全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)鍵在黨

〔作者簡(jiǎn)介〕

張書林，中共山東省委黨校黨建教研部副教授，博士，山東 濟(jì)南 250103。

〔摘要〕全面推進(jìn)依法治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)的戰(zhàn)略決策。在當(dāng)代中國(guó)，全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)鍵在黨。就其立論邏輯而言，全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)鍵在黨，是黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位使然，黨領(lǐng)導(dǎo)確立依法治國(guó)方略使然，黨領(lǐng)導(dǎo)建立我國(guó)法律體系使然。就其頂層設(shè)計(jì)而言，全面推進(jìn)依法治國(guó)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則、根本保證，均揭示了全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)鍵在黨的精神實(shí)質(zhì)。就其戰(zhàn)略重點(diǎn)而言，十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治黨、黨要堅(jiān)持做到依法執(zhí)政、全黨樹立法治思維、健全黨依法治國(guó)運(yùn)行機(jī)制等的探索，構(gòu)成全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)鍵在黨的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

〔關(guān)鍵詞〕依法治國(guó)；十八屆四中全會(huì)；依憲治國(guó)；黨的領(lǐng)導(dǎo)；黨的建設(shè)

〔中圖分類號(hào)〕D251 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2014）04-0050-07

2014年10月20日至23日中國(guó)共產(chǎn)黨黨的十八屆四中全會(huì)召開，會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》。貫穿十八屆四中全會(huì)始終的一條“剛線”，就是“全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)鍵在黨”。正確認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握十八屆四中全會(huì)內(nèi)含的“全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)鍵在黨”命題，就必須著力厘清其立論邏輯、頂層設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略重點(diǎn)。

一、全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)鍵在黨：立論邏輯

為什么說(shuō)十八屆四中全會(huì)后全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)鍵在黨呢？搞清這個(gè)問題，就必須從深層次上透視黨全面推進(jìn)依法治國(guó)的立論邏輯，即從邏輯上弄懂黨全面推進(jìn)依法治國(guó)何以成為可能、何以成為必然？

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位使然。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。在橫向體系上，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)是涵蓋中國(guó)特色社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)等在內(nèi)的整體性建設(shè)。在縱向體系上，基于中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)法治化的邏輯必然性，貫穿于中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的各項(xiàng)基礎(chǔ)性建設(shè)之中的是中國(guó)特色社會(huì)主義的法治建設(shè)。作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，我們黨既要對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)行橫向領(lǐng)導(dǎo)，也要對(duì)其進(jìn)行縱向領(lǐng)導(dǎo)。因此，法治建設(shè)必須納入黨的領(lǐng)導(dǎo)范疇、領(lǐng)導(dǎo)視野，黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)應(yīng)成為無(wú)可爭(zhēng)議的政治常態(tài)。從這個(gè)意義上講，十八屆四中全會(huì)致力于全面推進(jìn)依法治國(guó)，就必須自覺堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；自覺堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的邏輯起點(diǎn)與邏輯歸宿。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)確立依法治國(guó)方略使然。我們黨93年的歷史證明，無(wú)論是在嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭(zhēng)年代，還是在和平發(fā)展的今天，黨始終是一個(gè)政治品質(zhì)過硬、政治口碑優(yōu)良的政治組織，始終是一個(gè)做事善始善終、善作善成的馬克思主義政黨。事實(shí)證明，黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命、建設(shè)、改革、發(fā)展事業(yè)，從來(lái)都不是虎頭蛇尾、半途而廢，而是有始有終、一抓到底的。

改革開放是我們黨在1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)上開啟的偉大戰(zhàn)略，必須將其進(jìn)行到底，所以，在時(shí)隔35年之后，2013年十八屆三中全會(huì)我們有了全面深化改革的新啟航。實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是我們黨在1992年黨的十四大上作出的偉大決定，1993年十四屆三中全會(huì)起正式開啟建立社會(huì)主義市場(chǎng)體制的新篇章，這一篇章不能只有上文沒有下文，所以，時(shí)隔10年后，2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出了進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新要求。

同理，依法治國(guó)是黨于1997年十五大上確立的戰(zhàn)略舉措。十五大報(bào)告第一次清晰界定了依法治國(guó)的基本內(nèi)涵，指出：“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”由此可見，依法治國(guó)的實(shí)質(zhì)就是“廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠憲法法律去治理國(guó)家”。因此，依法治國(guó)是黨和人民共同推進(jìn)的工程。其中，黨處于依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位，對(duì)推進(jìn)依法治國(guó)負(fù)有組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。開弓沒有回頭箭，再艱難也必須把依法治國(guó)進(jìn)行到底。面對(duì)依法治國(guó)實(shí)踐過程中所集聚的種種弊端、困境、負(fù)能量，所凸顯的一個(gè)個(gè)難以突破之瓶頸，著力于徹底改造依法治國(guó)進(jìn)展緩慢的局面，致力于為依法治國(guó)注入強(qiáng)大正能量、時(shí)代新能量，所以，時(shí)隔17年后，黨的十八屆四中全會(huì)確立了全面推進(jìn)依法治國(guó)宏偉藍(lán)圖，從而有了我們今天全面推進(jìn)依法治國(guó)的政治總動(dòng)員。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)建立我國(guó)法律體系使然。依法治國(guó)要首先解決有法可依問題，有法可依的支撐是憲法法律，是系統(tǒng)完備的法律體系。如果沒有系統(tǒng)完備的法律體系，依法治國(guó)在“有法可依”的前提要件上就難以立足。從1954年領(lǐng)導(dǎo)制定第一部中華人民共和國(guó)憲法開始，經(jīng)歷了幾十年的摸索，我們黨領(lǐng)導(dǎo)建立起我國(guó)的法律體系，即中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要構(gòu)成部分，是在憲法統(tǒng)帥之下，以憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個(gè)法律部門的法律為主干，涵蓋法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等層次的法律規(guī)范構(gòu)成的法律體系。1997年黨的十五大報(bào)告首次提出，要“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到二○一○年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系?！?011年3月10日，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在向十一屆人大四次會(huì)議作報(bào)告時(shí)宣布，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。2011年10月27日國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)表《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書，全面介紹了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成、構(gòu)成、特征、完善等內(nèi)容。鑒于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，今后我國(guó)法治建設(shè)的重要任務(wù)是，“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。〔1〕

那么，由誰(shuí)去擔(dān)負(fù)完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重任呢？本著“誰(shuí)建立誰(shuí)負(fù)責(zé)”的一般性原則，今后完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的主體責(zé)任者自然也是中國(guó)共產(chǎn)黨。換言之，今后全面推進(jìn)依法治國(guó)持續(xù)穩(wěn)定的法律供給，最終要靠我們黨，要靠黨的意志、政策、主張經(jīng)過法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志、上升為國(guó)家法律。從這個(gè)邏輯上講，依法治國(guó)能夠推進(jìn)到的程度總體上依賴于黨的推進(jìn)力度，這就從側(cè)面反證了依法治國(guó)關(guān)鍵在黨。

二、全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)鍵在黨：頂層設(shè)計(jì)

黨的十八屆四中全會(huì)在看似不經(jīng)意的規(guī)劃定位中，將“全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)鍵在黨”這一根本性要求在依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)層面予以權(quán)威性呈現(xiàn)，從而充分詮釋了依法治國(guó)關(guān)鍵在黨的政治邏輯。

（一）在全面推進(jìn)依法治國(guó)的指導(dǎo)思想上，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)的指導(dǎo)思想是，必須“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威，依法維護(hù)人民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定，為實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力法治保障”?！?〕其中，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，無(wú)疑是指導(dǎo)思想的核心，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的政治靈魂。

黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的正式規(guī)范性提法，最早出現(xiàn)于黨的十六大報(bào)告中。十六大報(bào)告指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。”〔3〕十六大報(bào)告還第一次清晰界定了三者之間的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系狀態(tài)，指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。”〔4〕

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心；黨的領(lǐng)導(dǎo)地位之形成及穩(wěn)固是歷史的選擇、人民的選擇、時(shí)代的選擇；堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是四項(xiàng)基本原則之魂。失去了黨的領(lǐng)導(dǎo)，革命、建設(shè)、改革、發(fā)展都將一事無(wú)成、無(wú)從談起。一方面，從人民當(dāng)家作主看，失去了黨的領(lǐng)導(dǎo)，就無(wú)法推翻三座大山，使得人民翻身得解放；就不能建立人民民主專政的新中國(guó)，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主；就不能取得改革開放的偉大勝利，讓人民群眾過上幸福的生活，真正享有到“主人”的待遇。另一方面，從依法治國(guó)看，失去了黨的領(lǐng)導(dǎo)，就不可能于1954年召開第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)、制定第一部憲法，就不可能從此開始法治中國(guó)的探索；就不可能在建黨興黨、執(zhí)政興國(guó)上“走出一條不搞政治運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”；就不可能把依法治國(guó)上升為治國(guó)理政的基本方略。一句話，“只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)?！薄?〕

2.人民當(dāng)家作主是黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)的根本目的。我們黨始終忠實(shí)代表最廣大人民的根本利益，除了無(wú)產(chǎn)階級(jí)和廣大人民的利益，沒有任何自己的私利。黨所代表的人民利益包含了經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、文化利益、社會(huì)利益、生態(tài)利益、安全利益等具體形態(tài)。其中，黨代表人民的政治利益之根本面就是要千方百計(jì)地去領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主。此外，也要看到，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，其目的毫無(wú)疑問也是要追求和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，最終為人民當(dāng)家作主服務(wù)。

3.依法治國(guó)是黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)手段、基本工具。隨著黨長(zhǎng)期執(zhí)政對(duì)法理型權(quán)威的渴求，隨著改革開放、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)法制建設(shè)的深層需求，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主的法治化自然成為必然的要求。為此，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式必須克服簡(jiǎn)單化、想當(dāng)然、隨意性，朝著依法領(lǐng)導(dǎo)、依法執(zhí)政的方位邁進(jìn)；人民當(dāng)家作主也必須講究規(guī)矩、規(guī)則、秩序、程序，不能搞政治運(yùn)動(dòng)、文革式“大民主”，必須在法制的框架內(nèi)謀求實(shí)現(xiàn)路徑。而黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主的法治化走向，在客觀上就要求必須強(qiáng)化依法治國(guó)，以依法治國(guó)作為黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)手段、人民當(dāng)家作主的操作平臺(tái)。

（二）在全面推進(jìn)依法治國(guó)的總體目標(biāo)上，強(qiáng)調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家

十八屆四中全會(huì)明確提出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”〔6〕為使這一總目標(biāo)便于理解和把握，十八屆四中全會(huì)從以下兩個(gè)方面作了闡釋。其一，對(duì)總目標(biāo)的具體設(shè)計(jì)。十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，進(jìn)行了具體設(shè)計(jì)。即“在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！痹诖?，我們看到，對(duì)總目標(biāo)的具體設(shè)計(jì)首先突出的就是“在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”。其二，實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)的基本要求。為實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，十八屆四中全會(huì)明確了若干方面的基本要求，包括“必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持法律面前人人平等，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)?！痹诖?，我們看到，在十八屆四中全會(huì)在關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的基本要求中，第一位的就是“必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。上述這兩個(gè)方面綜合起來(lái)就說(shuō)明，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)設(shè)計(jì)及其實(shí)現(xiàn)過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是必須堅(jiān)持的底線，是不能逾越的紅線。如果違背了黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本性原則要求，我們?cè)谕七M(jìn)依法治國(guó)的過程中無(wú)論取得多么大的成績(jī)，都是毫無(wú)用處的。正如習(xí)近平2014年10月8日在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話中指出的那樣，“各級(jí)各部門黨委（黨組）必須樹立正確政績(jī)觀，堅(jiān)持從鞏固黨的執(zhí)政地位的大局看問題，把抓好黨建作為最大的政績(jī)。如果我們黨弱了、散了、垮了，其他政績(jī)又有什么意義呢？”〔7〕

（三）在全面推進(jìn)依法治國(guó)的根本保證上，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的應(yīng)有之義

黨的十八屆四中全會(huì)深刻指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。”〔8〕十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義，是推進(jìn)依法治國(guó)的強(qiáng)大政治保證。

1.把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到憲法精神中。憲法是我國(guó)的根本大法，依法治國(guó)首要的是依憲治國(guó)，憲法是依法治國(guó)的基本依托。中國(guó)共產(chǎn)黨作為依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其領(lǐng)導(dǎo)地位最根本的是要在憲法中予以體現(xiàn)和確認(rèn)。如果憲法對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不予以認(rèn)可，黨的領(lǐng)導(dǎo)之法理依據(jù)就會(huì)出現(xiàn)權(quán)威性衰微。據(jù)此，把黨的領(lǐng)導(dǎo)地位貫穿和體現(xiàn)到憲法精神中，是黨依法治國(guó)的根本舉措。我國(guó)現(xiàn)行憲法，至少在以下方面確立和詮釋了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。其一，憲法指出，“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，……把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家?！逼涠瑧椃ㄖ赋?，“在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)過程中，已經(jīng)結(jié)成由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，……愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線。”其三，憲法指出，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展。”

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的根本屬性。十八屆四中全會(huì)指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。”〔9〕只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)。其一，社會(huì)主義法治區(qū)別于資本主義法治、封建主義法治的根本之點(diǎn)，就是社會(huì)主義法治強(qiáng)調(diào)馬克思主義政黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是將法治建設(shè)置于執(zhí)政黨的強(qiáng)力控制之下。其二，社會(huì)主義法治是服務(wù)于人民民主專政的法治，是對(duì)人民實(shí)行民主、對(duì)敵人實(shí)行專政的法治。如果執(zhí)政黨對(duì)法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)缺位、控制乏力，法治建設(shè)的軌道可能背離人民民主的主流價(jià)值。其三，社會(huì)主義法治建構(gòu)的基本理路邏輯是，執(zhí)政黨的意志通過國(guó)家法定程序、經(jīng)過國(guó)家立法機(jī)關(guān)（人民代表大會(huì)）的認(rèn)定，合理地轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志、人民意志，執(zhí)政黨對(duì)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力就是在這種意志轉(zhuǎn)換中得以呈現(xiàn)的。

三、全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)鍵在黨：戰(zhàn)略重點(diǎn)

十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證”，“必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)全過程?！薄?0〕鑒于此，應(yīng)結(jié)合十八屆四中全會(huì)精神，從以下方面確立全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)鍵在黨的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

（一）全面推進(jìn)依法治黨

“打鐵先要自身硬”，依法治國(guó)首先要依法治黨。黨要在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中發(fā)揮決定性作用，必須在全面推進(jìn)依法治國(guó)的同時(shí)，全面推進(jìn)依法治黨。

1.依法治黨的內(nèi)涵。就其概念內(nèi)涵而言，依法治黨就是指要依靠國(guó)家憲法法律、黨規(guī)黨法來(lái)治黨管黨的理念與模式。依法治黨中的“法”既包括國(guó)家的憲法法律，更是指以黨章為核心的黨規(guī)黨法體系。推進(jìn)依法治黨就要致力于建立健全以黨章為核心的黨規(guī)黨法體系，使黨的建設(shè)的各個(gè)方面、領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都能夠做到有法可依。為加快黨內(nèi)“立法”過程，2013年5月27日，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對(duì)外公布。這兩個(gè)條例和規(guī)定可以看作是黨內(nèi)的“立法”法。2013年11月27日《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》發(fā)布。這一綱要對(duì)5年內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提出了指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本要求、主要任務(wù)和落實(shí)要求，確定了一批黨內(nèi)法規(guī)重點(diǎn)制定項(xiàng)目，從而形成了初步系統(tǒng)化的黨內(nèi)“立法”規(guī)劃。黨內(nèi)“立法”法、“立法”規(guī)劃的出臺(tái)，就使得依法治黨的“有法可依”問題從宏觀上進(jìn)行了破題。在此基礎(chǔ)上，黨的十八屆四中全會(huì)著力強(qiáng)調(diào)指出：要“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)。”〔11〕

2.依法治黨通向依法治國(guó)。眾所周知，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨?；凇爸螄?guó)必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)”的立論邏輯，推進(jìn)依法治國(guó)首先必須推進(jìn)依法治黨。一般說(shuō)來(lái)，依法治黨的基本點(diǎn)包括：黨員、干部自覺認(rèn)同、尊重已經(jīng)成文的黨規(guī)黨法，尤其是黨章；能夠自覺地遵守黨規(guī)黨法，嚴(yán)格按照黨規(guī)黨法辦事；首先在思想上然后延伸到行為上，有意識(shí)地、自覺地反對(duì)和抵制違背黨規(guī)黨法的行為，能夠勇敢地站出來(lái)同違反黨規(guī)黨法、黨的制度規(guī)定的行為作斗爭(zhēng)；等等。因此，依法治黨意味著必須要按照黨規(guī)黨法辦事，嚴(yán)格遵守黨章和其他黨內(nèi)規(guī)章制度來(lái)推進(jìn)黨的自身建設(shè)，來(lái)實(shí)現(xiàn)黨要管黨、從嚴(yán)治黨，進(jìn)而達(dá)到在黨內(nèi)養(yǎng)成法治思維、弘揚(yáng)法治精神、提升法治自覺性之目的。但是，依法治黨不僅止于此，其潛在影響力還將延伸至依法治國(guó)。由于我們的許多黨員、干部在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、社會(huì)領(lǐng)域擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、主導(dǎo)國(guó)家治理和社會(huì)運(yùn)作，他們?cè)邳h內(nèi)接受了依法治黨的洗禮及涵養(yǎng)，進(jìn)行了系統(tǒng)的黨規(guī)黨法約束、遵章守紀(jì)鍛煉之后，就會(huì)隨著其領(lǐng)導(dǎo)行為、執(zhí)政行為、用權(quán)行為，很自然地將這種法治思維、精神、自覺性由黨內(nèi)示范到黨外、推及到黨外、延伸到黨外，進(jìn)而為依法治國(guó)破解思想困境、營(yíng)造良好輿論、鍛造合格主體，客觀上完成對(duì)依法治國(guó)的前期訓(xùn)練、初步試驗(yàn)。

3.依法治黨重在行動(dòng)。習(xí)近平2014年10月8日在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話中著重強(qiáng)調(diào)了從嚴(yán)治黨問題，尤其是突出強(qiáng)調(diào)了制度治黨、嚴(yán)明黨的紀(jì)律要求在從嚴(yán)治黨中的功效，在推進(jìn)依法治黨的實(shí)際行動(dòng)上邁出了重大一步。其一，黨內(nèi)規(guī)章制度重在精和管用。推進(jìn)依法治黨，要靠黨內(nèi)規(guī)制制度、黨規(guī)黨法的支撐。但是，黨內(nèi)規(guī)章制度、黨規(guī)黨法并不是越多越好、越龐雜越好。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用，突出針對(duì)性和指導(dǎo)性。如果空洞乏力，起不到應(yīng)有的作用，再多的制度也會(huì)流于形式?！?〔12〕其二，黨內(nèi)規(guī)章制度重在配套。強(qiáng)化制度建黨、依法治黨，必須搞好黨內(nèi)制度之間的配套銜接，做到彼此呼應(yīng)、增強(qiáng)整體功能，規(guī)避制度之間相互沖突、前后矛盾的不兼容問題。其三，黨內(nèi)規(guī)章制度重在執(zhí)行。再好的制度，如果僅僅是貼在墻上、掛在嘴上，而不是落實(shí)到具體行動(dòng)中，也都是擺設(shè)和形式。因此，依法治黨能不能落到實(shí)處，最重要的是要看黨內(nèi)規(guī)章制度是否能夠得到不折不扣的執(zhí)行。對(duì)此，習(xí)近平深刻指出，“要增強(qiáng)制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權(quán)管事管人。” 〔13〕一方面，要堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋；另一方面，查處違紀(jì)問題必須堅(jiān)持有什么問題查清什么問題、發(fā)現(xiàn)什么問題查清什么問題，不能大事化小、小事化了、不了了之。

（二）黨要堅(jiān)持做到依法執(zhí)政

黨推進(jìn)依法治國(guó)，在其操作形態(tài)上就體現(xiàn)為黨的依法執(zhí)政。所謂依法執(zhí)政，就是黨依照憲法法律規(guī)定和要求去開展執(zhí)政活動(dòng)、發(fā)揮執(zhí)政黨作用，通過法定程序使黨的意志、政策主張變成國(guó)家意志、人民意志、國(guó)家法律，支持人大、政府、“兩院”獨(dú)立依法開展履行職能、開展活動(dòng)；就是黨“堅(jiān)持依法治國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的法制化、規(guī)范化?！秉h自身只有嚴(yán)格做到了依法執(zhí)政，才能有資格擔(dān)任起依法治國(guó)的核心中樞，才能在推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中更好地統(tǒng)領(lǐng)人民、人大、政府、“兩院”；才能有適度的壓力去提升自身的法治素養(yǎng)、法治思維、法治能力，堅(jiān)定地樹立起執(zhí)政黨的法治權(quán)威形象，更好地肩負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)依法治國(guó)進(jìn)程的責(zé)任。從這個(gè)意義上講，可以說(shuō)，黨的依法執(zhí)政是依法治國(guó)的中流砥柱。作為依法治國(guó)核心中樞的中國(guó)共產(chǎn)黨，如果不主動(dòng)參與到依法治國(guó)進(jìn)程中去、如果不能自覺做到依法執(zhí)政，那么，失去了這一“大股東”的支持，就很難保證依法治國(guó)的場(chǎng)面還能撐起來(lái)。

黨自覺堅(jiān)持做到依法執(zhí)政，有三個(gè)基本支撐點(diǎn)。一是在執(zhí)政過程中，黨要通過立法建議、政策建議、人事建議，把黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，其實(shí)質(zhì)上是黨領(lǐng)導(dǎo)立法過程。二是在執(zhí)政過程中，黨必須堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，不能在憲法法律之上之外開展執(zhí)政活動(dòng)。《中華人民共和國(guó)憲法》指出：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！逼渲械摹案髡h”，自然也包括作為領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨自身。可見，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這是《中華人民共和國(guó)憲法》作出的規(guī)定。十八屆四中全會(huì)尤其指出，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。” 〔14〕三是科學(xué)處理好依法執(zhí)政與司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案的關(guān)系。支持司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案，維護(hù)公正司法，是黨依法執(zhí)政的應(yīng)有之義。必須將黨依法執(zhí)政與支持司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案統(tǒng)一起來(lái)。為此，十八屆四中全會(huì)提出了一系列重大創(chuàng)新性思路，以杜絕法外開恩的關(guān)系案、人情案、金錢案。特別是，要“完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制”，要“優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！?〔15〕

（三）全黨樹立法治思維

全面推進(jìn)依法治國(guó)，最基礎(chǔ)性的是要解決思想認(rèn)知問題、行為模式問題，說(shuō)到底就是要樹立法治思維、根治人治慣性。

樹立和強(qiáng)化法治思維，是黨的十七大以來(lái)我們黨推進(jìn)依法治國(guó)的重要突破口。十七大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略，樹立社會(huì)主義法治理念，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化，保障公民合法權(quán)益?！薄?6〕黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步指出：“法治是治國(guó)理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?！薄?7〕黨的十八屆四中全會(huì)則開創(chuàng)性地指出，“必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。”〔18〕

根據(jù)十七大以來(lái)黨內(nèi)樹立和強(qiáng)化法治思維的實(shí)際行動(dòng)，大力弘揚(yáng)法治精神、樹立法治理念、提升法治思維、正確運(yùn)用法治方式，必須切實(shí)把握以下基本點(diǎn)。一是就公民個(gè)人而言，要成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。二是就全社會(huì)而言，要“深入開展法制宣傳教育，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹立社會(huì)主義法治理念，增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)”〔19〕，著力營(yíng)造守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍。三是就領(lǐng)導(dǎo)干部而言，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”〔20〕，尤其是要“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容、納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容?！薄?1〕四是就整個(gè)國(guó)家層面而言，必須按照黨的十八屆四中全會(huì)“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的目標(biāo)要求，深入“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”。 〔22〕

（四）健全黨依法治國(guó)運(yùn)行機(jī)制

把黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法治國(guó)落到實(shí)處，應(yīng)致力于健全有效的運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)精神，健全依法治國(guó)的運(yùn)行機(jī)制，主要策略路向應(yīng)涵蓋以下方面。

1.健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制。重點(diǎn)是，“完善保證黨確定依法治國(guó)方針政策和決策部署的工作機(jī)制和程序，加強(qiáng)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善黨委依法決策機(jī)制?！?〔23〕具體說(shuō)來(lái)要把握以下基本點(diǎn)。其一，要明晰依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、主體推動(dòng)者是中國(guó)共產(chǎn)黨，當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)推進(jìn)到什么程度、達(dá)到什么水平，總開門、總閘門是中國(guó)共產(chǎn)黨。其二，黨推進(jìn)依法治國(guó)不是隨意性的過程，不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變、因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變，必須制度化、規(guī)范化、法治化，必須在嚴(yán)格的制度規(guī)約和法治化軌道上運(yùn)行，即執(zhí)政黨推進(jìn)依法治國(guó)本身也要“法治化”。其三，依法治國(guó)是黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的全黨全國(guó)步調(diào)一致過程，各級(jí)各部門應(yīng)嚴(yán)格按照中央部署要求來(lái)推行，做好“規(guī)定動(dòng)作”、杜絕“自選動(dòng)作”。自覺做到：“該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點(diǎn)的不要倉(cāng)促推開，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)?！薄?4〕

2.黨要切實(shí)維護(hù)憲法權(quán)威。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的全面推進(jìn)依法治國(guó)重大任務(wù)，第一位的是要“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施?！薄?5〕那么，憲法究竟是一種什么性質(zhì)的法律規(guī)范呢？憲法是我國(guó)的根本大法，是母法，是一切法律法規(guī)的源泉和基礎(chǔ)，在我國(guó)法律體系中居于首要核心地位。憲法具有最高的法律效力，制定和修改必須經(jīng)過嚴(yán)格權(quán)威的程序，一切法律、法規(guī)、規(guī)章、制度一旦與憲法相抵觸就會(huì)自動(dòng)失效，因此維護(hù)法律的權(quán)威首先是維護(hù)憲法的權(quán)威。憲法是一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和組織、全體公民的最高行為準(zhǔn)則，任何機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人都不能隨意去破壞和踐踏，否則就是違反憲法，應(yīng)該受到違憲審查和懲治。憲法序言明確規(guī)定：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！闭?yàn)閼椃ǖ闹粮邿o(wú)上地位，我們堅(jiān)持依法治國(guó)必須首先做到依憲治國(guó)，必須強(qiáng)化憲法權(quán)威、樹立憲政意識(shí)、嚴(yán)格遵照憲法條文規(guī)定辦事，切實(shí)保證憲法的貫徹實(shí)施。這是依法治國(guó)的基本內(nèi)核和根本所在。一旦把憲法的維護(hù)及實(shí)施拋在一邊，所謂的依法治國(guó)也就失去靈魂、徒有虛名。

此外，根據(jù)十八屆四中全會(huì)精神，健全黨依法治國(guó)的運(yùn)行機(jī)制還要突出抓好兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。一是“各級(jí)人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律，堅(jiān)決查處執(zhí)法犯法、違法用權(quán)等行為”?！?6〕二是要“推進(jìn)基層治理法治化，發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的戰(zhàn)斗堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制”。〔27〕

〔參考文獻(xiàn)〕

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〔7〕〔12〕〔13〕習(xí)近平.在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2014-10-09.

〔24〕習(xí)近平在山東考察時(shí)強(qiáng)調(diào) 認(rèn)真貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神 匯聚起全面深化改革的強(qiáng)大正能量〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-29.

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