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    關(guān)于中美戰(zhàn)略分歧管控的思考

    2014-11-29 14:17:01劉飛濤
    現(xiàn)代國際關(guān)系 2014年12期
    關(guān)鍵詞:軍事管控戰(zhàn)略

    劉飛濤

    中美“分歧管控”的理念最早由時(shí)任中國國家副主席習(xí)近平2011年在會(huì)見美國前國務(wù)卿基辛格時(shí)提出。習(xí)近平指出,“在新的時(shí)期,中方愿與美方一道,保持密切高層交往,加強(qiáng)互利合作,堅(jiān)持相互尊重,增進(jìn)戰(zhàn)略互信,求同存異,妥善處理、有效管控分歧和敏感問題,持續(xù)加強(qiáng)人文交流和人民友好,推進(jìn)中美合作伙伴關(guān)系建設(shè),更好地造福兩國人民和世界人民”。①“習(xí)近平會(huì)見美國前國務(wù)卿基辛格”,2011年6月28日,http://news.xinhuanet.com/2011-06/28/c_121593256.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月29日)其后,習(xí)近平主席在安納伯格莊園會(huì)晤、海牙核安全峰會(huì)等多個(gè)重要場合一再重申“分歧管控”的理念并得到美方的積極回應(yīng)。2014年7月,奧巴馬總統(tǒng)在致第六輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話的賀信中明確表示,美國將“致力于與中國共同構(gòu)建以務(wù)實(shí)合作和建設(shè)性管控分歧為特征的新型關(guān)系”。②“Obama’s Statement to the U.S.-China Strategic and Economic Dialogue”,The White House,July 8,2014,http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2014/07/20140709303557.html#axzz3HUqT0ohj.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月20日)這說明通過加強(qiáng)合作和分歧管控兩條管道構(gòu)建中美“新型大國關(guān)系”已成為兩國領(lǐng)導(dǎo)人的共識。本文擬在辨析“分歧管控”概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,探討中美戰(zhàn)略分歧管控的必要性與可行性及其須遵循的原則,以期有助于探索中美不沖突、不對抗、相互尊重和合作共贏之路。

    一、“分歧管控”內(nèi)涵辨析

    “分歧管控”理念是新時(shí)期中國領(lǐng)導(dǎo)人對“求同存異”這一外交思想的繼承、創(chuàng)新和發(fā)展?!扒笸娈悺弊鳛橐环N外交思想,是指“把社會(huì)制度、意識形態(tài)的不同觀點(diǎn)和相互間的個(gè)別爭端放在一邊,以便尋找共同點(diǎn),求得國家間和平共處”。③吳敏先、方海興、高明生:“論周恩來求同存異思想的歷史貢獻(xiàn)”,《東北師大學(xué)報(bào)》,1998年,第3期,第39頁。冷戰(zhàn)時(shí)期,中美兩國曾本著這一原則實(shí)現(xiàn)了雙邊關(guān)系的正?;?中美建交后,兩國本著同一原則保持了30多年的和平共處,雙方在經(jīng)貿(mào)、人權(quán)、涉臺、涉藏等重大敏感問題上雖博弈不斷,但斗而不破,中美關(guān)系大局總體上是以穩(wěn)定為基調(diào)。

    進(jìn)入新世紀(jì)以來,隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)上升,中美經(jīng)濟(jì)實(shí)力對比朝著有利于中國的方向發(fā)展。一般認(rèn)為,2008年的國際金融危機(jī)是推動(dòng)中美經(jīng)濟(jì)權(quán)力轉(zhuǎn)移的標(biāo)志性事件,有西方學(xué)者甚至認(rèn)為這次危機(jī)標(biāo)志著中美關(guān)系的“根本性轉(zhuǎn)折”①M(fèi)artin Jacques,“The Beginning of a New World Order”,April 18,2012,http://www.newstatesman.com/economics/economics/2012/04/beginning-new-world-order.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月10日)。2010年中國成為經(jīng)濟(jì)總量僅次于美國的世界第二經(jīng)濟(jì)大國后,②Justin McCurry and Julia Kollewe,“China Overtakes Japan as World’s Second-largest Economy”,F(xiàn)ebruary 14,2011,http://www.theguardian.com/business/2011/feb/14/china-second-largest-economy.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月12日)世界進(jìn)入典型的新興大國與守成大國并立的格局,國際輿論開始從“老大”和“老二”的角度談?wù)撝忻狸P(guān)系。③Robert Roy Britt,“Will China Become the No.1 Superpower?”August 15,2008,http://www.livescience.com/5042-china-1-superpower.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月22日)一些國際組織對中國GDP超越美國的樂觀估計(jì)更是加深了美國的戰(zhàn)略焦慮,如國際貨幣基金組織2011年曾依據(jù)“購買力平價(jià)”預(yù)測中國GDP總量將在2016年超越美國。④Song Jingl,i“China’s Economy to Surpass US in 2016:IMF”,China Daily,April 26,2011,http://www.chinadaily.com.cn/bizchina/2011-04/26/content_12396645.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月30日)同時(shí),類似于冷戰(zhàn)時(shí)期因蘇聯(lián)搞霸權(quán)而造成的壓倒一切的共同安全挑戰(zhàn)并沒有出現(xiàn),中美之間應(yīng)對共同威脅的需求不足,戰(zhàn)略上“求同存異”的難度加大,以至于令人懷疑中美能否擺脫“修昔底德陷阱”。比如,進(jìn)攻性現(xiàn)實(shí)主義理論代表、美國芝加哥大學(xué)教授米爾斯海默就一再質(zhì)疑中國到底會(huì)不會(huì)是“和平”崛起?⑤John J.Mearsheimer,“Can China Rise Peacefully?”O(jiān)ctober 25,2014,http://nationalinterest.org/commentary/can-china-risepeacefully-10204.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月26日)在這種背景下,中國領(lǐng)導(dǎo)人提出了“分歧管控”的理念。

    分歧管控可分為政治分歧管控、經(jīng)濟(jì)分歧管控和戰(zhàn)略(軍事)分歧管控等,其中戰(zhàn)略分歧管控是指對兩軍關(guān)系和安全領(lǐng)域可能導(dǎo)致沖突、對抗的戰(zhàn)略、政策和規(guī)則分歧進(jìn)行分析評估,確定優(yōu)先次序,并制定相應(yīng)管控策略的決策和管理過程,其目的是妥善處理脆弱性和敏感性問題,防止兩國關(guān)系出現(xiàn)劇烈動(dòng)蕩或是滑向戰(zhàn)略對抗的軌道。“分歧管控”的理念也源于國際關(guān)系中“競爭管控”和“危機(jī)管理”等理論。美國學(xué)者關(guān)于中美加強(qiáng)競爭管控的構(gòu)想早有論及,波士頓學(xué)院政治學(xué)教授陸伯彬(Robert Ross)早在2005年即提出了“管理中美競爭的現(xiàn)實(shí)主義政策”,⑥Robert Ross,“A Realist Policy for Managing US-China competition”,Policy Analysis Brief,November 2005,http://www.stanleyfoundation.org/publications/pab/pab05china.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月29日)美國國家戰(zhàn)略研究所孫飛(Philip C.Saunders)博士也于2009年提出要“管控與中國的戰(zhàn)略競爭”。⑦Phillip C.Saunders,“Managing Strategic Competition with China”,Strategic Forum,July 2009,http://www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Publications/Detail/?ots591=0C54E3B3-1E9C-BE1E-2C24-A6A8C7060233&lng=en&id=104200.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月20日)從國家間分歧上升到競爭,再到危機(jī)發(fā)生,反映的是國家間不同程度的緊張關(guān)系,因此分歧管控、競爭管控和危機(jī)管理體現(xiàn)為一種遞進(jìn)升級的關(guān)系。

    分歧管控相對于競爭管控來說是一種源頭管理。中美關(guān)系是合作與競爭并存的一種復(fù)雜關(guān)系。一般而言,合作以共同利益為基礎(chǔ),而競爭則因利益沖突和矛盾分歧而產(chǎn)生,從這一意義上講,分歧管控是對競爭的源頭進(jìn)行管理,只要雙方能夠理性客觀地對待分歧,通過擱置、縮小或是化解等非對抗方式處理分歧,雙方圍繞相關(guān)議題的競爭就能保持在可控范圍,雙方的合作不會(huì)因?yàn)楦偁幎艿较魅?。分歧管控和競爭管控的最終目的雖然是一致的,但管控手段并不完全一樣。分歧管控主要依賴雙邊溝通和協(xié)調(diào),排斥第三方介入,由此可使分歧的處理最大限度地維持在外交渠道之內(nèi);而競爭管控除了適用雙邊外交磋商與談判,還可以有第三方介入,如借助國際組織或引入國際仲裁機(jī)制等。

    分歧管控更是明顯區(qū)別于危機(jī)管理。危機(jī)管理的要義是危機(jī)的善后管理,著眼點(diǎn)是危機(jī)一旦發(fā)生,如何防止局勢失控、促進(jìn)局勢回穩(wěn)并進(jìn)而化解危機(jī),“控制危機(jī)范圍、減輕危機(jī)程度、防止國際危機(jī)演化為國際戰(zhàn)爭是所有危機(jī)管理所要達(dá)到的根本目標(biāo)”⑧趙緒生:“論后冷戰(zhàn)時(shí)期的國際危機(jī)與危機(jī)管理”,《現(xiàn)代國際關(guān)系》,2003年,第1期,第27頁。;而分歧管控的要義是危機(jī)的預(yù)防管理,著眼點(diǎn)是對雙方分歧進(jìn)行有效處置,防止其演變成現(xiàn)實(shí)的危機(jī)和沖突。危機(jī)管理的性質(zhì)是應(yīng)急性、反應(yīng)性和被動(dòng)性的,一般包括預(yù)警、反應(yīng)、控制、恢復(fù)四個(gè)階段,強(qiáng)調(diào)事前、事中和事后的局勢控制,主要手段包括談判、威懾和第三方干預(yù)等;⑨參見王金輝:“試論國際危機(jī)管理模式”,《學(xué)習(xí)與探索》,2009年,第1期,第86-88頁。而分歧管控是一種長效性和預(yù)防性的管理,側(cè)重于日常機(jī)制構(gòu)建、重大政策協(xié)調(diào)和行為規(guī)則的制定,強(qiáng)調(diào)的是隱患排查和危機(jī)預(yù)防。有效的分歧管控可以減少乃至避免危機(jī)發(fā)生,而有效的危機(jī)管理雖可以防止危機(jī)升級,但并不能減少或避免類似危機(jī)的再度發(fā)生。

    二、中美必須加強(qiáng)戰(zhàn)略分歧管控

    中美兩國在軍力發(fā)展、政策透明、地區(qū)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、海上安全、外空安全、戰(zhàn)略安全以及反恐和防擴(kuò)散領(lǐng)域存在大大小小、性質(zhì)各異的分歧,中美安全合作的進(jìn)展不容否認(rèn),但也存在令人擔(dān)憂的發(fā)展趨勢。美國前國務(wù)卿希拉里·克林頓認(rèn)為中美關(guān)系是“美國不得不管理的最具挑戰(zhàn)性和后果最重大的雙邊關(guān)系”。①Hillary Rodham Clinton,“America’s Pacific Century”,F(xiàn)oreign Policy,October 11,2011,http://www.state.gov/secretary/rm/2011/10/175215.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月29日)基于同樣的考慮,習(xí)近平主席將“不沖突、不對抗”列為中美構(gòu)建“新型大國關(guān)系”必須遵循的首要原則和中美“新型軍事關(guān)系”的核心內(nèi)涵。因此,中美戰(zhàn)略分歧管控存在迫切性和必要性。

    第一,中美戰(zhàn)略互信水平低,長期存在戰(zhàn)略對抗的風(fēng)險(xiǎn)。中美關(guān)系是當(dāng)今世界最復(fù)雜的雙邊關(guān)系,中美分歧與差異存在于政治、經(jīng)濟(jì)及軍事等各個(gè)層面,其中“不同的政治傳統(tǒng)、價(jià)值體系和文化;對彼此的決策過程以及政府和其他實(shí)體之間關(guān)系的理解和認(rèn)識不夠;對中美之間實(shí)力差距日益縮小的認(rèn)識”②王緝思、李侃如:“中美戰(zhàn)略互疑:解析與應(yīng)對”,2012年3月,http://www.brookings.edu/zh-cn/research/papers/2012/03/30-us-china-lieberthal.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年9月20日)等普遍性原因正導(dǎo)致中美戰(zhàn)略互疑上升。而且,中美戰(zhàn)略互疑的分歧與差異多由兩國結(jié)構(gòu)性矛盾所引起,不可能在短期內(nèi)化解和消除,但如果任由這些分歧和差異主導(dǎo)中美關(guān)系,不僅兩國的合作議程會(huì)受到嚴(yán)重干擾,而且兩國戰(zhàn)略互疑將會(huì)持續(xù)發(fā)酵,最終成為自我實(shí)現(xiàn)的預(yù)言,“導(dǎo)致中美關(guān)系呈現(xiàn)全面敵對狀態(tài)”。③王緝思、李侃如:“中美戰(zhàn)略互疑:解析與應(yīng)對”,2012年3月,http://www.brookings.edu/zh-cn/research/papers/2012/03/30-us-china-lieberthal.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年9月20日)確保中美兩國“不沖突、不對抗”的核心和關(guān)鍵是在軍事上不要沖突、不搞對抗,這正是中國領(lǐng)導(dǎo)人在“新型大國關(guān)系”框架中,把構(gòu)建中美“新型軍事關(guān)系”置于優(yōu)先位置的主要用意,也使得中美軍事分歧管控的重要性凸顯。加強(qiáng)分歧管控,有利于兩軍增加風(fēng)險(xiǎn)意識,妥善處理敏感性議題,為培育和增進(jìn)中美戰(zhàn)略互信創(chuàng)造良好條件。

    第二,中美互視對方為地區(qū)安全威脅,戰(zhàn)略誤判風(fēng)險(xiǎn)加大。以往美國炮制“中國威脅論”是以“中國的發(fā)展具有不確定性”為借口。比如,美國2010年的《四年防務(wù)評估報(bào)告》認(rèn)為,中印等新興大國的崛起將會(huì)持續(xù)重塑國際體系,“新興大國是否和如何完全融入國際體系將是本世紀(jì)的決定性問題,因而對美國的利益至關(guān)重要”,“關(guān)于中國軍事現(xiàn)代化項(xiàng)目的步伐、范圍以及最終目標(biāo),僅有非常有限的信息可以共享,這使人有理由對其長期意圖提出一系列疑問?!雹堋癚uadrennial Defense Review 2010”,F(xiàn)ebruary 2010,http://www.defense.gov/qdr/QDR%20as%20of%2026JAN10%200700.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月20日)而2014年美國新版《四年防務(wù)評估報(bào)告》則稱,“亞太地區(qū)正日益成為全球商業(yè)、政治和安全中樞,由于該地區(qū)的國家持續(xù)發(fā)展它們的軍事和安全能力,亞洲因領(lǐng)土爭端和資源爭奪而發(fā)生沖突的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大,尤其是中國快速和全面推進(jìn)軍事現(xiàn)代化,而且中國軍事能力和意圖缺乏透明度和開放性?!雹荨癚uadrennial Defense Review 2014”,March 2014,http://www.defense.gov/pubs/2014_Quadrennial_Defense_Review.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月20日)也就是說,五年前美國認(rèn)為中國軍事現(xiàn)代化的威脅是潛在的,現(xiàn)在美國則認(rèn)為中國軍事現(xiàn)代化對亞太地區(qū)安全的威脅已變成現(xiàn)實(shí)。

    與此同時(shí),中國對亞太安全局勢的看法發(fā)生明顯變化?!?010年中國的國防》(白皮書)認(rèn)為,“亞太地區(qū)安全形勢總體穩(wěn)定”,但“亞太地區(qū)戰(zhàn)略格局醞釀深刻調(diào)整,相關(guān)大國增加戰(zhàn)略投入。美國強(qiáng)化亞太軍事同盟體系,加大介入地區(qū)安全事務(wù)力度”。⑥《2010年中國的國防》(白皮書),中國網(wǎng),2010年3月31日,http://news.china.com.cn/txt/2011-03/31/content_22263797_2.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月21日)2013年《中國武裝力量的多樣化運(yùn)用》(國防白皮書)則認(rèn)為,“亞太地區(qū)日益成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和大國戰(zhàn)略博弈的重要舞臺,美國調(diào)整亞太安全戰(zhàn)略,地區(qū)格局深刻調(diào)整”,尤其是“有的國家深化亞太軍事同盟,擴(kuò)大軍事存在,頻繁制造地區(qū)緊張局勢”。⑦《中國武裝力量的多樣化運(yùn)用》(國防白皮書),新華網(wǎng),2013年 4月,http://news.xinhuanet.com/politics/2013-04/16/c_115403491.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月21日)在中國看來,美國的行為事實(shí)上導(dǎo)致了緊張局勢,成為地區(qū)穩(wěn)定的威脅。

    第三,中美在軍事上相互防范的趨勢繼續(xù)發(fā)展。盡管美國“再平衡”戰(zhàn)略是包含外交、經(jīng)濟(jì)及軍事內(nèi)容的一個(gè)綜合戰(zhàn)略,但軍事“再平衡”至今仍是力度最大、最具實(shí)質(zhì)意義的部分,主要包括:美國計(jì)劃把60%的海空、網(wǎng)絡(luò)及外空力量部署在亞太地區(qū);①Chuck Hagel,“The US Approach to Regional Security”,June 1,2013,http://www.iiss.org/en/events/shangri%20la%20dialogue/archive/shangri-la-dialogue-2013-c890/first-plenary-sessionee9e/chuck-hagel-862d.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月11日)強(qiáng)化以澳大利亞和關(guān)島為中心的第二島鏈的軍事存在,擬在澳大利亞北部駐軍2500人,并在澳大利亞西部部署C波段雷達(dá)和太空望遠(yuǎn)鏡;升級擴(kuò)建關(guān)島基地,計(jì)劃把近萬名美軍從沖繩遷往關(guān)島;美軍重返菲律賓并向新加坡派出兩艘瀕海戰(zhàn)斗艦。尤其具有標(biāo)志性意義的是,美國2012年《國防戰(zhàn)略指針》明確將中國界定為奉行“反介入和區(qū)域拒止”戰(zhàn)略的潛在“敵手”。②“Sustaining U.S.Global Leadership”,January 2012,http://www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月9日)美國還專門為此提出了“空海一體戰(zhàn)”概念,其“戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向不僅在于把注意力轉(zhuǎn)向亞洲,還在于宣布了以空海一體戰(zhàn)這一新的戰(zhàn)爭形式解決如何挫敗中國因掌握遠(yuǎn)程精確打擊武器而在太平洋地區(qū)可能的軍事野心?!雹踂inslow Wheeler,“Powering the Pacific‘Pivot’With Leon and Chuck”,January 23,2013,http://nation.time.com/2013/01/23/powering-the-pacific-pivot-with-leon-and-chuck/#ixzz2qbMyarp5.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月6日)“反介入和區(qū)域拒止”是美國人對中國近海防御戰(zhàn)略的概括和總結(jié)而非中國人的發(fā)明,因此其目標(biāo)到底是否針對美國尚有待驗(yàn)證,但無論如何,“美國方面認(rèn)為,解放軍很顯然在優(yōu)先發(fā)展那些專門針對美國軍事平臺——比如航空母艦和衛(wèi)星——的能力”,目的是“要拒絕美國軍隊(duì)進(jìn)入中國領(lǐng)海之外的水域以及不讓美軍獲得在該海域自由航行的能力”。④王緝思、李侃如:“中美戰(zhàn)略互疑:解析與應(yīng)對”,2012年3月,http://www.brookings.edu/zh-cn/research/papers/2012/03/30-us-china-lieberthal.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月16)

    第四,在涉華領(lǐng)土爭端問題上,美國偏袒其盟國的立場日趨清晰。自奧巴馬政府宣布“重返”亞洲和亞太“再平衡”以來,美國在涉華領(lǐng)土爭端問題上經(jīng)歷了由單方面挑撥施壓到兩面施壓,再到事實(shí)上“選邊”的變化。2010年7月,時(shí)任美國國務(wù)卿希拉里·克林頓在越南河內(nèi)以“美國在南中國海擁有航行自由權(quán)等”國家利益為由挑起南海議題爭端,其后又公開批評中國政府設(shè)立三沙市,并在中菲黃巖島對峙事件上片面指責(zé)中國。2013年奧巴馬第二任期開始后,美國政策一度轉(zhuǎn)向兩面施壓。2013年2月,日本首相安倍訪問美國期間屢屢提起釣魚島問題,但始終未獲奧巴馬公開回應(yīng);同年4月,日本外相安田文雄訪美期間,國務(wù)卿克里僅對日本在釣魚島問題上保持克制表示贊賞,而只字未提《美日安保條約》??死镌L問日本時(shí)就釣魚島問題闡述的完整立場可以概括為:美國關(guān)于釣魚島的最終主權(quán)不持立場,但承認(rèn)它們在日本管轄之下;希望各方通過和平方式處理領(lǐng)土問題;任何升級緊張或是導(dǎo)致誤判的行動(dòng),都會(huì)影響整個(gè)地區(qū)的和平、穩(wěn)定與繁榮;反對任何可能以改變現(xiàn)狀為目標(biāo)的單邊或是強(qiáng)制性行動(dòng)。⑤John Kerry,“Joint Press Availability With Japanese Foreign Minister Kishida After Their Meeting”,April 14,2013,http://www.state.gov/secretary/remarks/2013/04/207483.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月15日)顯然,美國試圖在維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,通過兩面施壓的手段進(jìn)行爭端管控。進(jìn)入2014年以來,美國在東海和南海領(lǐng)土爭端問題上抑華壓華的立場進(jìn)一步清晰。2014年2月,美助理國務(wù)卿拉塞爾在國會(huì)聽證會(huì)上公開質(zhì)疑中國南?!熬哦尉€”的合法性,這是美國官方首次公開質(zhì)疑“九段線”的合法性;4月,奧巴馬總統(tǒng)訪日,雙方發(fā)表聯(lián)合聲明稱,《美日安保條約》義務(wù)適用“包括釣魚島在內(nèi)的由日本管轄的所有領(lǐng)土”。⑥“U.S.-Japan Joint Statement:The United States and Japan:Shaping the Future of the Asia-Pacific and Beyond”,http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/04/25/us-japan-jointstatement-united-states-and-japan-shaping-future-asia-pac.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月20日)這是美國歷史上首次由總統(tǒng)出面,宣稱其雙邊安保條約涵蓋中國領(lǐng)土釣魚島。5月,美國因中國在西沙群島海域部署石油鉆井平臺,指責(zé)中國的行動(dòng)是“挑釁”和“侵略行為”。⑦“Kerry:US Concern over China‘Aggression’at Sea”,May 12,2014,http://news.yahoo.com/kerry-us-concern-over-china-aggression-sea-173836432.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月10日)這些舉動(dòng)完全背離了美國自己聲稱的在主權(quán)爭端問題上“不持立場”的一貫政策。

    第五,中美關(guān)于海洋秩序的分歧和摩擦呈加劇之勢。海洋秩序涉及海洋疆域劃分、《聯(lián)合國海洋法公約》的理解、應(yīng)用以及海空行為規(guī)則的制定和實(shí)施等多方面內(nèi)容,中美之間的分歧主要集中在后兩個(gè)層面,體現(xiàn)在中美對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行自由的理解不同,確立??招袨橐?guī)則的標(biāo)準(zhǔn)和程序不同。

    關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),美國認(rèn)為《聯(lián)合國海洋法公約》只賦予沿海國管理專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)利,但沒有賦予沿海國管理12海里領(lǐng)海之外、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之內(nèi)的軍事活動(dòng)的權(quán)利,因此專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事勘測和軍事偵察活動(dòng)不受沿海國的任何限制;①Raul(Pete)Pedrozo,“Coastal State Jurisdiction over Marine Data Collection in the Exclusive Economic Zone”,Military Activities in the EEZ,December 2010,https://www.usnwc.edu/Research---Gaming/China-Maritime-Studies-Institute/Publications/documents/China-Maritime-Study-7_Military-Activities-in-the-.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月11日)中國則主張沿海國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)不僅擁有經(jīng)濟(jì)開發(fā)和海洋科考主權(quán),而且擁有特殊的安全利益,軍事航行自由必須符合“無害”和“和平”目的。②Peng Guangqian,“China’s Maritime Rights and Interests”,Military Activities in the EEZ,December 2010,https://www.usnwc.edu/Research---Gaming/China-Maritime-Studies-Institute/Publications/documents/China-Maritime-Study-7_Military-Activities-in-the-.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月11日)美國高頻度的對華抵近偵察事實(shí)上對中國??樟α吭斐闪撕艽蟮膲毫Γ蚨炔豢赡芡耆珶o害,也不可能純粹出于和平目的。除了中國,世界上還有26個(gè)國家持類似立場,這說明,中美關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)權(quán)利主張的分歧仍是國際范圍內(nèi)的爭議和國際法難題,但這一分歧日益成為中美艦機(jī)在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)生偶然事故的核心因素。據(jù)統(tǒng)計(jì),自2001年至今,中美因抵近偵察而引發(fā)的摩擦或事故已有10起,包括:2001年美國“波第其”號(USNS Bowditch)間諜船事件和EP-3撞機(jī)事件;2002年“波第其”號二次闖入東海;2009年美國海軍“無瑕”號測量船(USNS Impeccable)和“勝利”號間諜船(USNS Victorious)事件;2010年“喬治·華盛頓”號航母事件;2011年U2偵察機(jī)事件;2013年“無瑕”號事件和“考彭斯”號事件;2014年P(guān)-8A巡邏機(jī)事件。

    中美關(guān)于海上秩序的分歧還表現(xiàn)為制定規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)不一。2013年11月23日,中國政府依據(jù)國際慣例宣布劃設(shè)“東海防空識別區(qū)”(ADIZ),要求位于東海上空的航空器必須提供飛行計(jì)劃識別、無線電識別、應(yīng)答機(jī)識別以及標(biāo)志識別等識別方式。③“中華人民共和國政府關(guān)于劃設(shè)東海防空識別區(qū)的聲明”,中國國防部網(wǎng)站,2012年11月23日,http://www.mod.gov.cn/affair/2013-11/23/content_4476911.htm;“中華人民共和國東海防空識別區(qū)航空器識別規(guī)則公告”,http://www.mod.gov.cn/affair/2013-11/23/content_4476910.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月22日)對此,美國反應(yīng)強(qiáng)烈。克里稱“美國對中國宣布設(shè)立東海防空識別區(qū)深表關(guān)切,這是試圖改變東海現(xiàn)狀的單邊行動(dòng);升級行動(dòng)只會(huì)加劇地區(qū)緊張,制造事故風(fēng)險(xiǎn)”。④John Kerry,“Statement on the East China Sea Air Defense I-dentification Zone”,http://www.state.gov/secretary/remarks/2013/11/218013.htm.(上網(wǎng)時(shí)間;2014年9月5日)美國防部長哈格爾在聲明中亦稱,“美國對中國設(shè)立東海防空識別區(qū)深表關(guān)切,并視此舉為試圖改變地區(qū)現(xiàn)狀的行為。這種單邊行動(dòng)增加了誤解誤算的風(fēng)險(xiǎn)”。⑤Chuck Hage,l“Statement on the East China Sea Air Defense I-dentification Zone”,http://www.defense.gov/releases/release.aspx?releaseid=16392.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月4日)

    三、中美戰(zhàn)略分歧管控的基礎(chǔ)和原則

    中美雖然在軍事領(lǐng)域存在多層面的分歧,但在安全領(lǐng)域也存在多方面的共同利益。同時(shí),得益于中國綜合國力的上升和管控敏感問題的手法日益成熟,中美在一些傳統(tǒng)安全難題上開始出現(xiàn)新的互動(dòng)空間,為兩國有效地進(jìn)行軍事分歧管控提供了基礎(chǔ)和空間,并提出了原則性要求。

    首先,中美軍事分歧管控具有廣泛的安全利益基礎(chǔ)。中美共同的安全利益包括“趨利”與“避害”兩個(gè)維度。所謂“趨利”是指兩國都希望共同推進(jìn)的利益目標(biāo),包括實(shí)施各自國內(nèi)發(fā)展議程都需要和平穩(wěn)定的國際環(huán)境;都有維護(hù)地區(qū)安全穩(wěn)定的需求和責(zé)任;都有面臨防擴(kuò)散和打擊恐怖主義的共同任務(wù);都面臨著氣候變化、能源安全等全球性挑戰(zhàn)等。所謂“避害”是指兩國都不希望面臨的共同后果,包括兩國都不希望發(fā)生“冷戰(zhàn)式”對抗;都不希望發(fā)生軍事沖突和戰(zhàn)爭;都不希望相互依賴的經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生斷裂性逆轉(zhuǎn)。由于戰(zhàn)略互信匱乏,“避害”對保持當(dāng)前中美關(guān)系的健康和穩(wěn)定顯得尤其緊要。

    其次,在中美傳統(tǒng)難題上出現(xiàn)輾轉(zhuǎn)騰挪的新空間。美國對臺軍售、對華抵近偵察以及美國國內(nèi)的立法歧視一向是妨礙中美軍事交流和影響中美戰(zhàn)略互信的難題,但隨著中國實(shí)力和自信心的增長,中美在上述議題上出現(xiàn)新的互動(dòng)空間。其一,美對臺軍售問題的影響趨向可控。中國在美售臺武器問題上的底線外交已見成效。奧巴馬政府曾在2010年1月和2011年9月兩次對臺大規(guī)模軍售,但并沒有突破中方“不得出售攻擊型潛艇和F-16CD戰(zhàn)機(jī)”的底線。2011年美國對臺軍售前,事實(shí)上曾同中方進(jìn)行過事前溝通。美長期堅(jiān)持的“六項(xiàng)保證”亦出現(xiàn)松動(dòng)跡象。2014年4月,美國助理國務(wù)卿拉塞爾在參議院聽證會(huì)上,不愿就“六項(xiàng)保證”是否還是美國的外交政策問題作出明確和肯定答復(fù),僅稱“六項(xiàng)保證仍是美國對臺政策的一個(gè)重要成分”。①William Lowther,“US Senator Rubio Seeks Answers on the‘Six Assurances’”,April 5,2014,http://www.taipeitimes.com/News/front/archives/2014/04/05/2003587314/1.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月30日)事實(shí)上,中美在軍售問題上經(jīng)過長期的較量和互動(dòng),雙方的底線已基本清晰。只要雙方能夠保持戰(zhàn)略克制,不有意碰撞對方的底線,美國對臺軍售的影響將呈可控之勢。誠如王毅外長所言,“在臺灣問題上,我們闡述了我們的原則立場,這是毫無疑義的,美方也重申了他們的一貫主張。我想臺灣問題是在可控的狀態(tài)內(nèi)?!雹凇巴跻銜?huì)晤克里談臺灣問題:在可控的狀態(tài)之內(nèi)”,大公網(wǎng),2013年9月21日,http://news.takungpao.com/taiwan/shizheng/2013-09/1915753.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月20日)其二,中美在抵近偵察問題上存在相互妥協(xié)的空間。2013年11月,中國宣布建立“東海防空識別區(qū)”后,美國的反應(yīng)是“既不承認(rèn)也不接受中國宣布的東海防空識別區(qū),美國也無意改變在該地區(qū)的行動(dòng)方式”,③John Kerry,“Remarks With Japanese Foreign Minister Fumio Kishida After Their Meeting”,F(xiàn)ebruary 7,2014,http://www.state.gov/secretary/remarks/2014/02/221459.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月29日)美國還指責(zé)中國試圖單邊改變現(xiàn)狀。中國“建章立制”的行為一方面是對美國艦機(jī)抵近偵察行為形成制度性反制,但另一方面也是一種妥協(xié),即,美國艦機(jī)既然可以來,中國艦機(jī)在中國近海當(dāng)然也有抵近識別的權(quán)利。中國海軍司令員吳勝利表示,美方對華抵近偵察已經(jīng)是常態(tài)化,不可能停止,但中國的反制也不會(huì)終止,只要有國外艦機(jī)對中國抵近偵察,中國的識別查證行為就不會(huì)停止。但他也明確表示“絕不希望發(fā)生第二次中美撞機(jī)事件,絕不希望犧牲第二個(gè)王偉”。④“美機(jī)來偵察 中方必?cái)r截”,大公網(wǎng),2014年9月19日,http://news.takungpao.com/paper/q/2014/0919/2740454.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月29日)既然任何一方暫時(shí)都無法改變另一方的行為,能否制訂雙方都能接受的??招袨橐?guī)則就成為打破僵局的關(guān)鍵。其三,中國軍隊(duì)日益自信開放,改變了以往對美交流中的被動(dòng)角色。中美軍事交流與合作的障礙既來自美國國內(nèi)的立法限制,⑤美國《2000年國防授權(quán)法》對12個(gè)領(lǐng)域的中美軍事交流施加嚴(yán)格限制,已成為當(dāng)前擴(kuò)大中美軍事交流的主要障礙。參見:“Limitation on Military-to Military Exchanges and Contacts with Chinese People’s Liberation Army”,National Defense Authorization Act For Fiscal Year 2000,http://www.dod.gov/dodgc/olc/docs/2000NDAA.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月29日)也來自中國軍隊(duì)對美接觸的心理擔(dān)憂,但近來中國軍隊(duì)已變得更加自信和開放。中國已應(yīng)邀參加美國主導(dǎo)的“金色眼鏡蛇”和“環(huán)太平洋”聯(lián)合軍演。此外,中美澳三國也已就舉行聯(lián)合軍演達(dá)成一致,并于2014年10月舉行了小規(guī)模的聯(lián)合演習(xí)。這些動(dòng)向說明,中國軍隊(duì)正在改變以往在中美軍事交流中的被動(dòng)角色。

    第三,有效的戰(zhàn)略分歧管控需要遵循戰(zhàn)略審慎原則。中美兩國已確立了構(gòu)建“新型軍事關(guān)系”的未來方向,業(yè)已啟動(dòng)探討建立中美兩軍重大軍事行動(dòng)相互通報(bào)機(jī)制和公海海域??哲娛掳踩袨闇?zhǔn)則,體現(xiàn)了兩國希望減少突發(fā)性事故和摩擦的共同意愿,但戰(zhàn)略性和政策性分歧管控還需要貫徹戰(zhàn)略審慎原則,包括:1)謹(jǐn)慎而不是夸大性地評估對方的意圖和能力,避免蓄意渲染和臆造威脅;2)保持戰(zhàn)略克制,不要以盲動(dòng)或躁動(dòng)方式碰撞對方的底線;3)“相互尊重是管控好兩國分歧的正確方法”,⑥王毅:“繼往開來,努力構(gòu)建中美新型大國關(guān)系——紀(jì)念中美建交35周年”,中華人民共和國駐美利堅(jiān)合眾國大使館網(wǎng)站,2014年1月 1日,http://www.china-embassy.org/chn/zmgx/zxxx/t1114112.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月12日)雙方要秉持互諒互讓、有取有予的原則,避免惟我獨(dú)尊和全面出擊;4)堅(jiān)持包容性原則,坦率表達(dá)意見,淡定聽取批評指責(zé)。當(dāng)然,貫徹上述原則還需要兩國領(lǐng)導(dǎo)人的智慧和遠(yuǎn)見,要有權(quán)力分享和責(zé)任共擔(dān)的意愿和充分心理準(zhǔn)備,要有持久的戰(zhàn)略耐心和意志,爭取以和平而非戰(zhàn)爭或冷戰(zhàn)方式實(shí)現(xiàn)中美之間的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略安排。

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