全面推進依法治國必須加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)

劉學(xué)軍

黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“全面推進依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！睘閷崿F(xiàn)這個總目標(biāo)，提出了“五個堅持”的要求，其中第一個堅持就是必須“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。黨的領(lǐng)導(dǎo)在四中全會《決定》中出現(xiàn)頻次之多，引人關(guān)注。對此必須作全面、準(zhǔn)確理解。通觀《決定》全文，可以清晰看出黨的領(lǐng)導(dǎo)在全面推進依法治國戰(zhàn)略進程中有著雙重蘊意：既要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)來保證全面推進依法治國的有序進行，又要改進黨的領(lǐng)導(dǎo)以防止通過黨的領(lǐng)導(dǎo)名義干擾依法治國進程。

全面推進依法治國必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。辦好中國的事情關(guān)鍵在中國共產(chǎn)黨，全面推進依法治國，關(guān)鍵也在中國共產(chǎn)黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。改革開放以來，正是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，我們明確了一定要靠法制治理國家的原則，也就是為了切實保障人民民主，防止“文化大革命”那樣全局性錯誤的再次發(fā)生，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和權(quán)威性，使之不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。這也是我們在新的歷史起點上進行法治建設(shè)的基本理念。這種理念已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃ň?，我國現(xiàn)行憲法明文規(guī)定：中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義。正是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，20世紀(jì)90年代，我們果斷開啟社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)，進一步奠定了法治建設(shè)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，使中國的法治建設(shè)進入了新的更高的發(fā)展階段。幾年之后，又將依法治國確立為治國基本方略，確立建設(shè)社會主義法治國家為社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，提出了建設(shè)中國特色社會主義法律體系的重大任務(wù)，并將“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”載入憲法。進入21世紀(jì)，中國的法治建設(shè)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下繼續(xù)向前推進，社會主義民主更加完善、社會主義法制更加完備，將“國家尊重和保障人權(quán)”載入憲法，依法治國基本方略得到全面落實，成為全面建成小康社會的重要目標(biāo)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的。社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進。世所共睹，正是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治中國建設(shè)過程中，中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政能力顯著增強，科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政更加自覺和堅定。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，同時以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，堅持憲法和法律至上，帶頭維護憲法和法律的權(quán)威，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)。通過領(lǐng)導(dǎo)立法、帶頭守法、保證執(zhí)法，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位不斷鞏固。同時，中國共產(chǎn)黨在通過經(jīng)濟社會發(fā)展改善人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的同時，還高度重視通過憲法和法律保障公民的基本權(quán)利和自由，依法保證全體社會成員平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。隨著法律規(guī)定、司法體制、維護權(quán)益機制的不斷完善，人權(quán)在立法、執(zhí)法、司法等各個環(huán)節(jié)得到了更加充分的保障，人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展，公民的政治、經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利得到切實尊重和全面保障?？傊?，人民當(dāng)家作主得到了充分實現(xiàn)。

全面推進依法治國必須改進黨的領(lǐng)導(dǎo)

加強黨的領(lǐng)導(dǎo)必須切實改進黨的領(lǐng)導(dǎo)，對此，我們黨有著清醒的認識。十八大報告指出：要“提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?！薄包h領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！笔藢萌腥珪M一步指出：“全面深化改革必須加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，確保改革取得成功?！彼闹腥珪稕Q定》更是做了明確要求：“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。”“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！狈泊朔N種，都包含著非常確定的理念：全面推進依法治國，必須改進黨的領(lǐng)導(dǎo)。

改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，就是黨要依法執(zhí)政。這是由我們政治制度的特點決定的。在我國，共產(chǎn)黨是現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的所作所為，對包括依法治國在內(nèi)的所有工作都有著決定性影響。鄧小平早就指出：辦好中國的事情關(guān)鍵在中國共產(chǎn)黨。在新的歷史起點上，習(xí)近平總書記再次強調(diào)：實現(xiàn)黨的十八大確定的各項目標(biāo)任務(wù)，進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，關(guān)鍵在黨。因此，推進依法治國這項戰(zhàn)略工程的關(guān)鍵在于中國共產(chǎn)黨能否真正做到依法執(zhí)政。

改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，切實做到黨依法執(zhí)政，是我國社會總體上進入現(xiàn)代化中期發(fā)展階段的內(nèi)在要求，不是某個集團或個人的主觀意志所隨意能夠決定的，是在新的歷史起點上國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，我們必須適應(yīng)而不可背離這個需要。發(fā)展中國家現(xiàn)代化進程的歷史經(jīng)驗表明，在早期階段需要通過權(quán)力集中的制度模式強力推進本國現(xiàn)代化進程，但當(dāng)現(xiàn)代化水平有了明顯提高以后，或者說，現(xiàn)代化進程進入中期階段和向高級階段轉(zhuǎn)變這個歷史節(jié)點以后，權(quán)力集中的制度與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾就日益顯露，不再適應(yīng)新形勢下的社會利益訴求需要了，執(zhí)政集團必須進行相應(yīng)調(diào)整。調(diào)整的方向，就是現(xiàn)代政治發(fā)展的兩個鮮明指向：民主和法治。這是人類社會現(xiàn)代化進程的政治發(fā)展潮流，順之則昌，逆之則亡。

三中全會已經(jīng)確立了今后我國全面深化改革的戰(zhàn)略任務(wù)，總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。民主化和法治化就是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體現(xiàn)，也是中國特色社會主義制度的題中應(yīng)有之義。按照民主化法治化的要求改進黨的執(zhí)政方式，總的說來就是習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上所說的“四個善于”：善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一。也就是說，在依法治國、依法執(zhí)政的治國方略下，我們黨作為領(lǐng)導(dǎo)力量，不能直接通過紅頭文件對國家和社會發(fā)號施令，不能直接以本黨組織成員的身份對國家和社會的成員發(fā)號施令，不能直接以本黨組織的名義實施對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。這在根本上符合馬克思主義的政治發(fā)展邏輯，是推進依法治國的關(guān)鍵所在。

堅持和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)

沒有相應(yīng)制度和工作機制的保證，堅持和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)就是一句空話。因此，要健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序，加強對全面推進依法治國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善黨委依法決策機制。

通過各級人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的黨組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律，堅決查處執(zhí)法犯法、違法用權(quán)等行為。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，也必須帶頭遵守憲法和法律，更負有通過相應(yīng)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督國家機關(guān)及社會團體遵守憲法法律的責(zé)任，特別是要監(jiān)督國家機關(guān)及社會團體中的黨組織和黨員模范遵守憲法法律。

加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。依照黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)格治黨，是中國特色社會主義政治制度的必然要求和依法治國的題中應(yīng)有之義。治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。要讓國家和社會守規(guī)矩，必須執(zhí)政黨自身就守規(guī)矩。這個規(guī)矩在一定意義上說還要嚴(yán)于、高于憲法和法律，因為進入執(zhí)政黨隊伍的人不是普通老百姓，而是有著高于普通老百姓追求的先進分子，對這些人的要求就應(yīng)該嚴(yán)于、高于普通老百姓。

提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。要通過實實在在的業(yè)績考核，淘汰那些缺少法治思維和依法辦事能力的干部，啟用那些善于運用法治思維和具有依法辦事能力的領(lǐng)導(dǎo)干部，形成明確的干部考核任用導(dǎo)向和機制，為推進依法治國提供制度和機制保障。

推進基層治理法治化。習(xí)近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上的講話中指出：涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層，要堅持工作重心下移，深入實際、深入基層、深入群眾，做到知民情、解民憂、紓民怨、暖民心。因此，全面推進依法治國，大量的工作也在基層，必須發(fā)揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，讓最廣大的基層人民群眾切實感到法治中國的成就，享受到依法治國的實實在在的成果。

加強社會主義法治文化建設(shè)。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護。再完美的現(xiàn)代法律規(guī)范體系，再完美的現(xiàn)代法律制度，如果沒有人民群眾發(fā)自內(nèi)心的擁護和真誠信仰，就會變成廢紙一堆。法律的權(quán)威源自增強全社會厲行法治的積極性和主動性，必須在全社會形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。要使法治意識融入市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范，真正在國家和社會生活中變成須臾不可離開的靈魂。

（作者：中共中央黨校政法教研部副主任、教授）

責(zé)任編輯：杜梅萍