黨內(nèi)選舉制度變遷的政治生態(tài)分析

趙宬斐+彭帆

〔作者簡(jiǎn)介〕趙宬斐，杭州師范大學(xué)政治與社會(huì)學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，博士；

彭帆，杭州師范大學(xué)政治與社會(huì)學(xué)院碩士研究生，浙江 杭州 311121。

〔摘要〕黨內(nèi)差額選舉，是作為黨在歷史實(shí)踐中探索的選舉制度，在推動(dòng)黨內(nèi)民主發(fā)展方面起著重要的推動(dòng)作用。雖然黨內(nèi)差額選舉在實(shí)際操作中，依然面臨差額選舉比例較小、層級(jí)較低、涉及的范圍較窄以及等額選舉與差額預(yù)選等問題的干擾，使其難以獲得穩(wěn)步推進(jìn)；但是黨內(nèi)差額選舉方式的不斷推廣和應(yīng)用，是黨內(nèi)選舉制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。因此，要不斷尋找和拓展黨內(nèi)差額選舉的政治生態(tài)路徑，促進(jìn)黨內(nèi)差額選舉各項(xiàng)程序建設(shè)；加強(qiáng)黨內(nèi)選舉配套制度建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮黨內(nèi)差額選舉功能的有效性，促進(jìn)黨內(nèi)差額選舉成為黨內(nèi)上下共識(shí)。

〔關(guān)鍵詞〕黨內(nèi)選舉；差額選舉；民主；中國(guó)共產(chǎn)黨

〔中圖分類號(hào)〕D262.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2014）04-0064-06

黨內(nèi)差額選舉，不僅是黨章賦予廣大黨員和黨代表的基本權(quán)利，同時(shí)也是他們參與黨內(nèi)生活的一個(gè)重要渠道與條件。本文首先通過(guò)對(duì)什么是黨內(nèi)差額選舉進(jìn)行簡(jiǎn)單釋義和學(xué)理分析，然后從黨內(nèi)差額選舉的歷史沿革中，分析和研究黨內(nèi)選舉存在的一些問題，以此作為研究重點(diǎn)，力爭(zhēng)系統(tǒng)、科學(xué)地推動(dòng)黨內(nèi)差額選舉的發(fā)展與完善，以回應(yīng)黨的十八大報(bào)告中提出的“完善黨內(nèi)選舉制度，規(guī)范差額提名、差額選舉，形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境”的明確主題?！?〕

一、 黨內(nèi)差額選舉的學(xué)理內(nèi)涵及釋義

選舉亦稱為票決制，是一般民主意義上“程序正義”的體現(xiàn)。選舉一般分為等額選舉和差額選舉兩類。從選舉的價(jià)值與功效而論，很顯然“差額選舉”明顯優(yōu)于“等額選舉”；因?yàn)?，選舉的本質(zhì)在于它是一種民主競(jìng)爭(zhēng)，沒有競(jìng)爭(zhēng)的民主不是真正的民主。在等額選舉制度下，人們無(wú)選擇余地，只能就候選人名單進(jìn)行表決，無(wú)法發(fā)揮自己主體的意愿；而相較等額選舉而言，差額選舉是一種候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的選舉，存在一定自由與自主的選擇空間，可以形成一定范圍的競(jìng)爭(zhēng)。所謂“差額選舉”，在概念上是和“等額選舉”相對(duì)應(yīng)的一個(gè)選舉機(jī)制。學(xué)者們普遍對(duì)差額選舉的定義做如下解釋，認(rèn)為差額選舉是指選舉中候選人數(shù)額應(yīng)多于預(yù)定的當(dāng)選人數(shù)額的選舉方式。但本文認(rèn)為，理解黨內(nèi)差額選舉的含義不僅僅要從概念出發(fā)，最重要的是其特殊的內(nèi)涵。黨內(nèi)選舉主要包括黨內(nèi)直接選舉、間接選舉、等額選舉與差額選舉四大類別，這幾類選舉撐起黨內(nèi)選舉的內(nèi)涵與意義。目前，學(xué)界對(duì)什么是黨內(nèi)選舉還沒有完整的概念界定。有學(xué)者指出黨內(nèi)選舉是“選舉”的一個(gè)派生概念，是通過(guò)投票的方式實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力授受的程序性行為；主要指黨內(nèi)選舉主體根據(jù)自己的意志，按照既定的公認(rèn)的規(guī)則、程序，以投票的方式把黨內(nèi)公共權(quán)力授予黨內(nèi)選舉客體?！?〕有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)選舉是指，根據(jù)《黨章》和黨員或黨員代表的意志、要求，通過(guò)選舉產(chǎn)生各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和出席上一級(jí)黨的代表大會(huì)的代表的過(guò)程?！?〕但黨內(nèi)選舉作為權(quán)力授受機(jī)制的一種運(yùn)作產(chǎn)物，實(shí)質(zhì)是必須體現(xiàn)黨員意志，尊重黨員的權(quán)利。在人數(shù)上，差額選舉滿足候選人數(shù)大于應(yīng)選人數(shù)的前提；在選舉程序上，應(yīng)該滿足透明、公正、科學(xué)。

對(duì)于政黨而言，在選舉模式上，是主要采取“等額選舉”或者“差額選舉”，還是把兩種模式相互結(jié)合起來(lái)，從一定意義上反映了兩種不同的政治見解。主張采取等額選舉的，反映了一個(gè)政黨是以政黨建設(shè)和發(fā)展的大局為主、團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，搞集中建設(shè)發(fā)展的制度觀；主張采用差額選舉制度的，反映了政黨是以充分發(fā)揚(yáng)民主權(quán)利、以黨員同志積極參與黨的建設(shè)和發(fā)展為主的制度觀，是一種參與式民主。“參與不僅僅是一套民主制度安排中的保護(hù)性附屬物，它也對(duì)參與者產(chǎn)生一種心理效應(yīng)，能夠確保在政治制度運(yùn)行和在這種制度下互動(dòng)的個(gè)人的心理品質(zhì)和態(tài)度之間具有持續(xù)的關(guān)聯(lián)性”。〔4〕當(dāng)然也有主張二者相互結(jié)合的。中國(guó)共產(chǎn)黨是實(shí)行差額選舉和等額選舉相結(jié)合的選舉制度，但是在實(shí)際黨章規(guī)定中，黨內(nèi)差額選舉的地位得以逐漸鞏固和增強(qiáng)，而黨內(nèi)等額選舉的地位逐漸遭受削減和控制。

黨內(nèi)差額選舉發(fā)展?fàn)顩r如何，是衡量黨內(nèi)民主狀態(tài)的重要標(biāo)尺，是要改變黨內(nèi)事務(wù)由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人決定和主宰的局面，實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家作主的主要工具?？梢哉f(shuō)，黨內(nèi)差額選舉在黨內(nèi)民主制度中起著關(guān)鍵性與主導(dǎo)性的作用。

二、 黨內(nèi)差額選舉的依托及沿革

對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)選舉的歷史演變進(jìn)行簡(jiǎn)要考察，有利于從宏觀上把握與理清黨內(nèi)差額選舉的發(fā)展脈絡(luò)、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及其發(fā)展趨勢(shì)。

（一）差額選舉的根本依托

黨內(nèi)差額選舉與黨內(nèi)其他選舉方式一樣主要依存于黨的一些根本的規(guī)章制度而演進(jìn)的。黨的一些的規(guī)章制度主要是指中國(guó)共產(chǎn)黨針對(duì)黨本身建設(shè)和發(fā)展所制定與頒發(fā)的一些規(guī)范性綱領(lǐng)與文件，包括中國(guó)共產(chǎn)黨的歷屆頒布的黨章、條例、決定以及主要文件與規(guī)定。黨內(nèi)實(shí)行差額選舉的歷程在某種程度上就是黨內(nèi)民主政治發(fā)展的縮影。在黨章、黨規(guī)等相關(guān)規(guī)定中對(duì)黨內(nèi)選舉作出如下一些規(guī)定：一是要嚴(yán)格遵循黨章規(guī)定的民主選舉制度。黨章與黨規(guī)等規(guī)定任何級(jí)別的黨組織和負(fù)責(zé)人都要嚴(yán)格按照黨章與黨規(guī)的要求，執(zhí)行黨內(nèi)選舉制度；二是通過(guò)黨內(nèi)民主選舉的代表和委員要保持一定數(shù)量的更新，這樣才能把在改革開放和建設(shè)事業(yè)中成長(zhǎng)起來(lái)的優(yōu)秀分子及時(shí)補(bǔ)充進(jìn)去；三是要重視通過(guò)民主推薦候選人，候選人名單必須由黨員或代表提出，并經(jīng)過(guò)廣大黨員或代表充分討論，不能單獨(dú)僅僅由上級(jí)或某個(gè)人指定；四是采取各種有利于表達(dá)選舉人意志，保護(hù)選舉人積極性的選舉方式，如實(shí)行差額選舉、采用無(wú)記名方式投票、充分體現(xiàn)選舉人的意志等。另外，為了更好地推進(jìn)黨內(nèi)選舉制度建設(shè)，中國(guó)共產(chǎn)黨還制定了很多的配套措施，使黨內(nèi)選舉制度發(fā)展有規(guī)可循。除了黨章以外，還有《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》以及黨的其他一些單項(xiàng)法規(guī)。上述黨法、黨規(guī)等無(wú)一例外都對(duì)黨內(nèi)選舉如何運(yùn)作作出了明確規(guī)定。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2003年）第十三條：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)制定、完善并嚴(yán)格執(zhí)行議事規(guī)則，保證決策科學(xué)、民主。 按照議事規(guī)則應(yīng)當(dāng)由集體討論決定的事項(xiàng)，必須列入會(huì)議議程。黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子討論決定事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)表意見，對(duì)于少數(shù)人的不同意見，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮。各種意見和主要理由應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄。討論干部任免事項(xiàng)，還應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄推薦、考察、醞釀、討論決定的情況。領(lǐng)導(dǎo)班子成員個(gè)人向黨組織推薦領(lǐng)導(dǎo)干部人選，必須負(fù)責(zé)地寫出推薦材料并署名。黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子決定重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行表決。表決采用口頭、舉手、無(wú)記名或記名投票等方式。表決結(jié)果和表決方式應(yīng)當(dāng)記錄在案?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2003年）第一百四十二條規(guī)定：“侵犯黨員或者公民的選舉權(quán)、被選舉權(quán)、表決權(quán)，情節(jié)較重的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（2004年）第二十一條，專門就選舉權(quán)作了規(guī)定。它將黨章的規(guī)定具體化。條例規(guī)定：“對(duì)候選人可以投贊成票、可以投不贊成票，也可以棄權(quán)。投不贊成票者可以另選他人?！鄙鲜龅摹吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對(duì)黨內(nèi)選舉的一些規(guī)定，明確了黨內(nèi)選舉的平等原則，目的是進(jìn)一步保障廣大黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。黨內(nèi)差額選舉依托了上述的一些條例，為進(jìn)一步發(fā)展獲得了充分的合法性依據(jù)。

（二）黨內(nèi)差額選舉的演進(jìn)

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)差額選舉，從建黨起歷經(jīng)嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭(zhēng)年代、建國(guó)后的社會(huì)主義建設(shè)的曲折探索以及改革開放以來(lái)進(jìn)一步大發(fā)展等幾個(gè)階段；既有成績(jī)，也有教訓(xùn)，總體來(lái)說(shuō)是沿著逐步完善的路徑發(fā)展的：

第一階段：建國(guó)以前。中國(guó)共產(chǎn)黨召開的一大和二大通過(guò)的有關(guān)綱領(lǐng)和黨章為黨今后的差額選舉制度的確立奠定了基礎(chǔ)。例如，黨的一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》曾作出如下規(guī)定“超過(guò)30人的，應(yīng)由委員會(huì)的成員中選出一個(gè)執(zhí)行委員會(huì)”〔5〕對(duì)黨內(nèi)選舉作了初步的探索。黨的二大通過(guò)的第一部黨章規(guī)定對(duì)中央執(zhí)行委員會(huì)作出以下說(shuō)明：“中央執(zhí)行委員會(huì)由全國(guó)代表大會(huì)選舉五人組織之，并選舉候補(bǔ)委員三人”?！?〕中國(guó)共產(chǎn)黨的七大黨章首次規(guī)定了黨員的權(quán)利和義務(wù)，其中明確規(guī)定了黨員在黨內(nèi)有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。而且還對(duì)以往關(guān)于黨內(nèi)選舉的規(guī)定作了進(jìn)一步的細(xì)化：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，凡能進(jìn)行選舉的地方，均須由選舉產(chǎn)生之”；“選舉黨的各級(jí)委員會(huì)，須按候選人名單進(jìn)行無(wú)記名投票或表決，并保障選舉人有批評(píng)與調(diào)換每一個(gè)候選人的權(quán)利”?！?〕中國(guó)共產(chǎn)黨的七大主席團(tuán)確定了中央委員會(huì)差額預(yù)選方針，規(guī)定候選人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選人數(shù)的三分之一。大會(huì)主席團(tuán)與各代表團(tuán)經(jīng)過(guò)民主討論確定了94人候選名單，最終選出中央委員44名，候補(bǔ)中央委員33名?！?〕在黨內(nèi)選舉方面，中國(guó)共產(chǎn)黨七大選舉采用了組織提名與代表提名相結(jié)合的提名方式，經(jīng)過(guò)多次討論，中央政治局認(rèn)可了“由下而上，由上而下”的選舉方式和具體的選舉步驟，并討論通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨七屆七中全會(huì)關(guān)于第八屆中央委員會(huì)選舉工作的建議》（草案），以指導(dǎo)整個(gè)選舉工作。中央和大會(huì)主席團(tuán)都沒有事先提出任何名單，而是由大會(huì)代表自由提名候選人，而且不限定名額，也不分中央委員會(huì)和候補(bǔ)中央委員會(huì)，這也就把提名權(quán)真正交給了大會(huì)代表，保證了選舉人自由表達(dá)意志，提高了大會(huì)選舉的民主程度?！?〕

第二階段：建國(guó)后至黨的十三大。中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)范圍內(nèi)獲取執(zhí)政地位后，在黨內(nèi)選舉制度方面進(jìn)行了許多新的探索，取得了一系列的成就。在1951年第一次全國(guó)組織工作會(huì)議上，劉少奇就指出，我們黨內(nèi)一般可以每年進(jìn)行一次選舉，各級(jí)代表大會(huì)的代表也能夠通過(guò)選舉產(chǎn)生，這既可以使廣大黨員通過(guò)實(shí)踐獲得選舉練習(xí)的機(jī)會(huì)，也可以豐富黨內(nèi)選舉的經(jīng)驗(yàn)。中共產(chǎn)黨召開的八大就對(duì)黨內(nèi)選舉制度進(jìn)行了很好的探索與嘗試。例如，八大通過(guò)的新黨章對(duì)黨內(nèi)選舉的具體制度和程序作了比較詳實(shí)與明確的規(guī)定：“黨的選舉必須能夠充分表現(xiàn)選舉人的意志。黨的組織和選舉人所提出的候選人名單，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)選舉人的討論。選舉采用無(wú)記名投票的方式，并且必須切實(shí)保障選舉人有批評(píng)、不選和調(diào)換每一個(gè)候選人的權(quán)利?！薄?0〕“黨的基層組織的選舉，在不可能采用投票方式的時(shí)候，可以采用舉手表決的方式；在這種情形下，應(yīng)當(dāng)采取按照候選人名單逐個(gè)表決的辦法，禁止采取全名單一次表決的辦法。黨的選舉單位對(duì)于被選舉到黨的代表大會(huì)和黨的委員會(huì)的成員，有權(quán)在他的任期內(nèi)加以撤換?！薄?1〕八大后，黨內(nèi)差額選舉的探索因?yàn)槲幕蟾锩欢戎袛啵敝?978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開后，黨內(nèi)差額選舉制度才得以逐步恢復(fù)和發(fā)展。黨的十一屆五中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（1980年）對(duì)過(guò)去我們黨內(nèi)的政治生活發(fā)生的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行了系統(tǒng)的總結(jié)，尤其對(duì)如何更好更健康地實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)政治生活民主化作了若干規(guī)定，其中對(duì)黨內(nèi)選舉的強(qiáng)調(diào)就是一個(gè)亮點(diǎn)，第一次提出實(shí)行差額選舉的辦法，即“選舉應(yīng)實(shí)行候選人多于應(yīng)選人的差額選舉辦法，或者先采用差額選舉辦法產(chǎn)生候選人作為預(yù)選，然后進(jìn)行正式選舉?！薄?2〕而且明確規(guī)定“選舉一律用無(wú)記名投票”?！?3〕差額選舉制度在黨內(nèi)政治生活中給予確立，成為黨內(nèi)選舉制度的一個(gè)重大突破；同時(shí)也為今后黨內(nèi)選舉制度改革指明了方向。此外，中共產(chǎn)黨為了加強(qiáng)對(duì)地方黨委選舉工作的指導(dǎo)，在1980年印發(fā)了《關(guān)于開好縣、市、州黨代表大會(huì)的幾點(diǎn)意見》和《關(guān)于地方各級(jí)黨代表大會(huì)有關(guān)選舉若干問題的暫行辦法》，這實(shí)際上起到了進(jìn)一步促進(jìn)黨內(nèi)選舉發(fā)展的作用。因?yàn)檫@些規(guī)定否定了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，為進(jìn)一步促進(jìn)黨內(nèi)差額選舉制度的發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)。在中國(guó)共產(chǎn)黨的十二大前后，黨內(nèi)選舉制度建設(shè)的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向?qū)h內(nèi)差額選舉的探索，嘗試通過(guò)加強(qiáng)黨內(nèi)差額選舉，來(lái)提升黨內(nèi)選舉質(zhì)量和擴(kuò)大黨內(nèi)民主。十二大通過(guò)的黨章規(guī)定：一是規(guī)定在正式選舉之前“可以經(jīng)過(guò)預(yù)選產(chǎn)生候選人名單”；二是規(guī)定不經(jīng)過(guò)預(yù)選的，應(yīng)“采用候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的辦法進(jìn)行選舉”。〔14〕

十二大召開后，中央出臺(tái)的《關(guān)于黨的地方各級(jí)代表大會(huì)若干問題的暫行規(guī)定》（1985年）對(duì)黨內(nèi)選舉所涉及的內(nèi)容也有明確的規(guī)定。例如，第十四條規(guī)定：“采用候選人多于應(yīng)選人數(shù)的辦法進(jìn)行選舉的，提出的候選人數(shù)，一般應(yīng)多于應(yīng)選人數(shù)的20%左右。”〔15〕中共十三大，對(duì)中央委員、中央候補(bǔ)委員和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)委員候選人給予了明確規(guī)定，就是要按一定的差額比例推薦。規(guī)定要求中央委員、中紀(jì)委委員候選人的差額不少于預(yù)提候選人數(shù)的5%，中央候補(bǔ)委員候選人的差額不少于預(yù)提候選人數(shù)的12%；中央委員候選人落選的，列入中央候補(bǔ)委員候選人的預(yù)選名單?！?6〕這在黨的全國(guó)代表大會(huì)上還是第一次。這次“差額選舉”雖屬第一次嘗試，且差額很小，只為5%左右；但作為一種政治體制上的程序上的重大變化而載入黨內(nèi)選舉史冊(cè)。

第三階段：黨的十三大至今。在黨的十三大以后的十四大、十五大、十六大、十七大和十八大，繼續(xù)加大對(duì)黨內(nèi)差額選舉的實(shí)踐與探索，差額選舉的比例也逐漸得以提高。例如，黨的十七大就要求對(duì)黨代表的差額比例不少于15%；黨的十八大對(duì)黨代表的差額選舉的比例提出要多于15%。期間，中共中央先后頒發(fā)了多個(gè)有關(guān)黨內(nèi)選舉制度的辦法和條例為差額選舉提供指導(dǎo)：一是《關(guān)于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會(huì)實(shí)行差額選舉的暫行辦法》（1988年）第一條規(guī)定：“黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會(huì)的代表，委員會(huì)的委員、候補(bǔ)委員和常務(wù)委員會(huì)委員，紀(jì)律檢查委員會(huì)的委員、常務(wù)委員實(shí)行差額選舉?！边@表明差額選舉的范圍已經(jīng)擴(kuò)大到常委一級(jí)；二是《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》（1990年），該條例是我們黨第一部專門就黨內(nèi)選舉問題制定的條例。其中，第十九條規(guī)定：“進(jìn)行選舉時(shí)，有選舉權(quán)的到會(huì)人數(shù)超過(guò)應(yīng)到會(huì)人數(shù)的五分之四，會(huì)議有效?！钡诙藯l規(guī)定：“實(shí)行差額預(yù)選時(shí)，贊成票超過(guò)實(shí)到會(huì)有選舉權(quán)人數(shù)半數(shù)的，方可列為候選人”。這樣既保證了差額選舉的權(quán)威性，又具有一定的可操作性；尤其是對(duì)基層組織的差額選舉作出的規(guī)定更加明確和細(xì)致。例如，對(duì)代表候選人方面作出如下規(guī)定：代表候選人數(shù)應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選人數(shù)的20%；委員候選人的差額為應(yīng)選人數(shù)的20%；對(duì)常委候選人提出，作出如下規(guī)定：經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)的黨的基層委員會(huì)的常委候選人，由上屆委員會(huì)按照比應(yīng)選人數(shù)多1 至2 人的差額提出；三是《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（1994年），對(duì)黨內(nèi)的各組織的選舉工作做了進(jìn)一步的規(guī)范；四是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2002年），對(duì)黨內(nèi)干部選拔任用的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方法和紀(jì)律等內(nèi)容作了全面的規(guī)定。2004年黨召開的十六屆四中全會(huì)還專門強(qiáng)調(diào)：“完善黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名方式，適當(dāng)擴(kuò)大差額推薦和差額選舉的范圍和比例”對(duì)黨內(nèi)差額選舉的范圍和比例做了專門的強(qiáng)調(diào)。

三、 黨內(nèi)差額選舉進(jìn)程中的問題

黨內(nèi)差額選舉，從建黨至今并不是一帆風(fēng)順的，也經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過(guò)程，如選舉過(guò)程出現(xiàn)“暗箱操作”；預(yù)選與“陪選”現(xiàn)象比較普遍、差額提名程序不規(guī)范、基層選舉連續(xù)性較差等。具體來(lái)說(shuō)有以下幾點(diǎn)：

一是差額選舉缺乏充分的競(jìng)爭(zhēng)性空間。在一些地方進(jìn)行的黨內(nèi)選舉中，對(duì)幾乎所有的正職崗位，基本仍采用清一色的“等額”選舉；而且在選舉過(guò)程中，為確?！爸鬟x”成功，還為其制定出一些“配選”、“陪選”和“指選”方式，不僅規(guī)避正當(dāng)?shù)摹安铑~”方式，還弱化了選舉的競(jìng)爭(zhēng)性。因?yàn)椋h內(nèi)差額選舉，包含著豐富的競(jìng)爭(zhēng)性元素，不僅可以讓選舉人具有更多的選擇機(jī)會(huì)，可以更好地體現(xiàn)其選舉權(quán)，同時(shí)也會(huì)使選出來(lái)的人更具有公信力。但是，從目前來(lái)看，差額選舉依然缺乏充分的競(jìng)爭(zhēng)性空間，受制于多種緣由，其中最重要是由觀念、文化和意識(shí)形態(tài)帶來(lái)的約束。如一些人認(rèn)為搞競(jìng)爭(zhēng)性選舉就一定會(huì)給黨執(zhí)政造成威脅造成混亂；一味地強(qiáng)調(diào)當(dāng)前的“國(guó)情”、“黨情”和“民情”不適合。其實(shí)競(jìng)爭(zhēng)性選舉不只是使用于多黨之間，在西方許多政黨內(nèi)部也經(jīng)常采取競(jìng)爭(zhēng)選舉?！?7〕加強(qiáng)政黨內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)性選舉，對(duì)推動(dòng)黨內(nèi)選舉制度發(fā)展所起的作用是顯而易見的。正如有學(xué)者所指出的那樣：“黨內(nèi)民主的核心在于競(jìng)爭(zhēng)”?！?8〕今后應(yīng)該積極主動(dòng)地為差額選舉創(chuàng)造各種競(jìng)爭(zhēng)性空間，給黨內(nèi)民主發(fā)展提供優(yōu)良的政治生態(tài)環(huán)境，使其發(fā)展更具有深度和質(zhì)量。

二是差額選舉在實(shí)際操作過(guò)程中難以得以有效實(shí)施。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨內(nèi)在一定范圍內(nèi)和一定程度上實(shí)行了差額選舉。這是黨內(nèi)選舉制度在改革方面邁出的關(guān)鍵一步，而且《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（1994年）和《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》（2004年）兩個(gè)條例都對(duì)黨內(nèi)差額選舉的比例做出過(guò)細(xì)致的說(shuō)明。但是，這些規(guī)定在實(shí)際運(yùn)作中并沒有得到很好的貫徹與執(zhí)行；由于《條例》中有個(gè)別地方對(duì)等額選舉的規(guī)定，使差額選舉很難在實(shí)際中獲得突破性的進(jìn)展，而且差額選舉的比例和范圍十分有限。

另外，在一些地方在進(jìn)行預(yù)選差額選舉時(shí)，并不積極主動(dòng)地采取“集中投票”，更多的是實(shí)施“分代表團(tuán)投票”的辦法，①選舉人的個(gè)人意志很難得以真實(shí)體現(xiàn)，使這些預(yù)選的差額選舉再次打折扣；一些差額候選人的安排上有的地方還搞出一些“陪選”，往往使“差額”實(shí)際上變成了“等額”；而且差額選舉幾乎是用在預(yù)選的環(huán)節(jié)上，在正式選舉中很少實(shí)行差額選舉，差額選舉往往流于形式，使黨內(nèi)民主選舉的競(jìng)爭(zhēng)性擇優(yōu)功能無(wú)法得到有效發(fā)揮。

三是差額選舉的提名程序有待進(jìn)一步完善。黨內(nèi)差額選舉不是簡(jiǎn)單意義上的“差額”兩個(gè)字，而是與候選人如何醞釀、提名、產(chǎn)生和介紹，以及怎樣投票、怎樣計(jì)算等選舉的系列環(huán)節(jié)保持高度的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，尤其是提名程序是否完善、科學(xué)和健全是推進(jìn)差額選舉制度發(fā)展的關(guān)鍵。如果簡(jiǎn)單地只靠擴(kuò)大差額選舉，而沒有科學(xué)、規(guī)范的提名程序給予有效支撐，差額選舉很難獲得健康、有序的發(fā)展。當(dāng)前，差額選舉的提名在民主化、規(guī)范化、科學(xué)性和準(zhǔn)確性方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)；介紹候選人的方式比較單一、隨意；候選人的產(chǎn)生程序不太規(guī)范；黨組織與黨員結(jié)合的黨代表提名機(jī)制不健全；自下而上的各項(xiàng)候選人的提名機(jī)制沒有系統(tǒng)化、制度化，選舉人的意志很難得以充分體現(xiàn)。在選舉過(guò)程中，盡管選舉人有“不選任何一個(gè)候選人和另選他人的權(quán)利”〔19〕，但由于提名程序很可能制約他的選舉意圖。雖然中國(guó)共產(chǎn)黨的黨章規(guī)定：“候選人名單要由黨組織和選舉人充分醞釀?dòng)懻??！薄?0〕但是，這樣的規(guī)定很難得以落實(shí)。例如，在候選人提名程序中，上級(jí)組織提名依然占據(jù)主導(dǎo)地位，這種做法長(zhǎng)期執(zhí)行下去可能導(dǎo)致“在黨內(nèi)實(shí)際只存在同級(jí)黨委對(duì)黨內(nèi)候選人的推薦提名這一種程序，忽視了自下而上的選舉人或黨代表聯(lián)合提名的渠道和形式”〔21〕，選舉人意志不能得以體現(xiàn)，差額選舉的價(jià)值也就難以體現(xiàn)出來(lái)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確要求：“推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法”?！?2〕只有在提名程序方面實(shí)現(xiàn)好自上與自下的結(jié)合，規(guī)范候選人的透明程序，才能有效推動(dòng)差額選舉的發(fā)展。

四、 完善黨內(nèi)差額選舉的生態(tài)路徑與策略

如何完善黨內(nèi)差額選舉，使其真正成為民主的、科學(xué)的選舉，為黨內(nèi)選舉健康發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境？首先要做到規(guī)范和完善黨內(nèi)差額選舉中的各項(xiàng)程序；其次要推進(jìn)黨內(nèi)選舉制度的各項(xiàng)配套制度建設(shè)，做到更有效更科學(xué)地發(fā)揮黨內(nèi)差額選舉的制度功能。具體來(lái)說(shuō)有以下幾點(diǎn)：

一是加強(qiáng)和完善黨內(nèi)差額選舉制度各項(xiàng)建設(shè)。選舉的政策規(guī)定要具體，避免形式化?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》對(duì)黨內(nèi)差額選舉的方式、流程、結(jié)果等進(jìn)行了明確的規(guī)定，并且隨著《黨章》的不斷修改得以進(jìn)一步完善。在實(shí)際操作中，要切實(shí)優(yōu)化差額選舉環(huán)境，力爭(zhēng)把可能影響差額選舉的各種因素排除在外，進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)選舉程序，堅(jiān)決杜絕硬性“陪選”現(xiàn)象，尊重民主選舉的結(jié)果，尊重選舉人意志；進(jìn)一步規(guī)范投票表決方式，要廣泛推廣無(wú)記名票決制和電子表決制，保證選舉人意愿得以真實(shí)實(shí)現(xiàn)；規(guī)范候選人的提名機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大民主推薦的層次與范圍，對(duì)民主推薦的結(jié)果要適當(dāng)公布；在選舉方式方面，把近年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)形成的“兩推一選”、“公推直選”、“公推競(jìng)選”和“公推差選”等差額選舉形式進(jìn)一步完善和發(fā)展；同時(shí)要建立健全候選人介紹制度，完善候選人介紹辦法；在完善投票的方式與規(guī)則的同時(shí)，還要注重加強(qiáng)選舉監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，為差額選舉提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

二是健全黨內(nèi)選舉配套制度促進(jìn)差額選舉的發(fā)展。黨內(nèi)差額選舉發(fā)展如何，需要健全的黨內(nèi)選舉一整套原則與制度提供支持，沒有健全的黨內(nèi)選舉制度的發(fā)展，黨內(nèi)差額選舉制度必然在各個(gè)環(huán)節(jié)都受到影響。當(dāng)前，黨內(nèi)選舉制度雖然具有一定的制度體系，但制度規(guī)定存在一定的籠統(tǒng)性和宏觀性，其針對(duì)性和操作性還不夠具體，影響了其在實(shí)踐中的規(guī)范性和可行性。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨內(nèi)選舉制度建設(shè)，以完備的制度體系為差額選舉保駕護(hù)航。目前，在黨內(nèi)推行的選舉制度主要有四類：一是等額選舉制度；二是差額選舉制度；三是間接選舉制度；四是直

①根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》第六章第三十六規(guī)定：“差額預(yù)選時(shí)，可以集中投票，也可以分代表團(tuán)投票，由大會(huì)統(tǒng)一計(jì)票?！?/p>

接選舉制度。首要的任務(wù)是把這四種選舉制度在實(shí)際選舉工作中結(jié)合好、推行好，逐漸削減等額選舉和間接選舉在黨內(nèi)選舉中所占的份額和比例，適當(dāng)?shù)靥岣咧苯舆x舉和差額選舉的份額與比例；特別注意四種選舉制度在實(shí)踐操作中度的關(guān)系，力爭(zhēng)既能夠推動(dòng)黨內(nèi)民主發(fā)展又能夠保持黨內(nèi)團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定；與此同時(shí)，還要注意加強(qiáng)與黨內(nèi)選舉相關(guān)的一些配套制度的建設(shè)。這些制度主要包括黨內(nèi)競(jìng)選制度、選舉監(jiān)督制度和彈劾罷免制度等，通過(guò)這些制度進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)差額選舉行為，更好地完善黨內(nèi)差額選舉制度建設(shè)。

三是發(fā)揮黨內(nèi)差額選舉功能的有效性。黨內(nèi)差額選舉制度把“少數(shù)人從少數(shù)人中選人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸鄶?shù)人從多數(shù)人中選人”，把“組織說(shuō)了算”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭罕娬f(shuō)了算”與“組織說(shuō)了算”的協(xié)同并舉。加強(qiáng)黨內(nèi)差額選舉制度建設(shè)，其實(shí)質(zhì)就是要充分體現(xiàn)廣大黨員和群眾的意志和主體意識(shí)。

實(shí)行差額選舉，首先是能夠強(qiáng)化黨內(nèi)干部和黨員的權(quán)力授受觀念，促進(jìn)黨內(nèi)平等，克服“官本位意識(shí)”。因?yàn)辄h內(nèi)權(quán)力是黨員群眾所共有的，黨員群眾是通過(guò)黨內(nèi)民主選舉實(shí)現(xiàn)委托授權(quán)的法理途徑；而差額選舉可以很好地做到從權(quán)力授予源頭解決了“對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)、受誰(shuí)監(jiān)督”的問題；其次，差額選舉有助于推動(dòng)黨內(nèi)協(xié)商民主的功能發(fā)揮。黨內(nèi)協(xié)商民主實(shí)質(zhì)上要求各級(jí)干部與黨員在黨內(nèi)各項(xiàng)程序與議事規(guī)程方面都享有平等的控制權(quán)，同時(shí)有能夠做到平等的、協(xié)商討論而不被少數(shù)群體操縱；但黨內(nèi)協(xié)商民主發(fā)展成熟與否主要依靠黨內(nèi)選舉民主的發(fā)展，尤其是黨內(nèi)差額選舉的進(jìn)一步創(chuàng)新和發(fā)展，才能為黨內(nèi)協(xié)商民主提供可靠的載體和保障，才能使其具有可行性和真實(shí)性；第三，實(shí)行差額選舉有助于提高黨內(nèi)民主意識(shí)和民主素養(yǎng)。差額選舉是黨內(nèi)民主發(fā)展的一種實(shí)際操作，廣大干部與黨員只有在民主的實(shí)際操練中，才能真切感受到黨內(nèi)民主的實(shí)際意義，才能切身體會(huì)民主的真諦，也只有通過(guò)系列的差額選舉的反復(fù)訓(xùn)練才能進(jìn)一步提高民主意識(shí)和民主素養(yǎng)；第四，實(shí)行差額能夠進(jìn)一步促進(jìn)提升和黨員的主體地位。實(shí)踐證明，黨員主體效能的發(fā)揮是看其能否在黨內(nèi)充分自由地發(fā)表意見、是否具有批評(píng)與自我批評(píng)的態(tài)度與精神。黨員主體性同時(shí)也是判斷黨內(nèi)民主狀況、衡量黨內(nèi)政治生活是否正常健康的主要標(biāo)志，黨員的主體性是黨員能夠平等、有效參與黨內(nèi)事務(wù)的最重要體現(xiàn)。差額選舉很好地實(shí)現(xiàn)了黨員的政治參與權(quán)，為黨員主體性發(fā)揮提供了有效的平臺(tái)與載體；第五，實(shí)行差額選舉，進(jìn)一步優(yōu)化了黨內(nèi)權(quán)力授受機(jī)制，對(duì)權(quán)力行使者產(chǎn)生了一定的制約，迫使權(quán)力行使者更多地對(duì)人民負(fù)責(zé)，更多地要關(guān)注大多數(shù)人的利益，承擔(dān)了更多的責(zé)任；差額選舉由于在一定程度上改變領(lǐng)導(dǎo)者和普通黨員的關(guān)系，也對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性提供了一定的支持。

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〔9〕李君如.中國(guó)共產(chǎn)黨歷次全國(guó)代表大會(huì)研究〔M〕.東方出版中心，2007.180-181.

〔12〕中共中央辦公廳法規(guī)室等.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978-1996）〔C〕.法律出版社，2009.37.

〔13〕〔14〕中共中央文獻(xiàn)研究室編.十一屆三中全會(huì)以來(lái)黨的歷次全國(guó)代表大會(huì)中央全會(huì)重要文件選編上〔C〕.中央文獻(xiàn)出版社，1997.118，295.

〔15〕中共中央辦公廳法規(guī)室，等.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978-1996）〔M〕.法律出版社，2009.37，184.

〔16〕楊飛，董杰.揭秘十三大“三老半退，四老全退”內(nèi)幕〔N〕.老人報(bào)，2012-11-07.

〔17〕楊百揆.現(xiàn)代西方國(guó)家政治體制研究〔M〕.春秋出版社，1988.305.

〔18〕王長(zhǎng)江接受記者專訪〔N〕.中國(guó)新聞周刊，2013，（2）.

〔19〕〔20〕中國(guó)共產(chǎn)黨黨章〔M〕.人民出版社，2012.15.

〔21〕李芳云，禾子.健全黨內(nèi)選舉程規(guī)范〔N〕.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2013-02-04.

〔22〕中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定〔M〕.人民出版社，2009.18.

【責(zé)任編輯：陳學(xué)明】