西部貧困地區(qū)農(nóng)村低保實施問題與思考

楊智

摘 要： 農(nóng)村居民最低生活保障制度的實施對于西部貧困地區(qū)具有特殊重大意義，但也面臨諸多亟待解決的現(xiàn)實問題。這些問題既是農(nóng)村低保制度體系自身不完善的表現(xiàn)，也是該地區(qū)農(nóng)村社會文化生態(tài)和治理環(huán)境不足的集中反映。推進該地區(qū)農(nóng)村低保事業(yè)的健康發(fā)展需要立足于農(nóng)村低保制度的宗旨，進一步完善低保制度體系和加強經(jīng)濟文化建設，提升貧困群眾的自我發(fā)展能力，逐步實現(xiàn)脫貧致富。

關鍵詞： 西部； 貧困； 農(nóng)村； 最低生活保障制度； 甘肅省

中圖分類號： C913.7 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0107-04

農(nóng)村居民最低生活保障制度，是國家和社會對于合法收入不能維持基本生活需要的農(nóng)村貧困人口實施的社會救濟制度。它是一種“兜底性”的制度設計，旨在解決農(nóng)村最貧困人口的最基本生活問題。它對于維護社會穩(wěn)定、改善貧困人口的生活狀況、縮小收入差距、促進貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展等具有重大作用，是農(nóng)村社會保障制度的三大基石之一，是社會重要的“穩(wěn)定器”和“安全閥”，也是社會主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。這一制度在20世紀90年代開始試點，2007年在全國范圍內(nèi)實施。對于廣大西部貧困地區(qū)而言，這一制度不僅具有廣泛的社會保障作用，而且具有扶貧開發(fā)的功能，因而具有特別重要的意義，引起農(nóng)村群眾的廣泛重視。國內(nèi)有學者分析財政支農(nóng)對于農(nóng)民收入的關系后也認為，不同的財政支農(nóng)項目對農(nóng)民收入的影響具有顯著差別。財政支農(nóng)構成中， 農(nóng)村救濟費支出對農(nóng)民增收的影響最大。[1] 由于我國的貧困地區(qū)主要集中在西部地區(qū)，根據(jù)《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2011》的數(shù)據(jù)：“分東中西部地區(qū)來看，2000年至2010年西部地區(qū)貧困發(fā)生率明顯高于中部和東部，農(nóng)村貧困人口的三分之二仍集中在西部地區(qū)?！?[2] 因而，低保制度實施的主要場域和難點也在西部貧困地區(qū)農(nóng)村。

農(nóng)村居民最低生活保障制度的實施有效地緩解了西部地區(qū)農(nóng)村的貧困，改善了貧困人口的生活狀況。但其實施中也面臨諸多具體矛盾和問題，成為當前引起西部農(nóng)村社會矛盾的重要發(fā)源地和社會各界關注的熱點。為深入了解西部貧困地區(qū)農(nóng)村該制度實施中的問題及原因，筆者于2013年1-2月間，對甘肅省臨夏回族自治州K縣X村部分低保戶及若干非低保戶進行了走訪調(diào)研。

一、樣本區(qū)農(nóng)村低保實施的基本狀況

臨夏回族自治州K縣在西部貧困地區(qū)具有一定的代表性。該縣位于黃土高原向青藏高原的過渡地帶，平均海拔約2000米，自然條件相對惡劣。多民族集聚，多宗教交匯，有回、漢、東鄉(xiāng)等九個民族，其中少數(shù)民族約占56%，漢族約占44%，伊斯蘭教、佛教、道教等宗教并存。經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，農(nóng)業(yè)是主要產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)人口約占總人口的94%。2012年全縣農(nóng)民人均純收入3184 元，約為甘肅省農(nóng)民人均純收入（4506.66元）的77.3%和全國農(nóng)民人均純收入（7917元）的40.2%，被列為國家扶貧工作重點縣，納入六盤山集中連片特困地區(qū)，2007年K縣開始實施農(nóng)村低保制度。

根據(jù)《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》規(guī)定，農(nóng)村居民最低生活保障對象原則上分為四類：一類，主要成員重度殘疾、缺乏勞動力，基本沒有收入來源的家庭；家庭主要成員常年患病，經(jīng)濟負擔沉重，嚴重收不抵支的家庭；因意外事故或家庭變故造成無法維持基本生活的單親家庭。二類，家庭生活比較困難，且需要政策扶持的計生兩戶和供養(yǎng)大學生的家庭。三類，雖有勞動力，但因家庭成員殘疾或多病，導致維持基本生活困難較大的家庭。四類，其他難以維持基本生活的困難家庭。農(nóng)村居民最低生活保障標準，由市州或縣級人民政府根據(jù)維持當?shù)剞r(nóng)村居民基本生活所必需的衣、食、住、用、行等費用確定，并報上一級政府備案后公布執(zhí)行。農(nóng)村居民最低生活保障標準要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展及生活必需品價格變化適時進行調(diào)整。2011年全省農(nóng)村低保平均保障標準1096元/年，平均補助水平為每人77元/月；2012年全省農(nóng)村低保平均保障標準為1488元/年，平均補助水平將達到每人89元/月。K縣根據(jù)有關規(guī)定，將低保分為四種類型。2012年該縣一類標準每人每月補助124元，二類標準每人每月補助82元，三類標準每人每月補助65元，四類標準每人每月補助47元。低保戶每6個月憑一折統(tǒng)從農(nóng)村信用社親自領取現(xiàn)金，他們所領到的救助金主要用來維持基本生活，其次用于醫(yī)療和子女教育。

二、西部貧困地區(qū)農(nóng)村低保工作中存在的突出問題及原因分析

西部貧困地區(qū)農(nóng)村低保起步較晚，制度體系尚不完善，實施中產(chǎn)生諸多矛盾，主要有以下幾個方面的問題。

（一）政策信息不對稱，農(nóng)民群眾認識不準確

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會公布了低保政策的條例，但由于西部農(nóng)村農(nóng)民受教育程度低，文化素質(zhì)普遍較低，不能準確理解低保救助目標、救助條件以及申領程序等。在調(diào)查中，當被問及是否了解低保政策時，大部分調(diào)查對象表示說不清楚。有的村民表示剛聽到村干部宣傳低保政策時，以為只是空話，當看見有村民領到低保金時，才相信其真實性，后悔沒有申請。但對于什么樣的條件可以申請、評審的標準是什么、具體的程序是怎樣的、各鄉(xiāng)各村有多少名額，村民并不清楚。沒有被批準的申請人總抱有不平的心態(tài)。不少農(nóng)村群眾對低保的性質(zhì)理解存在嚴重偏差，認為是“生活補助”或者其他應得的收入。不問自己的家庭經(jīng)濟情況是否符合條件，沒有納入低保的農(nóng)民一般把原因歸結為基層干部的腐敗或自己沒背景沒關系。得到較低檔次救助的低保戶不僅認為低保是自己應得的，反而感覺得到的少了。有的得到低保救助貧困村民的則以低保為榮，認為自己有本事，拿“國家的錢”了，即便自己家庭條件改善了也不愿退保。更多村民希望獲得低保戶身份，因為這個身份可能有越來越高的“含金量”和便利條件。但畢竟能納入低保的是少數(shù)，由此引起農(nóng)村居民心理失衡，不少農(nóng)民千方百計爭取低保，甚至到村委、鄉(xiāng)政府去鬧事。

（二）農(nóng)村低保覆蓋面窄、標準低

由于經(jīng)費短缺，而西部貧困地區(qū)農(nóng)村需要救濟的人多，相當部分貧困家庭即便真貧困也得不到救助。據(jù)政府資料統(tǒng)計顯示，2012年臨夏州貧困人口規(guī)模為90.02萬人，貧困面達42.5%，然而農(nóng)村納入低保的只有45.99萬人，覆蓋面僅為26.6%?？梢娪邢喈斠徊糠重毨丝谖幢患{入低保，而實際納入低保的大多數(shù)是計劃生育戶和以前的特困戶，一般的相對貧困戶難以被納入。另外，救助標準最高的只有每人每月124元，最低只有每人每月47元，對于貧困程度較深的農(nóng)村居民，只能是杯水車薪。據(jù)民政部公布的2014年的最新數(shù)據(jù)，K縣5月份農(nóng)村最低生活保障支出水平為103.67元，低于全國平均水平113.97元。[3]

（三）低保對象認定難以精確

雖然K縣制定了《農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》，但政策與農(nóng)村實際存在較大差距。一是對貧困家庭收入核算難以準確。農(nóng)戶收獲的農(nóng)產(chǎn)品不僅難以準確計算數(shù)量，而且難以科學計算其價值，自家消費掉的自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品更是無法統(tǒng)計和核算；農(nóng)民務工或臨時性收入也難以統(tǒng)計。因而評審低保戶缺乏客觀依據(jù)，只能依據(jù)主觀感受。二是農(nóng)“戶”的界定缺乏科學依據(jù)。低保認定以“戶”為單位，而“戶”在農(nóng)村難以精確認定的概念，可分可合，可大可小，目前還缺乏相應的法律規(guī)范。有的一家?guī)状酥g分開居住；有的老人在不同時間與不同子女生活在一起；有的老人、殘疾人等雖有贍撫養(yǎng)人，但并不居住在一起，時分時合；遷徙、收養(yǎng)、去世、生育、娶嫁、離婚等都引起家庭狀況的巨大變化。三是貧困認定難。什么是貧困？怎樣認定貧困？這本身是一個復雜而又多變的問題，至今沒有一個完全準確的標準。目前對貧困的認定主要從收入來確定，但貧困不僅與收入相關，還直接與家庭支出相關，可目前農(nóng)村還沒有關于農(nóng)戶收入和支出的統(tǒng)計制度和組織。有的家庭收入低可看上去不貧困，有的看上去貧困實際卻不貧困；有的家庭因突發(fā)疾病、子女升學、贍養(yǎng)老人、遭遇災害或意外事故等突然陷入貧困；有的農(nóng)戶雖然確實貧困，但其貧困是懶惰或其他不良習氣如酗酒、賭博、抽大煙等造成的。目前，絕對貧困已基本消除，相對貧困凸顯，而相對貧困戶與非貧困之間界限模糊。在西部貧困地區(qū)農(nóng)村，相對貧困戶所占比例較大，這部分家庭介于貧困與非貧困之間，納不納入低保都有理由，他們往往成為評議的難點，也是產(chǎn)生不滿情緒的主要群體。

（四）動態(tài)化管理滯后

貧困是動態(tài)變化的社會現(xiàn)象，因而低保名單也應該隨著低保戶家庭經(jīng)濟情況的變化而及時調(diào)整。事實上，低保名單及時變動十分困難，特別是退出機制難以落實。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分低保家庭不愿主動退出低保。有的被救助者去世了，其家人仍然在領其救助金；有的老人去世了，嬰兒出生了，卻以嬰兒頂替老人的名額；有的女兒出嫁了戶口沒轉走，家人仍然在領其救助金；還有的已經(jīng)被救助了多年，家庭經(jīng)濟狀況明顯好轉，卻不愿退出等等，諸如此類，不一而足。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，在目前的低保對象中，實際上有勞動能力的約占50%左右，部分低保戶養(yǎng)成了“低保依賴”，不愿放棄福利待遇，寧可不勞動或少勞動。另外，村委會處于國家權力體系的最底層，缺乏足夠的權力和力量對抗各種非正式組織力量甚至農(nóng)村強勢家庭，為保護自己個人利益，明哲保身，不敢輕易觸動既定利益格局，即便明知不合理也裝作看不見。

（五）引致新的道德風險

改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下形成了農(nóng)民“多勞多得、少勞少得、有勞動能力不勞不得”的分配價值觀念，而低保制度的實施使得這種觀念受到挑戰(zhàn)，因為低保的獲取不需付出勞動或代價。這導致很多村民競相爭奪低保名額，有的村民甚至與村干部發(fā)生肢體沖突，有的不惜拉關系走后門，有的則找借口強奪硬要。部分贍撫養(yǎng)義務人借口低保而推脫贍撫養(yǎng)義務，或者與需要贍養(yǎng)撫養(yǎng)的老人、殘疾人分戶或分?。欢械淖优踔燎终祭先说牡捅＝?；有的抱貧守困，不愿積極勞動，擔心丟了低保，此類不道德現(xiàn)象嚴重損害了鄉(xiāng)村的社會風氣和公平正義。

（六）行政化色彩濃厚

低保本是維護貧困人口最基本生活水平的救濟措施，但在實踐中往往屈從于地方社會管理的需要，轉化為管理農(nóng)村社會的行政手段。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力的弱化和農(nóng)村村民自治，農(nóng)村的基層組織實際上失去了對農(nóng)村社會剛性的組織動員能力，村干部往往要依靠個人的威望或關系動員農(nóng)民。袁松（2009）認為：“取消農(nóng)業(yè)稅， 實行村賬鄉(xiāng)管/ 村賬鎮(zhèn)審之后， 大部分的中西部村莊掌握的治理資源都很有限，村集體能夠拿來掌握村組干部， 支配村民行動的自主資源幾近于零……實際上， 在中國鄉(xiāng)村公共權力的支持系統(tǒng)是私人化的， 是公共權力行使者——基層干部與他們的支持者之間的一種關系網(wǎng)絡。”[4]低保的實施則為基層干部提供了駕馭農(nóng)村社會和推進工作的有效手段。低保往往與計劃生育、拆遷征地、綜治維穩(wěn)等核心工作捆綁在一起。部分計生戶特別是獨生子女戶、二女戶，公共設施建設占用其承包地或房屋的征地拆遷戶、需要特殊照顧或安撫的“釘子戶”、“上訪專業(yè)戶”等往往被給予低保，而這部分農(nóng)戶可能并不符合低保條件。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多低保戶是獨生子女戶、二女計生戶、結扎戶、拆遷征地戶等。同時，低保戶也成為基層干部可動員的社會力量，村里不少公益勞動（如掃馬路）往往安排給了低保戶。低保行政化反映了農(nóng)村社會治理中的艱難窘境和低保制度自身的不足。

（七）相關法制體系不健全

農(nóng)村低保的具體實施主要依據(jù)是縣級政府的《農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》，而這個辦法的制定是依據(jù)國務院、省、市政府的行政法規(guī)或部門規(guī)章，不僅法律階位較低，而且缺乏相關的配套制度，尚未形成嚴密的制度體系，執(zhí)行力相對較弱。另外，各地區(qū)之間不一致，跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)難以實現(xiàn)。

三、完善西部貧困地區(qū)農(nóng)村低保制度的對策

完善西部貧困地區(qū)農(nóng)村低保制度，應立足于低保制度的宗旨，回歸其本真，落實其“兜底”的保障功能，并推進貧困地區(qū)農(nóng)村內(nèi)生性發(fā)展能力的提升。

（一）加強農(nóng)村精神文明建設，奠定低保健康發(fā)展的文化土壤

文化是制度的根基，西部農(nóng)村低保制度實施中的尖銳問題與農(nóng)村精神文明發(fā)展滯后有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。經(jīng)濟貧困地區(qū)一般也是文化教育落后地區(qū)，群眾接受新事物、新觀念相對較慢。低保制度作為一個新事物，不少農(nóng)村居民對其認識還不清楚、準確，特別是部分群眾以樸素的“實惠”觀念來衡量低保，并把救助金視作國家補助，以獲得低保為榮。部分人對低保的依賴情節(jié)也反映出農(nóng)村居民的文化素質(zhì)低下。因而，搞好低保工作必須從“治愚”、“扶志”入手，提高農(nóng)村居民的文化素質(zhì)，特別是要提高其社會主義道德素質(zhì)和法律素質(zhì)，為低保的順利推進打好思想文化基礎。

同時，相關部門和農(nóng)村基層組織要加強低保政策的宣傳、解釋工作，以生動直觀、喜聞樂見的形式讓農(nóng)村群眾了解低保實施的性質(zhì)、目的、范圍、標準、程序等，讓低保的具體內(nèi)容家喻戶曉。對來訪者要耐心細致地解釋，讓他們懂得低保不是政府發(fā)放的生活費，享受低保不是榮譽，低保更不助懶、扶懶，鼓勵低保戶通過勤勞早日脫貧致富。

（二）提高西部貧困地區(qū)農(nóng)村的社會管理水平，夯實低保制度的政治基礎

堅強高效的基層黨政組織是落實好低保制度至關重要的政治保障。我國農(nóng)村基層組織處于國家權力體系的底端，其人力、物力、財力最為薄弱，這與其承擔的繁多的社會事務和繁重的發(fā)展任務相悖。西部貧困地區(qū)農(nóng)村基層組織更為薄弱，黨員干部人數(shù)少、素質(zhì)相對較低、經(jīng)費嚴重不足、工作條件艱苦、體制機制不活、權力范圍狹小等嚴重制約了基層組織職能的發(fā)揮，甚至部分農(nóng)村基層組織陷于癱瘓。西部貧困地區(qū)農(nóng)村低保遇到的問題實際是農(nóng)村社會治理環(huán)境和水平的真實寫照。而要加強該地區(qū)農(nóng)村基層組織建設，客觀上需要改革目前的權力和資源配備體制機制，下移執(zhí)政資源，優(yōu)化資源配置，充實基層。另外，做好低保工作客觀需要建立完善的農(nóng)村居民財產(chǎn)調(diào)查統(tǒng)計制度體系，為科學地識別低保對象提供客觀依據(jù)。目前的群眾評議機制雖有其可取之處，但帶有主觀盲目性和利益博弈的特性，極易滋生社會矛盾，導致低保制度的實施背離其宗旨。

（三）增強低保運行體制機制的可操作性，提高群眾的參與水平和能力

目前，農(nóng)村低保制度體系與西部貧困地區(qū)農(nóng)村實際工作需要的契合度還遠遠不夠，不利于農(nóng)民理解、參與、監(jiān)督，特別是農(nóng)村低保運行機制中存在較大的隨意性和行政化色彩。推進低保健康發(fā)展客觀上需要簡化和完善其制度體系運行，方便群眾理解和參與，強化責任監(jiān)督，特別是要改革目前自上而下層層分解名額的管理辦法，逐步形成自下而上依法申報的體制，實現(xiàn)應保盡保。要進一步細化保障方式，不能簡單地按照收入水平分檔施保，而應根據(jù)產(chǎn)生貧困的原因，分門別類并附一定條件和期限地施保，從而避免“助懶”或僵化。同時，要構建不同行政區(qū)域間的低保協(xié)調(diào)轉接機制，以適應市場經(jīng)濟人口流動的現(xiàn)實需要。另外，低保工作涉及農(nóng)村群眾切身利益，極易引起農(nóng)村群眾的猜疑和不滿，因而提高工作透明度和群眾參與度是做好低保工作的必然選擇。這不僅要求進一步完善低保的評議、審核、公示、監(jiān)督等機制，而且要為農(nóng)民群眾有序參與低保提供必要的制度保障和組織保障，防止權利濫用。

（四）增加財政投入，拓寬保障范圍，提高保障標準

目前，西部貧困地區(qū)農(nóng)村地方政府只是按照財力的多少來確定低保名額和保障標準，而不是按實際的貧困人口數(shù)來確定名額，應保難保不可避免。另外，目前西部貧困地區(qū)農(nóng)村的保障水平幾乎達不到最基本生活水平的消費需要，客觀上需要進一步提高標準。增加財政投入是擴面提標的基本途徑，而西部貧困地區(qū)地方財政的投入能力嚴重不足。有關資料顯示，2013年臨夏回族自治州財政自給率僅為7.67%，最低的東鄉(xiāng)縣僅為2.41%。因而，只有增加中央財政轉移支付力度和加大東、中部地區(qū)的支持力度，才能滿足西部農(nóng)村低保發(fā)展的實際需要。

（五）增強西部貧困地區(qū)農(nóng)村的自我發(fā)展能力，推進扶貧開發(fā)

低保是消極的扶貧，扶貧是積極的低保。只有通過扶貧開發(fā)，積極增進貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，促使貧困人口脫貧致富，才能從根本上解決貧困地區(qū)的低保問題?！吨袊簇毨Оl(fā)展報告（2012）》認為：“貧困無法簡單理解為物質(zhì)資料方面的匱乏，表面上看，貧困是經(jīng)濟因素的結果，但貧困群體的自我發(fā)展能力建設和外部支持體系建設的約束，才是貧困問題的根本原因?！?[5] 在落實最低生活保障制度同時，政府和社會應鼓勵和幫助低保對象增進自我發(fā)展能力，特別是努力提高勞動技能和幫助其就業(yè)，實現(xiàn)其持久脫貧，逐步擺脫對國家扶貧救助政策的依賴。

參考文獻：

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[責任編輯、校對：葉慧娟]