土地整治項目綜合監(jiān)測體系構建

管 栩， 金曉斌， 魏東岳， 陳 原， 楊曉艷， 周寅康

（1. 南京大學地理與海洋科學學院， 江蘇 南京 210023；2. 荊州市國土整治局， 湖北 荊州 434000；3. 國土資源部土地整治中心， 北京 100029）

1 引言

當前，中國正處在形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局的重要時期，土地整治作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的平臺之一，成為解決社會經(jīng)濟發(fā)展過程中土地利用問題，調(diào)整土地利用結構和布局，改善土地關系的重要手段[1]。但是，在土地整治取得積極成效并將繼續(xù)加大資金投入、擴大整治范圍的同時，也一定程度上存在土地整治項目規(guī)劃設計、工程建設、后期使用之間的脫節(jié)，部分項目在實施和使用中出現(xiàn)的資金使用不規(guī)范、工程質(zhì)量不達標、規(guī)劃目標未落實、綜合效益不顯著、區(qū)域生態(tài)環(huán)境受影響等問題日漸突出。綜合監(jiān)測作為保障土地整治有序開展、提高土地整治成效的手段，一直是學術研究和行政管理的重點。在學術研究方面，相關學者圍繞監(jiān)測系統(tǒng)設計[2-6]、監(jiān)測方法改進[7-8]、監(jiān)測體制完善[9]等方面，進行了有益的探索；在行政管理方面，國土資源部先后制定了工程監(jiān)理、工程質(zhì)量評定、竣工驗收、權屬管理等技術標準，并建設了農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，為規(guī)范土地整治行為，統(tǒng)一信息采集等提供了技術支撐。但現(xiàn)有研究和實踐中還普遍存在監(jiān)測范圍過窄、數(shù)據(jù)準確性較差等問題。

為保障土地整治資金切實發(fā)揮效益，有必要在系統(tǒng)整合現(xiàn)有監(jiān)測措施和方法的基礎上，建立綜合監(jiān)測體系，以規(guī)范監(jiān)測環(huán)節(jié)、統(tǒng)一監(jiān)測指標、集成監(jiān)測方法，實現(xiàn)監(jiān)測目標。本文在土地整治項目全生命周期分析的基礎上，從監(jiān)測對象、監(jiān)測時點、監(jiān)測方法出發(fā)，初步構建土地整治項目綜合監(jiān)測體系，以期為規(guī)范土地整治制度體系和完善土地整治監(jiān)管工作提供參考和借鑒。

2 土地整治項目全生命周期分析

工程項目全生命周期管理作為一種集成化管理組織模式，其核心是從全生命周期的角度，將相互獨立的項目各階段在管理理念、思想、目標、組織、手段和方法等方面進行有機集成，對建設全過程進行管理和控制[10]。英國皇家特許測量師協(xié)會（Royal Institute of Charted Surveyors，RICS）將全生命周期定義為項目從始到終的整個過程，包括項目的建造、使用以及最終清理的全過程。從時間上看，土地整治項目是一個長期連續(xù)的過程，一般流程為：編制土地整治規(guī)劃→提出土地整治任務→確定建設范圍→開展基礎調(diào)查→編制可行性研究報告→開展規(guī)劃設計與預算編制→實施準備→工程實施（工程監(jiān)理、施工建設）→質(zhì)量評定→竣工驗收→績效評價→后期管護[11-12]，這一過程相當于工程項目的全生命周期。本文借助工程項目全生命周期的概念，認為土地整治項目的全生命周期是從項目立項到效益發(fā)揮結束的全過程，可具體分為前期準備、項目實施、竣工驗收和效益發(fā)揮共4個階段。

3 土地整治項目綜合監(jiān)測的目標與任務

現(xiàn)階段，圍繞土地資源管理和土地整治項目管理的需要已形成了包括土地利用動態(tài)監(jiān)測、農(nóng)用地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測、農(nóng)村土地整治項目監(jiān)測管理、土地整治項目施工監(jiān)理等監(jiān)測活動，各類監(jiān)測活動的目標與任務不同，相應的監(jiān)測內(nèi)容、監(jiān)測時點、監(jiān)測方法也存在差異（表1）。

土地整治項目綜合監(jiān)測與上述土地利用相關監(jiān)測有著眾多交集，一方面，區(qū)域層面的土地利用動態(tài)監(jiān)測和農(nóng)用地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測可為土地整治項目綜合監(jiān)測提供數(shù)據(jù)支持；另一方面，農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)和土地整治項目施工監(jiān)理等圍繞土地整治項目活動和管理的內(nèi)容與成果可直接為綜合監(jiān)測系統(tǒng)所使用。

基于上述討論，本文認為土地整治項目綜合監(jiān)測體系是針對土地整治項目的全生命周期過程，以增加監(jiān)測覆蓋面和過程性，提高監(jiān)測效率和有效性為目的，圍繞土地整治項目各階段，規(guī)范監(jiān)測對象、明確監(jiān)測時點、統(tǒng)一監(jiān)測方法，為考核建設任務完成情況、評價項目管理水平、分析規(guī)劃目標實現(xiàn)狀態(tài)等提供基礎數(shù)據(jù)。本文認為土地整治項目綜合監(jiān)測的具體目標與任務如下：

表1 土地利用相關監(jiān)測分析Tab.1 Analysis of related land use monitoring

（1）銜接土地利用領域相關監(jiān)測，實現(xiàn)全生命周期全覆蓋監(jiān)測。通過全面監(jiān)測，為各階段項目管理提供信息支撐。在前期準備階段，為項目可行性研究等技術材料編制提供數(shù)據(jù)支撐；在工程建設階段，及時掌握資金使用、工程進度和質(zhì)量等信息，保障項目有序推進；在竣工驗收階段，匯總項目建設的全面信息，為質(zhì)量評定、竣工驗收、績效評價等提供可靠的數(shù)據(jù)；在效益發(fā)揮階段，定期提供工程運行和使用情況，統(tǒng)計項目成效，反饋存在問題。同時應加強與土地利用動態(tài)監(jiān)測和農(nóng)田質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)的銜接，拓展數(shù)據(jù)來源渠道，提高數(shù)據(jù)利用效率。

（2）獲取土地整治活動多元信息，滿足不同層級管理需要。服務于各級行政管理需要，按照分級管理目標，及時、充分、準確地獲取土地整治項目全過程信息，提升土地整治的管理質(zhì)量。

（3）積累各類監(jiān)測數(shù)據(jù)，拓展土地整治相關分析與研究。通過以土地整治項目為基本單元開展綜合監(jiān)測工作，積累各類監(jiān)測數(shù)據(jù)并逐步上報匯總，及時分析和處理各類監(jiān)測數(shù)據(jù)，為統(tǒng)計分析各類規(guī)律，發(fā)現(xiàn)土地整治項目可能存在的問題，完善土地整治制度設計，制訂相關規(guī)范標準等提供科學依據(jù)。

①地形、土壤、水文、田間工程等緩變型指標監(jiān)測周期為5年/次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)背景、技術投入、資本投資、勞動投入、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出等突變型指標監(jiān)測周期為1年 /次[13]。

4 土地整治項目綜合監(jiān)測體系構建

4.1 監(jiān)測對象

為明晰監(jiān)測對象，本文按“監(jiān)測目標—監(jiān)測類型—監(jiān)測指標”的三級體系確定監(jiān)測對象。其中：監(jiān)測目標主要體現(xiàn)土地整治項目監(jiān)測信息特征，分為土地利用等5類；監(jiān)測類型是對監(jiān)測目標的細化，包括土地利用現(xiàn)狀、土地利用權屬等16類；監(jiān)測指標是監(jiān)測內(nèi)容的體現(xiàn)，是監(jiān)測活動的具體對象，包括土地利用類型、土壤類型、土地所有權等86個指標。監(jiān)測對象具體分類及選取依據(jù)如下：

（1）土地利用，包括土地利用結構、土地權屬、土壤質(zhì)量三個監(jiān)測類型。優(yōu)化土地利用結構與布局，實現(xiàn)集中連片，發(fā)揮規(guī)模效益是土地整治的核心目標之一，土地整治項目活動在短期內(nèi)顯著地改變了土地利用狀況，該類型指標監(jiān)測對土地整治項目的規(guī)劃設計、過程管理和后期評價均具有重要作用。加強權屬管理是土地整治政策順利實施和確保成效的關鍵，該類型指標監(jiān)測對持續(xù)發(fā)揮土地整治效益具有重要作用。土壤資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎，提高土壤質(zhì)量對作物產(chǎn)量有著不容忽視的作用，需要對該類指標進行監(jiān)測。

（2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，包括農(nóng)田質(zhì)量、農(nóng)田設施、作物種植三個監(jiān)測類型。通過增加農(nóng)田基礎設施配套程度，可有效提高耕地綜合生產(chǎn)能力，這兩類指標監(jiān)測對項目規(guī)劃設計、施工管理、效益評價、后期管護均發(fā)揮重要作用。優(yōu)化調(diào)整作物種植結構，也是土地整治的任務之一，為評價土地整治項目促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益，需對該類指標進行監(jiān)測。

（3）社會經(jīng)濟，包括人口就業(yè)和經(jīng)濟收入兩個監(jiān)測類型。人口就業(yè)和經(jīng)濟收入是土地整治項目開展對項目區(qū)社會經(jīng)濟最顯著的影響要素，土地整治促進了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民務農(nóng)收入，土地整治社會效益評價需要對該類指標進行連續(xù)監(jiān)測。

（4）生態(tài)景觀，包括生態(tài)環(huán)境、景觀格局兩個監(jiān)測類型。優(yōu)化農(nóng)地生態(tài)結構是土地整治發(fā)展的趨勢[14]，開展生態(tài)型土地整治，需要對該類指標進行嚴格的監(jiān)測。土地整治使得原有景觀格局在短期內(nèi)發(fā)生劇烈變化[15]，該類指標監(jiān)測對土地整治項目規(guī)劃方案評價和項目后評價都具有重要作用。

（5）項目實施，包括基本信息、工程進度、工程質(zhì)量、資金管理、后期管護和公眾信息6個監(jiān)測類型。總體把握項目基本信息，對土地整治項目管理各階段均具有重要作用，工程進度和工程質(zhì)量監(jiān)測能及時發(fā)現(xiàn)工程建設中存在的問題或隱患，建設管理和績效管理都要求對項目資金使用全過程進行監(jiān)測，后期管護是保障項目能夠持久發(fā)揮效益的關鍵，公眾信息的監(jiān)測對項目開展評價也有著重要作用。

4.2 監(jiān)測方法集

土地整治涵蓋的專業(yè)領域包括國土資源、農(nóng)業(yè)、財政、林業(yè)等，目前專項的監(jiān)測內(nèi)容已基本具有較為有效的監(jiān)測方法，如通過遙感分析和實地調(diào)查獲取土地利用結構數(shù)據(jù)；通過試驗分析獲取土壤理化數(shù)據(jù)等。有效監(jiān)測方法的選取應綜合考慮監(jiān)測對象、監(jiān)測階段、監(jiān)測成本、監(jiān)測效率等因素，結合監(jiān)測任務綜合確定，備選的監(jiān)測方法見表2。

4.3 綜合監(jiān)測體系

土地整治項目綜合監(jiān)測的對象是項目的全生命周期，監(jiān)測的范圍包括項目區(qū)（進行項目建設的區(qū)域）和項目所在區(qū)域（項目區(qū)所在的行政區(qū)域或流域范圍）。本文擬綜合土地整治項目監(jiān)測對象和監(jiān)測方法，系統(tǒng)構建土地整治項目綜合監(jiān)測體系（表3）。

圖1 土地整治項目全生命周期監(jiān)測Fig.1 Life-cycle monitoring of land consolidation project

表2 土地整治項目綜合監(jiān)測方法集Tab.2 Comprehensive monitoring methods set of land consolidation project

表3 土地整治項目綜合監(jiān)測體系Tab.3 Comprehensive monitoring system of land consolidation project

①Ⅰ表示前期研究期，Ⅱ表示工程建設期，Ⅲ表示項目驗收期，Ⅳ表示效益發(fā)揮期。

5 結論與建議

本文在土地整治項目全生命周期分析的基礎上，梳理了土地整治項目各環(huán)節(jié)所需的監(jiān)測信息，通過構建監(jiān)測對象框架，總結監(jiān)測方法，系統(tǒng)構建了土地整治項目綜合監(jiān)測體系。為了有效發(fā)揮綜合監(jiān)測的作用，提高監(jiān)測效率，建議在實際操作中注意以下內(nèi)容：

（1）注意與現(xiàn)有監(jiān)測內(nèi)容和監(jiān)測成果的銜接。針對不同土地整治項目的特點，充分利用土地利用動態(tài)監(jiān)測和農(nóng)用地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測成果，以節(jié)約監(jiān)測成本、提高監(jiān)測效率。如通過土地利用動態(tài)監(jiān)測成果監(jiān)測土地整治重大項目實施進展情況，分析動工范圍和土地利用類型變化情況，分析新增耕地來源與數(shù)量；利用農(nóng)用地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測成果分析土地整治項目耕地質(zhì)量提升目標的實現(xiàn)情況，分析耕地占用和耕地補充地塊的土地質(zhì)量等級變化，評判補充耕地按等級折算制度的落實情況。

（2）制定監(jiān)測標準，提高監(jiān)測效率。標準化是為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對現(xiàn)實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動。開展土地整治項目監(jiān)測技術標準研究有助于規(guī)范監(jiān)測目標、監(jiān)測內(nèi)容和監(jiān)測方法，可利于明確監(jiān)測責任和監(jiān)測程序，并顯著提高監(jiān)測效率和監(jiān)測質(zhì)量。

（3）加強監(jiān)測成果的應用。各級管理部門應加強監(jiān)測成果的綜合應用，將其應用于土地整治項目管理、考核監(jiān)督、績效評價等工作，使國土資源管理部門全面了解地方土地整治工程完成情況、項目建設取得的實際成效和管理工作中存在的問題等，為決策部門科學編制土地整治規(guī)劃計劃，為優(yōu)化土地整治資金在地區(qū)和項目類型之間合理分配發(fā)揮作用，有效發(fā)揮監(jiān)測成果的效益。

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