速致富；四是要明晰產(chǎn)權(quán)，激發(fā)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)欲望；五是提供良好的制度環(huán)境，推行自由企業(yè)制度，大力扶持民營(yíng)企業(yè)；六是擴(kuò)展社會(huì)組織面，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，促進(jìn)交流。另外，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向產(chǎn)前、產(chǎn)后延伸，增強(qiáng)了加工、貯藏、運(yùn)輸和銷售等非農(nóng)業(yè)環(huán)節(jié)，推進(jìn)了農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化可以將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕和農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。endprint

3.2 優(yōu)化集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局的對(duì)策建議

新時(shí)期，中央提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，要求嚴(yán)守底線，調(diào)整結(jié)構(gòu)，深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高用地集約化程度。在規(guī)劃層面，更要從控規(guī)建設(shè)用地邊界和在存量用地上挖潛兩方面下功夫。

3.2.1 統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地規(guī)劃

充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭引導(dǎo)作用。強(qiáng)化規(guī)劃先行的發(fā)展意識(shí)，提高著眼點(diǎn)，在推動(dòng)首都城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的大背景下，從改善和提升城市整體功能，建設(shè)世界城市的高度，從實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，切實(shí)打破二元體制，讓廣大農(nóng)民真正分享區(qū)域城市化帶來(lái)的土地增值收益的角度編制城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，完善覆蓋密云全縣的新型城鎮(zhèn)體系，增強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)和實(shí)施力度，提高城鄉(xiāng)發(fā)展的整體協(xié)調(diào)性和戰(zhàn)略前瞻性。以鎮(zhèn)中心區(qū)建設(shè)推動(dòng)村莊城鎮(zhèn)化改造發(fā)展，全部或部分位于規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)的村莊，應(yīng)與鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)同步改造，根據(jù)鎮(zhèn)區(qū)的區(qū)位條件和用地狀況，適當(dāng)帶動(dòng)周邊村莊改造，并將農(nóng)村城鎮(zhèn)化成本計(jì)入城鎮(zhèn)開發(fā)成本，做到城鎮(zhèn)開發(fā)成本“肥瘦搭配，骨肉相連”。

3.2.2 推動(dòng)集體建設(shè)用地規(guī)?；?、集約化利用

推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地集約利用是推動(dòng)密云，也是首都城市建設(shè)發(fā)展的重要基石，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略需要，是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要載體，是促進(jìn)農(nóng)民自主增收致富的希望和潛力所在。注重發(fā)揮規(guī)劃導(dǎo)向和約束作用，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展定位，明確集體建設(shè)用地的統(tǒng)籌利用方式，根據(jù)城鎮(zhèn)體系特點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的整體需要出發(fā)，提高對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地戰(zhàn)略地位的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步提升各項(xiàng)規(guī)劃的導(dǎo)向作用，在更高的層次上推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模化、集約化、高端化利用。

3.2.3 推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)高端、高效發(fā)展

明確區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位，優(yōu)化集體產(chǎn)業(yè)用地配置。實(shí)施嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展。首先，盤活村鎮(zhèn)存量土地，提高土地空間利用程度。對(duì)城鎮(zhèn)用地中的閑置土地進(jìn)行徹底的摸查并登記造冊(cè)，對(duì)因企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善、企業(yè)改制、企業(yè)搬遷等因素形成閑置的建設(shè)用地按照有關(guān)政策依法進(jìn)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備；或者“騰籠換鳥”，通過招商引資進(jìn)行二次開發(fā)等。在清理閑置土地盤活絕對(duì)量的同時(shí)，注重探索集體土地多維空間的開發(fā)利用，形成地下、地表、地上的立體化利用模式。其次，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的整理，提高集約化程度。農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)應(yīng)在本村所在地的土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)下，引導(dǎo)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民住宅建設(shè)向城鎮(zhèn)型發(fā)展；對(duì)以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村住宅建設(shè)，以“合理規(guī)劃、正確引導(dǎo)”為原則，規(guī)劃好中心村的位置和規(guī)模，引導(dǎo)農(nóng)民逐步向中心村集中。在總體規(guī)劃指導(dǎo)下，因地、因時(shí)對(duì)居民點(diǎn)內(nèi)部進(jìn)行總體平面規(guī)劃設(shè)計(jì)，做出近、遠(yuǎn)期總體布局和具體規(guī)劃。

3.2.4 制定促進(jìn)集體土地集約利用的激勵(lì)政策，推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

依據(jù)新城規(guī)劃，參照土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，以土地綜合整治為平臺(tái)，聚合各種支農(nóng)資金和惠農(nóng)政策，科學(xué)制定和實(shí)施村莊整治計(jì)劃，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整治。一是堅(jiān)持以人為本，改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活環(huán)境條件，進(jìn)一步完善村莊水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)。二是開展閑置宅基地、空置住宅和危房的清理工作，制定消化利用的規(guī)劃、計(jì)劃和政策措施，加大盤活存量建設(shè)用地的力度。對(duì)“一戶多宅”和空置住宅，制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地；并建立電腦信息平臺(tái)，用科技手段管理農(nóng)村宅基地，杜絕農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象。三是利用土地綜合整治資金，完善村莊規(guī)劃區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)村民按規(guī)劃建房。這樣，既能夠有效地整合農(nóng)村集體建設(shè)用地布局，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村土地集約利用水平；又可以將整理出的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)置換到城鎮(zhèn)、工業(yè)集聚區(qū)，有效拓展用地空間，彌補(bǔ)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的不足。四是突出農(nóng)民主體地位，盡快完成對(duì)集體資產(chǎn)確權(quán)發(fā)證，通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)和集體建設(shè)用地的高效配置。

3.2.5 加強(qiáng)部門協(xié)作，試點(diǎn)突破

推動(dòng)集體建設(shè)用地統(tǒng)籌綜合改革，涉及很多體制、機(jī)制、政策和法律問題，面臨很大的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，需要相關(guān)部門的支持與關(guān)注。一是集體建設(shè)用地上建筑物所有權(quán)的歸屬是法律風(fēng)險(xiǎn)最大的問題。目前，集體建設(shè)用地上建筑物產(chǎn)權(quán)不能登記在投資者名下，因此，沒有法律保障。二是集體建設(shè)用地的管理方式和審批制度，需要改革和完善。三是改革中涉及鎮(zhèn)集體聯(lián)營(yíng)公司以及村集體、農(nóng)民個(gè)人的復(fù)雜利益關(guān)系。在推進(jìn)集體土地使用權(quán)股份制改革中，要將所有利益方特別是村民個(gè)體的股權(quán)量化細(xì)化，真正做到保障和實(shí)現(xiàn)村集體及村民個(gè)體的根本利益。

4 結(jié)語(yǔ)

三農(nóng)問題關(guān)系中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)全局，歷來(lái)是中央和地方各級(jí)政府關(guān)心、扶持發(fā)展的重點(diǎn)，受長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元體制影響，集體用地的權(quán)屬、利用、資本化等問題難以一時(shí)完全在政策層面做出科學(xué)安排，城與鄉(xiāng)之間形成良性互補(bǔ)、資源自由流動(dòng)的一體化發(fā)展格局任重而道遠(yuǎn)，需要制定一套平等、科學(xué)的政策制定和實(shí)施監(jiān)督體系，按照科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的原則，使政府、社會(huì)、農(nóng)民享有平等的知事權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，將城市的整體利益作為一個(gè)地區(qū)、一個(gè)組織的最大公約數(shù)，共同研究確定農(nóng)村用地，特別是集體建設(shè)用地未來(lái)的發(fā)展方向和使用策略尤為重要。

參考文獻(xiàn)

[1] 密云新城規(guī)劃（2005-2020年）.

[2] 密云縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）.

[3] 密云縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年發(fā)展綱要.

[4] 密云縣穆家峪鎮(zhèn)華潤(rùn)希望小鎮(zhèn)一期（閣老峪新型農(nóng)村杜區(qū)試點(diǎn)）規(guī)劃.endprint

3.2 優(yōu)化集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局的對(duì)策建議

新時(shí)期，中央提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，要求嚴(yán)守底線，調(diào)整結(jié)構(gòu)，深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高用地集約化程度。在規(guī)劃層面，更要從控規(guī)建設(shè)用地邊界和在存量用地上挖潛兩方面下功夫。

3.2.1 統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地規(guī)劃

充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭引導(dǎo)作用。強(qiáng)化規(guī)劃先行的發(fā)展意識(shí)，提高著眼點(diǎn)，在推動(dòng)首都城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的大背景下，從改善和提升城市整體功能，建設(shè)世界城市的高度，從實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，切實(shí)打破二元體制，讓廣大農(nóng)民真正分享區(qū)域城市化帶來(lái)的土地增值收益的角度編制城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，完善覆蓋密云全縣的新型城鎮(zhèn)體系，增強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)和實(shí)施力度，提高城鄉(xiāng)發(fā)展的整體協(xié)調(diào)性和戰(zhàn)略前瞻性。以鎮(zhèn)中心區(qū)建設(shè)推動(dòng)村莊城鎮(zhèn)化改造發(fā)展，全部或部分位于規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)的村莊，應(yīng)與鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)同步改造，根據(jù)鎮(zhèn)區(qū)的區(qū)位條件和用地狀況，適當(dāng)帶動(dòng)周邊村莊改造，并將農(nóng)村城鎮(zhèn)化成本計(jì)入城鎮(zhèn)開發(fā)成本，做到城鎮(zhèn)開發(fā)成本“肥瘦搭配，骨肉相連”。

3.2.2 推動(dòng)集體建設(shè)用地規(guī)?；⒓s化利用

推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地集約利用是推動(dòng)密云，也是首都城市建設(shè)發(fā)展的重要基石，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略需要，是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要載體，是促進(jìn)農(nóng)民自主增收致富的希望和潛力所在。注重發(fā)揮規(guī)劃導(dǎo)向和約束作用，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展定位，明確集體建設(shè)用地的統(tǒng)籌利用方式，根據(jù)城鎮(zhèn)體系特點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的整體需要出發(fā)，提高對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地戰(zhàn)略地位的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步提升各項(xiàng)規(guī)劃的導(dǎo)向作用，在更高的層次上推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)?；?、集約化、高端化利用。

3.2.3 推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)高端、高效發(fā)展

明確區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位，優(yōu)化集體產(chǎn)業(yè)用地配置。實(shí)施嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展。首先，盤活村鎮(zhèn)存量土地，提高土地空間利用程度。對(duì)城鎮(zhèn)用地中的閑置土地進(jìn)行徹底的摸查并登記造冊(cè)，對(duì)因企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善、企業(yè)改制、企業(yè)搬遷等因素形成閑置的建設(shè)用地按照有關(guān)政策依法進(jìn)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備；或者“騰籠換鳥”，通過招商引資進(jìn)行二次開發(fā)等。在清理閑置土地盤活絕對(duì)量的同時(shí)，注重探索集體土地多維空間的開發(fā)利用，形成地下、地表、地上的立體化利用模式。其次，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的整理，提高集約化程度。農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)應(yīng)在本村所在地的土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)下，引導(dǎo)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民住宅建設(shè)向城鎮(zhèn)型發(fā)展；對(duì)以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村住宅建設(shè)，以“合理規(guī)劃、正確引導(dǎo)”為原則，規(guī)劃好中心村的位置和規(guī)模，引導(dǎo)農(nóng)民逐步向中心村集中。在總體規(guī)劃指導(dǎo)下，因地、因時(shí)對(duì)居民點(diǎn)內(nèi)部進(jìn)行總體平面規(guī)劃設(shè)計(jì)，做出近、遠(yuǎn)期總體布局和具體規(guī)劃。

3.2.4 制定促進(jìn)集體土地集約利用的激勵(lì)政策，推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

依據(jù)新城規(guī)劃，參照土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，以土地綜合整治為平臺(tái)，聚合各種支農(nóng)資金和惠農(nóng)政策，科學(xué)制定和實(shí)施村莊整治計(jì)劃，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整治。一是堅(jiān)持以人為本，改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活環(huán)境條件，進(jìn)一步完善村莊水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)。二是開展閑置宅基地、空置住宅和危房的清理工作，制定消化利用的規(guī)劃、計(jì)劃和政策措施，加大盤活存量建設(shè)用地的力度。對(duì)“一戶多宅”和空置住宅，制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地；并建立電腦信息平臺(tái)，用科技手段管理農(nóng)村宅基地，杜絕農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象。三是利用土地綜合整治資金，完善村莊規(guī)劃區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)村民按規(guī)劃建房。這樣，既能夠有效地整合農(nóng)村集體建設(shè)用地布局，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村土地集約利用水平；又可以將整理出的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)置換到城鎮(zhèn)、工業(yè)集聚區(qū)，有效拓展用地空間，彌補(bǔ)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的不足。四是突出農(nóng)民主體地位，盡快完成對(duì)集體資產(chǎn)確權(quán)發(fā)證，通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)和集體建設(shè)用地的高效配置。

3.2.5 加強(qiáng)部門協(xié)作，試點(diǎn)突破

推動(dòng)集體建設(shè)用地統(tǒng)籌綜合改革，涉及很多體制、機(jī)制、政策和法律問題，面臨很大的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，需要相關(guān)部門的支持與關(guān)注。一是集體建設(shè)用地上建筑物所有權(quán)的歸屬是法律風(fēng)險(xiǎn)最大的問題。目前，集體建設(shè)用地上建筑物產(chǎn)權(quán)不能登記在投資者名下，因此，沒有法律保障。二是集體建設(shè)用地的管理方式和審批制度，需要改革和完善。三是改革中涉及鎮(zhèn)集體聯(lián)營(yíng)公司以及村集體、農(nóng)民個(gè)人的復(fù)雜利益關(guān)系。在推進(jìn)集體土地使用權(quán)股份制改革中，要將所有利益方特別是村民個(gè)體的股權(quán)量化細(xì)化，真正做到保障和實(shí)現(xiàn)村集體及村民個(gè)體的根本利益。

4 結(jié)語(yǔ)

三農(nóng)問題關(guān)系中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)全局，歷來(lái)是中央和地方各級(jí)政府關(guān)心、扶持發(fā)展的重點(diǎn)，受長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元體制影響，集體用地的權(quán)屬、利用、資本化等問題難以一時(shí)完全在政策層面做出科學(xué)安排，城與鄉(xiāng)之間形成良性互補(bǔ)、資源自由流動(dòng)的一體化發(fā)展格局任重而道遠(yuǎn)，需要制定一套平等、科學(xué)的政策制定和實(shí)施監(jiān)督體系，按照科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的原則，使政府、社會(huì)、農(nóng)民享有平等的知事權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，將城市的整體利益作為一個(gè)地區(qū)、一個(gè)組織的最大公約數(shù)，共同研究確定農(nóng)村用地，特別是集體建設(shè)用地未來(lái)的發(fā)展方向和使用策略尤為重要。

參考文獻(xiàn)

[1] 密云新城規(guī)劃（2005-2020年）.

[2] 密云縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）.

[3] 密云縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年發(fā)展綱要.

[4] 密云縣穆家峪鎮(zhèn)華潤(rùn)希望小鎮(zhèn)一期（閣老峪新型農(nóng)村杜區(qū)試點(diǎn)）規(guī)劃.endprint

3.2 優(yōu)化集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局的對(duì)策建議

新時(shí)期，中央提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，要求嚴(yán)守底線，調(diào)整結(jié)構(gòu)，深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高用地集約化程度。在規(guī)劃層面，更要從控規(guī)建設(shè)用地邊界和在存量用地上挖潛兩方面下功夫。

3.2.1 統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地規(guī)劃

充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭引導(dǎo)作用。強(qiáng)化規(guī)劃先行的發(fā)展意識(shí)，提高著眼點(diǎn)，在推動(dòng)首都城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的大背景下，從改善和提升城市整體功能，建設(shè)世界城市的高度，從實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，切實(shí)打破二元體制，讓廣大農(nóng)民真正分享區(qū)域城市化帶來(lái)的土地增值收益的角度編制城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，完善覆蓋密云全縣的新型城鎮(zhèn)體系，增強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)和實(shí)施力度，提高城鄉(xiāng)發(fā)展的整體協(xié)調(diào)性和戰(zhàn)略前瞻性。以鎮(zhèn)中心區(qū)建設(shè)推動(dòng)村莊城鎮(zhèn)化改造發(fā)展，全部或部分位于規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)的村莊，應(yīng)與鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)同步改造，根據(jù)鎮(zhèn)區(qū)的區(qū)位條件和用地狀況，適當(dāng)帶動(dòng)周邊村莊改造，并將農(nóng)村城鎮(zhèn)化成本計(jì)入城鎮(zhèn)開發(fā)成本，做到城鎮(zhèn)開發(fā)成本“肥瘦搭配，骨肉相連”。

3.2.2 推動(dòng)集體建設(shè)用地規(guī)模化、集約化利用

推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地集約利用是推動(dòng)密云，也是首都城市建設(shè)發(fā)展的重要基石，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略需要，是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要載體，是促進(jìn)農(nóng)民自主增收致富的希望和潛力所在。注重發(fā)揮規(guī)劃導(dǎo)向和約束作用，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展定位，明確集體建設(shè)用地的統(tǒng)籌利用方式，根據(jù)城鎮(zhèn)體系特點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的整體需要出發(fā)，提高對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地戰(zhàn)略地位的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步提升各項(xiàng)規(guī)劃的導(dǎo)向作用，在更高的層次上推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模化、集約化、高端化利用。

3.2.3 推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)高端、高效發(fā)展

明確區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位，優(yōu)化集體產(chǎn)業(yè)用地配置。實(shí)施嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展。首先，盤活村鎮(zhèn)存量土地，提高土地空間利用程度。對(duì)城鎮(zhèn)用地中的閑置土地進(jìn)行徹底的摸查并登記造冊(cè)，對(duì)因企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善、企業(yè)改制、企業(yè)搬遷等因素形成閑置的建設(shè)用地按照有關(guān)政策依法進(jìn)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備；或者“騰籠換鳥”，通過招商引資進(jìn)行二次開發(fā)等。在清理閑置土地盤活絕對(duì)量的同時(shí)，注重探索集體土地多維空間的開發(fā)利用，形成地下、地表、地上的立體化利用模式。其次，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的整理，提高集約化程度。農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)應(yīng)在本村所在地的土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)下，引導(dǎo)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民住宅建設(shè)向城鎮(zhèn)型發(fā)展；對(duì)以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村住宅建設(shè)，以“合理規(guī)劃、正確引導(dǎo)”為原則，規(guī)劃好中心村的位置和規(guī)模，引導(dǎo)農(nóng)民逐步向中心村集中。在總體規(guī)劃指導(dǎo)下，因地、因時(shí)對(duì)居民點(diǎn)內(nèi)部進(jìn)行總體平面規(guī)劃設(shè)計(jì)，做出近、遠(yuǎn)期總體布局和具體規(guī)劃。

3.2.4 制定促進(jìn)集體土地集約利用的激勵(lì)政策，推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

依據(jù)新城規(guī)劃，參照土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，以土地綜合整治為平臺(tái)，聚合各種支農(nóng)資金和惠農(nóng)政策，科學(xué)制定和實(shí)施村莊整治計(jì)劃，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整治。一是堅(jiān)持以人為本，改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活環(huán)境條件，進(jìn)一步完善村莊水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)。二是開展閑置宅基地、空置住宅和危房的清理工作，制定消化利用的規(guī)劃、計(jì)劃和政策措施，加大盤活存量建設(shè)用地的力度。對(duì)“一戶多宅”和空置住宅，制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地；并建立電腦信息平臺(tái)，用科技手段管理農(nóng)村宅基地，杜絕農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象。三是利用土地綜合整治資金，完善村莊規(guī)劃區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)村民按規(guī)劃建房。這樣，既能夠有效地整合農(nóng)村集體建設(shè)用地布局，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村土地集約利用水平；又可以將整理出的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)置換到城鎮(zhèn)、工業(yè)集聚區(qū)，有效拓展用地空間，彌補(bǔ)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的不足。四是突出農(nóng)民主體地位，盡快完成對(duì)集體資產(chǎn)確權(quán)發(fā)證，通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)和集體建設(shè)用地的高效配置。

3.2.5 加強(qiáng)部門協(xié)作，試點(diǎn)突破

推動(dòng)集體建設(shè)用地統(tǒng)籌綜合改革，涉及很多體制、機(jī)制、政策和法律問題，面臨很大的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，需要相關(guān)部門的支持與關(guān)注。一是集體建設(shè)用地上建筑物所有權(quán)的歸屬是法律風(fēng)險(xiǎn)最大的問題。目前，集體建設(shè)用地上建筑物產(chǎn)權(quán)不能登記在投資者名下，因此，沒有法律保障。二是集體建設(shè)用地的管理方式和審批制度，需要改革和完善。三是改革中涉及鎮(zhèn)集體聯(lián)營(yíng)公司以及村集體、農(nóng)民個(gè)人的復(fù)雜利益關(guān)系。在推進(jìn)集體土地使用權(quán)股份制改革中，要將所有利益方特別是村民個(gè)體的股權(quán)量化細(xì)化，真正做到保障和實(shí)現(xiàn)村集體及村民個(gè)體的根本利益。

4 結(jié)語(yǔ)

三農(nóng)問題關(guān)系中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)全局，歷來(lái)是中央和地方各級(jí)政府關(guān)心、扶持發(fā)展的重點(diǎn)，受長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元體制影響，集體用地的權(quán)屬、利用、資本化等問題難以一時(shí)完全在政策層面做出科學(xué)安排，城與鄉(xiāng)之間形成良性互補(bǔ)、資源自由流動(dòng)的一體化發(fā)展格局任重而道遠(yuǎn)，需要制定一套平等、科學(xué)的政策制定和實(shí)施監(jiān)督體系，按照科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的原則，使政府、社會(huì)、農(nóng)民享有平等的知事權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，將城市的整體利益作為一個(gè)地區(qū)、一個(gè)組織的最大公約數(shù)，共同研究確定農(nóng)村用地，特別是集體建設(shè)用地未來(lái)的發(fā)展方向和使用策略尤為重要。

參考文獻(xiàn)

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