國外油氣管道安全管理經(jīng)驗(yàn)及啟示

吉建立 何仁洋 秦先勇 蔡建平 李 杰

(1.中國特種設(shè)備檢測研究院 北京 100013)(2.中國石化集團(tuán)上海高橋分公司 上海 200137)(3.上海金藝檢測技術(shù)有限公司 上海 200940)

近年來，我國油氣管道數(shù)量劇增；早期修建的管道已逐漸進(jìn)入老齡化，同時(shí)，城市迅速擴(kuò)張?jiān)斐晒艿婪笤O(shè)環(huán)境發(fā)生變化，地面占?jí)?、管道與道路、線纜等其它設(shè)施交叉、雜散電流干擾等問題增多，這導(dǎo)致我國當(dāng)前處于油氣管道安全事故多發(fā)期，中石化黃島事故更是敲響了管道安全的警鐘。發(fā)達(dá)國家在油氣管道安全管理方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，管道事故率遠(yuǎn)低于我國[1]。因此，研究發(fā)達(dá)國家在管道安全管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)提高我國油氣管道管理水平具有借鑒意義。

1 國外管道及事故現(xiàn)狀

1.1 美國

截止2013年，美國擁有油氣管道約421.8萬km，管道長度可繞地球赤道100圈，超過世界油氣管道總長的60%。由3100多家公司負(fù)責(zé)這些管道的運(yùn)行管理[2]。

根據(jù)美國管道辦公室(OPS)公布數(shù)據(jù)[3](見表1)，從1993年到2012年的20年間，美國共發(fā)生管道泄漏事故10450起，導(dǎo)致死亡377人、受傷1489人，經(jīng)濟(jì)損失60億美元，油品泄漏總量達(dá)230萬桶。2003～2012年的10年比上個(gè)10年管道事故數(shù)量增長了55%，但是事故導(dǎo)致的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失卻呈明顯下降趨勢，這主要得益于管道管理和技術(shù)水平的提高。

表1 1993～2012年美國數(shù)量油氣管道事故統(tǒng)計(jì)

1.2 加拿大

根據(jù)加拿大能源管道協(xié)會(huì)(CEPA)統(tǒng)計(jì)[4]，加拿大各類地下油氣管道總長約84萬km，其中運(yùn)輸干線(Transmission Pipelines)11.3萬km，包含天然氣管道為77750km、液體管道為37388km。近10年來平均事故頻率為0.151(單位：1000km.year)，重大事故發(fā)生率為0.036(單位：1000km.year)，累計(jì)造成液體泄漏8785m3，氣體泄漏2754萬m3，但是未造成人員死亡，詳細(xì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)見表2[5]。

1.3 歐盟國家

根據(jù)美國中央情報(bào)局《世界各國紀(jì)實(shí)年鑒》的統(tǒng)計(jì)[6]，2013年，英國、法國、德國、比利時(shí)、西班牙、葡萄牙、愛爾蘭、丹麥、芬蘭、捷克共和國、奧地利、意大利、瑞士和瑞典等15個(gè)國家共有油氣管道17.6萬km，其中天然氣管道13.7萬km、約占總數(shù)的78%；原油管道1.76萬km、成品油管道2萬km。

● 1.3.1 歐盟輸氣管道安全現(xiàn)狀

歐洲輸氣管道事故數(shù)據(jù)庫(European Gas pipeline Incident data Group，簡稱EGIG)是西歐最廣泛的輸氣管道事故統(tǒng)計(jì)組織，致力于展示歐洲的天然氣管道的安全性能，改善其天然氣管道安全傳輸系統(tǒng)。截止2011年，已經(jīng)覆蓋西歐15國最大15家天然氣管道公司，涵蓋輸氣管道長度135211萬km[7]。

截止2010年，統(tǒng)計(jì)管道事故1249起，2007至2010年新增事故76起。最近5年的平均事故率為0.162(單位：1000km.year)。1971～2011年歐洲輸氣管道事故數(shù)量和事故率統(tǒng)計(jì)見圖1。

表2 2003～2012年加拿大長輸管道事故統(tǒng)計(jì)

圖1 1970～2010年管道事故率變化趨勢

● 1.3.2 歐盟輸油管道安全現(xiàn)狀

歐洲空氣與水保護(hù)組織(Conservation of Clean Air and Water in Europe，簡稱CONCAWE)。CONCAWE石油管道管理小組(OPMG)收集歐洲全境自1971年起石油管道泄露事故，并對(duì)事故損失進(jìn)行總結(jié)分析。截止2011年，他們統(tǒng)計(jì)的輸油管道涵蓋歐洲的79家公司，管道總長達(dá)35993km[8]。1971～2011年歐洲輸油管道事故數(shù)量和事故率統(tǒng)計(jì)見圖2，從中可以看出，近年歐洲輸油管道事故率在為0.3(單位：1000km.year)上下。

圖2 1971～2011年歐洲輸油管道事故率分析

2 國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

2.1 美國

● 2.1.1 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

美國對(duì)油氣管道建設(shè)和運(yùn)行的全過程都有系統(tǒng)的安全法規(guī)進(jìn)行管理和監(jiān)督。這些法律主要包括《管道安全法》、《2002年管道安全改進(jìn)法令》、《2006年管道檢測、保護(hù)、執(zhí)法安全法令》、《2011年管道安全、監(jiān)管和創(chuàng)造就業(yè)法案》；《聯(lián)邦規(guī)章典》中的190至198章，其內(nèi)容涉及管線設(shè)計(jì)、安裝、運(yùn)行、維護(hù)、人員資格、公眾教育、應(yīng)急反應(yīng)、泄漏反應(yīng)等內(nèi)容[9]。

在標(biāo)準(zhǔn)方面，美國建立了一系列的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。從設(shè)計(jì)、制造、安裝、使用、檢測、維修改造等方面，擁有系列化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。以檢測為例，在最新科技成果支撐下，制定了檢驗(yàn)檢測、合于使用評(píng)價(jià)、人員資質(zhì)、維搶修過程等方面的檢測與維護(hù)技術(shù)與管理標(biāo)準(zhǔn)。

● 2.1.2 管理體制

美國聯(lián)邦政府有7個(gè)部門負(fù)責(zé)油氣管道安全監(jiān)管事務(wù)，彼此分工明確，形成了較健全的監(jiān)管體系。交通部(DOT)是美國聯(lián)邦政府管理油氣管道安全的主要機(jī)構(gòu)，其下所設(shè)油氣管道安全辦公室(簡稱OPS)負(fù)責(zé)油氣管道安全監(jiān)管[10]。能源部下屬的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì) (簡稱FERC)是獨(dú)立于政府主管油氣工業(yè)部門之外的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)審批和監(jiān)管州際天然氣管道項(xiàng)目。國家運(yùn)輸安全委員會(huì)(NTSB)主要負(fù)責(zé)事故調(diào)查，提出預(yù)防同類事故的建議。國土安全部下設(shè)重要基礎(chǔ)設(shè)施保障辦公室和國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)中心，主要負(fù)責(zé)預(yù)防恐怖破壞等惡意破壞行為。美國內(nèi)務(wù)部礦物管理部負(fù)責(zé)管理海底的油氣管道安全。環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)管理油氣泄漏的環(huán)境污染介質(zhì)處理。司法部負(fù)責(zé)對(duì)違反管道安全法的刑事和民事責(zé)任案件進(jìn)行起訴。大部分州政府也設(shè)立了能源管理部門和油氣管道監(jiān)管機(jī)構(gòu)，另外，眾多社會(huì)團(tuán)體在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、基礎(chǔ)研究和標(biāo)準(zhǔn)制定方面作出了巨大貢獻(xiàn)。

● 2.1.3 相關(guān)措施

1999年，美國柏林翰姆鎮(zhèn)一條汽油管道發(fā)生破裂并燃燒，事故直接導(dǎo)致2人死亡，8人受傷。此次事故之后，美國制定了《2002年管道安全改進(jìn)法令》，該法案是對(duì)《管道安全法》的補(bǔ)充和完整，主要包括以下幾個(gè)舉措：1)首次明確要求管道業(yè)主對(duì)天然氣輸送管線進(jìn)行完整性管理。識(shí)別高危險(xiǎn)后果區(qū)，并對(duì)該區(qū)域進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，執(zhí)行基本完整性評(píng)價(jià)。2)制定了詳細(xì)的檢驗(yàn)計(jì)劃。要求所有輸送天然氣和有害液體的管道應(yīng)在10年內(nèi)全部通過必要的檢測，以防止事故發(fā)生；問題較多的管道應(yīng)優(yōu)先在5年內(nèi)完成檢測，在此以后所有管道都必須定期進(jìn)行檢測；大型城市及其周邊管線應(yīng)重點(diǎn)檢驗(yàn)。3)授權(quán)OPS對(duì)有潛在安全問題管道進(jìn)行查處的權(quán)利。提高事故的處罰力度，最高處罰額度從10萬美元提高到100萬美元。4)組建跨部門的委員會(huì)來協(xié)調(diào)管道應(yīng)急過程中的各方關(guān)系。構(gòu)建全國管線地理信息系統(tǒng)，結(jié)合全國統(tǒng)一電話報(bào)警系統(tǒng)，進(jìn)一步提高管道事故應(yīng)急反應(yīng)能力。5)該法案為管道安全研究提供了1億美元的資金[1]。

在后來的《2006年管道檢測、保護(hù)、執(zhí)法安全法令》中又提出以下措施：1)聯(lián)邦對(duì)各州的研究資助由原來的最高額度50%提高到80%；2)首次授權(quán)OPS處理防止挖掘損壞管道的問題，將防止第三方破壞管道程序提升到聯(lián)邦一級(jí)水平。在《2011年管道安全、監(jiān)管和創(chuàng)造就業(yè)法案》中將聯(lián)邦政府對(duì)管道完整性計(jì)劃的財(cái)政支持延長至2015年。

2.2 其它國家

加拿大的油氣管道安全管理與美國相似，由國家能源局(NEB)負(fù)責(zé)管道的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營、維護(hù)和報(bào)廢的全過程監(jiān)管。英國能源與氣候變化部(DECC)負(fù)責(zé)新建管道的審批和授權(quán)；健康與安全執(zhí)行局(HSE)負(fù)責(zé)管道設(shè)計(jì)、制造、使用、檢驗(yàn)、維護(hù)等環(huán)節(jié)的安全監(jiān)察和事故調(diào)查；國防部管道辦公室(OPA)主要從國家能源安全戰(zhàn)略角度出發(fā)，管理政府的管道和儲(chǔ)存系統(tǒng)，處理實(shí)物形式的專利使用費(fèi)，維護(hù)緊急運(yùn)輸安排。俄羅斯聯(lián)邦的油氣管道的生產(chǎn)許可、安全監(jiān)管、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制修訂、事故調(diào)查等均由聯(lián)邦環(huán)保技術(shù)與原子能監(jiān)督局統(tǒng)一管理；《俄羅斯勞動(dòng)保護(hù)基本法》明確規(guī)定，改善勞動(dòng)條件和勞動(dòng)保護(hù)等各項(xiàng)措施的資金由聯(lián)邦預(yù)算和地方預(yù)算撥款，解決了管道安全經(jīng)費(fèi)來源。

2.3 總結(jié)

綜上所述，發(fā)達(dá)國家普遍將油氣管道和城市天然氣管網(wǎng)納入政府安全監(jiān)察范圍之內(nèi)，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、制造、安裝、使用、檢驗(yàn)維護(hù)和報(bào)廢的各環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程監(jiān)管，確保管道安全。

總結(jié)國外油氣管道安全管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)有以下幾點(diǎn)：

1)建立了完善的油氣管道本體質(zhì)量安全和外部安全等各方面法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系；

2)設(shè)置科學(xué)健全的油氣管道安全監(jiān)管體制，多部門聯(lián)合監(jiān)管，各部門職責(zé)明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一；

3)政府部門、技術(shù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和企業(yè)各負(fù)其責(zé)。政府負(fù)責(zé)宏觀管理、技術(shù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)檢驗(yàn)和技術(shù)支撐、社會(huì)組織負(fù)責(zé)行業(yè)協(xié)調(diào)管理、企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任；

4)對(duì)油氣管道安全重視程度高，企業(yè)安全意識(shí)高、安全投入有保障，企業(yè)主體責(zé)任有效落實(shí)；

5)注重安全基礎(chǔ)工作，建立油氣管道地理信息數(shù)據(jù)庫、事故數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，開展油氣管道安全保障技術(shù)研究，廣泛采用高科技手段加強(qiáng)對(duì)油氣管道的安全監(jiān)控；

6)將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和完整性管理方法納入法規(guī)，強(qiáng)制執(zhí)行，通過評(píng)估、檢驗(yàn)和修復(fù)等一系列技術(shù)手段，確保管道安全；

7)油氣管道企業(yè)制定了完善的保護(hù)計(jì)劃和應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)加強(qiáng)與政府主管部門的溝通和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)信息共享；并發(fā)動(dòng)公眾參與油氣管道安全保護(hù)工作。

3 發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示

3.1 建立統(tǒng)一的監(jiān)管和協(xié)調(diào)機(jī)制

從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，管道安全機(jī)制健全，雖然我國已基本建立了油氣管道的監(jiān)管機(jī)制，但是還不夠完善，存在政府部門監(jiān)管職能交叉、央企與地方政府利益沖突、企業(yè)安全管理不足、應(yīng)急響應(yīng)水平低、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、隱患治理不及時(shí)等問題，因此，應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的監(jiān)管、協(xié)調(diào)和應(yīng)急機(jī)制，加強(qiáng)管道安全監(jiān)管和執(zhí)法力度，提高事故應(yīng)急速度。

3.2 完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

發(fā)達(dá)國家完善的管道安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，為管道安全工作提供了強(qiáng)有力的法律和技術(shù)支持，而我國但法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善，不能滿足管道完整性管理的需要，因此，應(yīng)加強(qiáng)我國管道安全的標(biāo)準(zhǔn)制定工作。

3.3 制定系統(tǒng)的檢驗(yàn)和修復(fù)計(jì)劃

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國服役超過30年的油氣管道大約有11萬km，現(xiàn)役的油氣管道有約60%服役時(shí)間超過20年，處于管道事故多發(fā)期；另外，城鎮(zhèn)化導(dǎo)致管道敷設(shè)環(huán)境發(fā)生變化，地面占?jí)骸⒐艿琅c道路、線纜等其它設(shè)施交叉、雜散電流干擾等問題增多；老舊管道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低等多重因素都為管道安全帶來隱患。因此，針對(duì)應(yīng)制定全面的管道檢驗(yàn)計(jì)劃，通過檢驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)分析和修復(fù)等完整性管理手段來確保管道安全運(yùn)行，預(yù)防事故的發(fā)生。

3.4 加大管道安全投入

在美國，從聯(lián)邦到企業(yè)都有專項(xiàng)預(yù)算用于管道安全。而我國對(duì)管道監(jiān)管、檢驗(yàn)的費(fèi)用來源無明確規(guī)定，多數(shù)企業(yè)尚未將管道檢驗(yàn)費(fèi)納入生產(chǎn)成本，資金不足，缺口大、嚴(yán)重制約我國管道安全工作的開展。

3.5 開展油氣管道安全基礎(chǔ)研究

在發(fā)達(dá)國家，政府和企業(yè)投入大量資金用于管道安全方面的研究，為政府和企業(yè)提供技術(shù)支持。而我國在管道安全技術(shù)方面起步晚、基礎(chǔ)薄弱，創(chuàng)新能力不足，關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備主要依靠國外，因此，應(yīng)建立管道基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫、加強(qiáng)管道安全技術(shù)研究、實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)國產(chǎn)化。

3.6 鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體揮發(fā)積極作用

在國外，社會(huì)團(tuán)體在管道安全方面作出了很多貢獻(xiàn)，如美國有管道安全信托基金會(huì)(PST)、輸油管道協(xié)會(huì)(AOPL)、美國機(jī)械工程師學(xué)會(huì)(ASME)、美國防腐蝕工程師學(xué)會(huì)(NACE)、美國石油工程師學(xué)會(huì)(API)等；加拿大有能源管道協(xié)會(huì)(CEPA)；英國陸上管道運(yùn)營者協(xié)會(huì)(UKOPA)；澳大利亞的管道工業(yè)協(xié)會(huì)(APIA)，而目前我國尚未有類似這樣的社會(huì)團(tuán)體，政府、企業(yè)和社會(huì)民眾之間缺乏溝通交流的平臺(tái)、管道安全的一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)未能實(shí)現(xiàn)信息共享。因此，我國應(yīng)成立管道安全技術(shù)協(xié)會(huì)，促進(jìn)各個(gè)單位和行業(yè)間的交流、實(shí)現(xiàn)信息共享，加強(qiáng)行業(yè)自律，促進(jìn)我國管道安全管理水平的提升。

1 郭力方.青島輸油管線爆燃或倒逼油氣管道修復(fù)業(yè)提速[N/OL].中國證券報(bào)·中證網(wǎng),2013-11-25[2014-1-18].http://www.cs.com.cn/app/ipad/ipad01/04/2013 11/t20131125_4219949.html.

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