淺議我國公共服務差異的原因

蘭敏

[摘 要]基本公共服務是為了維護社會公平，保障每個人的基本生存和發(fā)展權(quán)，由政府提供的必需的基礎性公共服務，要確保不同地域、不同地區(qū)的公民都能平等地享有這些基本公共服務，并且服務的水平不因地域、身份、能力等的不同而有不合理的區(qū)別。但我國公共服務目前存在著一定程度的不均等，本文將詳細闡述導致不均等的原因。

[關鍵詞]公共服務；不均等；政府；公共財政

在當前我國基本公共服務均等化的研究方面，學者們普遍認為，導致我國現(xiàn)有的基本公共服務供給的非均等化狀況是多方面因素共同作用的結(jié)果，并且體現(xiàn)在在宏觀和微觀的各個層面。充分認識公共服務不足的原因是我們進一步改善我國基本公共服務水平的重要前提。筆者認為，我國當前公共服務的不均等是由以下一些原因?qū)е拢?/p>

（一）城鄉(xiāng)二元體制導致的差別化對待

公共服務制度安排的二元結(jié)構(gòu)依然存在。由于農(nóng)民與城市居民身份的不同導致所享受的公共服務的區(qū)別，將影響社會和諧。在享受公共服務的權(quán)利上，無論城市還是農(nóng)村都是平等的、一致的，我們在制度設計時就應當充分考慮到平等性和一致性。但在現(xiàn)實的情況中，對于城鄉(xiāng)之間真實存在自然環(huán)境、財政能力、公共服務投入能力的差異。改革城鄉(xiāng)二元體制是我們公共服務體制改革的重要努力方向。

（二）地區(qū)發(fā)展程度的差異

基本公共服務均等化的基礎和基本實現(xiàn)手段是財政能力均等化。財政的寬裕程度、支持力度是影響基本公共服務總供給量的一個重要因素。公共服務的資金地方政府需要承擔一部分，中央財政承擔一部分，因此地方政府都希望國家能夠在本省的公共服務方面多一些投入，自身才能獲得更寬裕的財政空間。不同時期，中央政府在對區(qū)域性的發(fā)展政策是不一樣的，公共服務投入的力度也是不一樣的。中央政府在地方區(qū)域性政策主要是如下軌跡：對東北老工業(yè)地區(qū)的重視，使之發(fā)展壯大，改革開放從沿海到內(nèi)陸的開放態(tài)勢，使沿海經(jīng)濟得到很大的發(fā)展；新世紀之初的西部大開發(fā)戰(zhàn)略及隨后的振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地；由東南到西北形成了點線面三者結(jié)合的局面。改革開放政策雖然是全國性的，但由于東部地區(qū)具有的天然優(yōu)勢成為主要的受益體。隨后中部地區(qū)打出了“中部崛起”的旗子以期引起中央在政策上的重視，最終相關省市獲益。中央對地方的政策傾斜在一定程度上導致不同地區(qū)在財政收入、投入上，特別是政府對公共服務的投入上，由于地域性政策的不同及政策出臺的時間差異導致了差距的不斷拉大。當然另一方面，作為公共服務資金投入的另一個主體，地方政府的財政狀況主要取決于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況，不同資源稟賦的地區(qū)，天然的具有發(fā)展程度的差異。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變不充分

政府職能的轉(zhuǎn)變決定了政府支出方向、工作重心的轉(zhuǎn)變。重經(jīng)濟，輕社會的觀念依然存在，政府沒有充分認識到自身在公共服務供給中的應處位置和應起的作用，在公共服務職能發(fā)揮上存在著缺位或越位的現(xiàn)象。一些本來應該由政府承擔的純公共物品的供給領域，由于投入的巨大，投入產(chǎn)出比低下，政府便從這些領域退了出來，導致了相關公共服務供給的缺乏，公眾利益受損，影響了社會的長遠發(fā)展。如教育與公共衛(wèi)生領域由于公共投入不足導致的市場化運作現(xiàn)象，導致弱勢群體獲得基礎教育和基本醫(yī)療保障的權(quán)利無法得到保障；在準公共基礎性生活資料的供給領域，如水、電、油等領域，政府直接壟斷，導致生活必需品市場嚴重缺乏競爭機制，一方面導致了相關公共服務資源短缺，另一方面也使其質(zhì)量得不到保障。中央政府和地方政府之間公共服務的職責劃分不清，中央政府、地方政府在哪些公共服務領域負有什么樣的責任，公共服務的參考標準等都應有明確的法律、法規(guī)加以定義。

（四）公民自身素質(zhì)的差異

公民是公共服務的享受主體，公民自身的學歷、素養(yǎng)對公共服務均等化的實現(xiàn)起著十分重要的作用?；竟卜盏乃郊热Q于政府的主動供給，也和公民的公共服務需求、對公共服務的享用情況、對公共服務水平的監(jiān)督和評價有很大的關系。首先，當居民的素養(yǎng)相同時，相同層面的公共服務制度、物質(zhì)的設計才能真正實現(xiàn)均等的消費水平。其次，在基本公共服務的供給過程中，公民對自身需求的合理表達、良性溝通也很重要，切合老百姓需要的公共服務的供給一定離不開公民自身對其需求的精確、完整的表達。公民的文化素質(zhì)就成為影響基本公共服務水平提高的動力因素。另一方面，政府的公共服務的高水平供給是需要公民對其進行相應的監(jiān)督的，公民的權(quán)利意識薄弱的話根本不會認識到自己的合法權(quán)益受到侵害，當然也不懂得如何通過合法的手段維護自身的合法利益。再次，基本公共服務的落實和質(zhì)量的評價需要公民的積極參與。公民參與效果取決于兩個因素：一是完善的參與制度；二是公民的參與意識和能力。因此，在現(xiàn)有的基本公共服務供給現(xiàn)狀下，公民權(quán)利意識和參與能力十分重要。

（五）公共財政體制的缺陷

公共財政更強調(diào)財政的公共、公平和公益性質(zhì)，它面向所有公民提供基本公共服務，滿足社會公共需要，解決社會公共問題。公共財政在基本公共服務方面的重要作用是不言而喻的，充分的財力向公共服務領域的轉(zhuǎn)移會直接帶動一個地區(qū)、一個國家整體的公共服務供給量和供給水平的提高。改革開放初期，我們急需物質(zhì)的快速發(fā)展，我們以效率為先，政府以發(fā)展經(jīng)濟為主要目標，財政就大量的投入到經(jīng)濟建設中，在整個經(jīng)濟高速發(fā)展的歷程中，我們可以看到強大的財力力量在其中的重要推動作用。當前，我國的經(jīng)濟總體上已經(jīng)有了很大的發(fā)展，我們在追求效率的路上將公平放到了一邊，在經(jīng)濟、社會共同轉(zhuǎn)型的當下，我們應該加大對公共服務的支持力度、投入力度，建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的公共服務體系。在十七大報告上，黨中央明確提出完善公共財政體系。公共財政的基本目標之一是公共服務均等化，每年中央在實現(xiàn)公共服務均等化目標上的專項補助資金需要更詳盡的制度來完善。

（六）自然條件的差異

基本公共服務非均等化的現(xiàn)狀還與地方的自然條件密切相關。和對經(jīng)濟發(fā)展的影響一樣，自然條件同意會對基本公共服務的發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響。自然條件惡劣、物質(zhì)資源匱乏必然影響到整個地區(qū)的發(fā)展，首先會對經(jīng)濟產(chǎn)生制約作用，從而導致基本公共服務能力的限制，另一方面還會加大公共服務的成本，制約基本公共服務的基礎和類型，影響基本公共服務的質(zhì)量，從而進一步制約經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展，導致惡性循環(huán)。比如中西部的廣大農(nóng)村地區(qū)地廣人稀，山高路遠，供水、供電、交通、灌溉、通訊、疾病預防等，要解決這些問題需要我們更多的投入。因此，在落實基本公共服務均等化的目標時我們不能忽略這些地區(qū)與自然條件較好的地區(qū)之間的現(xiàn)實差距中的客觀因素。另一方面，和自然條件一樣，不同地區(qū)的歷史形成的既有差距，在公共服務供給和質(zhì)量方面會起到很大的阻礙作用。我們一定要在基本公共服務均等化實現(xiàn)過程中充分重視這樣的自然的、歷史的條件差異，給予其充分的政策和資金的支持，在公共服務不均等的突出反映點上，下大力氣解決，從而實現(xiàn)公共服務的均等化。

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