監(jiān)察委員會調(diào)查權運行困境及出路

賀宇航

廣西師范大學法學院，廣西 桂林 541000

一、監(jiān)察委員會調(diào)查權性質(zhì)的爭議

(一)調(diào)查權是否需要進行再分類

隨著監(jiān)察法的出臺，我國對貪腐的懲戒力度進一步加大。從監(jiān)察法的第一條可以看出，監(jiān)察委對所有行使公權力的公職人員都進行監(jiān)督，由于監(jiān)察對象的廣泛性，有必要對調(diào)查權進行更細的劃分以實現(xiàn)公正、秩序和效率的統(tǒng)一。

國家監(jiān)察權是在改革后對于原來屬于政府的行政監(jiān)察權和行政違法預防權，原來屬于檢察機關的反貪污賄賂和反瀆職侵權的系統(tǒng)化整理，使監(jiān)察權成為在黨中央統(tǒng)一領導下的并由人民代表大會產(chǎn)生的與行政權、審判權、檢察權地位相同的一種新型國家權力。①

從《監(jiān)察法》第四十五條的第二款和第四款規(guī)定可以看出，在監(jiān)察委員會的處置結果中，監(jiān)察委員會根據(jù)不同的情況做出不同的處理，如果用調(diào)查職務犯罪的調(diào)查權來去調(diào)查一般的違法行為可能會有悖公平正義的要求。

由此可知，監(jiān)察委員會的調(diào)查權力可以分為行政調(diào)查和專門調(diào)查。把調(diào)查權劃分為行政調(diào)查和職務調(diào)查在法律適用、調(diào)查程序以及辦案人員等方面是有著不同要求的?！皩τ谶m用法律來說，職務犯罪調(diào)查部門在行使專門調(diào)查權時要遵守《監(jiān)察法》的相關法律規(guī)則；而一般違法調(diào)查處置部門在行使行政調(diào)查職權之時要適用相關行政法律法規(guī)?！雹?/p>

(二)調(diào)查權與偵查權的界限

關于調(diào)查權與偵查權的界限，一方面從歷史發(fā)展來看，檢察院的偵查權是由《刑事訴訟法》賦予的，它的行使必然受到《刑事訴訟法》的制約，而紀律檢查委員會則是根據(jù)黨的一些紀律條例與規(guī)范來對黨的領導機關和領導干部進行監(jiān)督的。相較于偵查權，紀律檢查委員會沒有限制人身、財產(chǎn)自由的一些監(jiān)督措施。在監(jiān)察委成立以后，監(jiān)察委整合了我國所有監(jiān)督公權力的機關的職責，它的監(jiān)督對象在《監(jiān)察法》中也明確的規(guī)定為所有行使公權力的人員，因此，從這個層面來說，監(jiān)察委的調(diào)查權的產(chǎn)生使得檢察院的偵查權被吸收。

另一方面，從法律適用上來講，二者之間也是不同的，調(diào)查權的行使的依據(jù)是監(jiān)察法，而偵查權的行使則是依據(jù)刑事訴訟法。

(三)調(diào)查權是否具有獨立性

調(diào)查權是監(jiān)察委員會調(diào)查利用公權力實施違法犯罪活動的人員的必不可少的權力，在監(jiān)察委員會內(nèi)部，它與相關的留置措施等一起為實現(xiàn)監(jiān)察委員會的職責提供了保障，在外部，它與公安機關的偵查權是不同的，公安機關是行政機關，而監(jiān)察委員會是監(jiān)察機關。因此，監(jiān)察委員會的調(diào)查權是獨立于其它行政機關和司法機關的，但是監(jiān)察委員會做為整體，仍需要對人民代表大會負責，接受人民代表大會的監(jiān)督。

二、監(jiān)察委員會調(diào)查權運行中的困境

(一)調(diào)查權實施過程中的證據(jù)問題

關于監(jiān)察委員會在調(diào)查活動中收集的證據(jù)問題，《監(jiān)察法》第三十三條規(guī)定了三款，可以認為《監(jiān)察法》的第三十三條是關于監(jiān)察委員會與刑事訴訟的有關證據(jù)銜接的條款，但與刑事訴訟法關于證據(jù)的詳細規(guī)定比起來，國家監(jiān)察法這種籠統(tǒng)的規(guī)定顯得有些不夠細致。

首先，監(jiān)察委在調(diào)查活動中收集的證據(jù)，在移送審查起訴中是否要向人民檢察院移送所有的證據(jù)材料，這個問題沒有做出規(guī)定。而在刑事訴訟法中，公安機關在偵查過程中應當將案件的所有材料移送檢察院審查起訴，這樣才能夠保證證據(jù)的真正適用。相反，如果監(jiān)察委對一些影響定罪量刑的證據(jù)沒有移送給檢察院，這會導致冤假錯案的發(fā)生，損害了監(jiān)察委的公信力。而關于在證據(jù)沒有全部移送的情況下，檢察院或者當事人是否可以要求監(jiān)察委及時移送相關證據(jù)材料，國家監(jiān)察法也沒有對此做出規(guī)定。

其次，對證據(jù)不足的情況，根據(jù)《監(jiān)察法》第四十七條的規(guī)定，按照文義解釋的方法，該規(guī)定只說了對于補充調(diào)查的案件，應當在一個月內(nèi)以及兩次為限，但是對于檢察院自行補充偵查卻沒有進行說明與規(guī)定。如果按照目的解釋，自行補充偵查應該也收到該時間和次數(shù)限制，但是，在法條中卻未予以說明。

最后，刑事訴訟法規(guī)定了人民檢察院對補充偵查后移送人民檢察院，人民檢察院的審查起訴期限重新計算，但在監(jiān)察法中，卻沒有說明在補充調(diào)查后，檢察院的審查起訴期限問題，這可能會導致在司法實踐過程中出現(xiàn)沒有法律可依的狀況，造成審查起訴的混亂。

(二)調(diào)查權在權利保障方面的問題

無論是在調(diào)查活動中還是在偵查活動中，有關犯罪嫌疑人或是被調(diào)查人的權利保障是必不可少的，刑事訴訟人權特指正當程序權③，筆者認為權利保障不僅是對有關被調(diào)查人在調(diào)查過程中的權利保障，而且也是保證案件結果公平公正必不可少的方面。辯護權作為犯罪嫌疑人、被告人最基本的訴訟權利，在調(diào)查過程中也應當把辯護權賦予給涉嫌犯罪的被調(diào)查人。

在刑訴法中規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人在第一次被訊問或采取強制措施起，有權委托辯護人，國家監(jiān)察法是否應該也規(guī)定類似的內(nèi)容。從一方面講，國家監(jiān)察法中規(guī)定的調(diào)查權既可能是對一般違法行為進行調(diào)查，也有可能是對犯罪行為進行調(diào)查，對于后者來講，在調(diào)查階段結束之后是要移送檢察院審查起訴的，與刑事訴訟直接相連，因此，如果不能給被調(diào)查人辯護權的話，調(diào)查活動與刑事訴訟的銜接就會出現(xiàn)前后不一致的情形。從另一方面講，在調(diào)查階段，辯護權應該是保障無罪的人不受到刑事責任追究的預先防范，面對具有國家強制力的國家機關，被調(diào)查人通過委托辯護人的方式來尋求救濟，可以使調(diào)查活動符合公平正義的要求，而不是只在審查起訴或者審判階段再進行保障，反而在調(diào)查階段中沒有相應的制度予以保護。

(三)調(diào)查權在運行過程中的法律適用問題

關于調(diào)查權在運行過程中的法律適用問題，最大的爭議就是它能否適用刑事訴訟法的有關規(guī)定。首先，從法律位階上來講，二者都是由全國人民代表大會制定的基本法，處于同一位階。其次，從公法和私法的劃分角度來看，二者都是調(diào)整國家與公民之間的關系，屬于公法。最后，從法律規(guī)定的內(nèi)容來看，監(jiān)察法規(guī)定了組織機構、程序等，而刑事訴訟法是一部程序法。

從上述的對比來看，監(jiān)察法與刑事訴訟法的差別并不大，而在實際的法律條文中，關于程序性的一些規(guī)定，監(jiān)察法和刑事訴訟法的規(guī)定更是特別相似。在監(jiān)察法實際運用的過程中，因為監(jiān)察法既有些很原則的規(guī)定，又有一些專門性的規(guī)定，因此，把監(jiān)察法當作特別法，刑事訴訟法當作一般法，適用“特別法優(yōu)于一般法”的原則會更加妥當一些④。

三、監(jiān)察委員會調(diào)查權規(guī)制的路徑

(一)明確調(diào)查權的實施規(guī)則

首先，應當注重對被調(diào)查者基本權利的保護，由于監(jiān)察委吸收了原先的紀委和行政監(jiān)察機關，在以前的“雙規(guī)”中，是不太注重對人權的保障的，因此對被調(diào)查者的權利保障是以后監(jiān)察法修改需要加強的地方。其次，應當吸收行政法中的“比例原則”，做到少侵害。監(jiān)察法在立法中應當把一般違法行為與犯罪行為加以區(qū)分，有些過于嚴厲的調(diào)查手段用在調(diào)查一般違法行為上是有違“比例原則”的要求的?！霸谖磥淼膰冶O(jiān)察立法中應該更明確區(qū)分遞進化的調(diào)查手段適用情形，這樣才能更為清楚地界定在同一規(guī)范這一復合構造中的調(diào)查權，防止采用不合適的調(diào)查手段?！雹?/p>

(二)對調(diào)查權應該進行監(jiān)督

我國監(jiān)察委的權力行使應受到監(jiān)督，這樣才能夠限制其權力。在監(jiān)督中，除了人民代表大會和監(jiān)督機關的內(nèi)設機構以外，人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機關，對監(jiān)察委的權力行使當然有監(jiān)督的職責，比如說，在審查起訴過程中，對于不符合起訴條件的，檢察院應作出不起訴決定等等，這屬于消極的行使監(jiān)督權，筆者認為監(jiān)察法在以后的修改過程中，應該加入一些積極的監(jiān)督權，比如說，被調(diào)查人對被調(diào)查的決定不服的可以向人民檢察院申訴，人民檢察院可以對監(jiān)察委在適用法律的問題上進行監(jiān)督，這并不會影響監(jiān)察委員會的監(jiān)督權，相反，筆者認為會使調(diào)查活動更加有序，兼顧公平與效率。這樣也更有利于保證調(diào)查活動的合法性和證據(jù)的證據(jù)能力和證明力。

(三)應與現(xiàn)有的社會狀況相適應

法律做為調(diào)整社會關系的一種手段，不能與社會脫離而獨立存在，在監(jiān)察法中也是如此。監(jiān)察委成立標志著我國反腐進入了一個新階段，在我們反腐形勢依然嚴峻的今天，我們要結合反腐實踐和理論要求，不斷地推進監(jiān)察法的進步。從當前的社會背景來看，有些公職人員依然會頂風作案，置法律于不顧，這就需要賦予監(jiān)察委一些比較嚴厲的措施去調(diào)查那些嚴重的職務犯罪行為，而對于一般違法行為，則宜采取比如談話等比較輕緩的調(diào)查方式。

(四)應堅定不移地堅持黨的領導

一方面，必須要把握住黨的領導這個根本。監(jiān)察委作為一個監(jiān)督機關，與黨的領導密不可分，只有在黨的領導下，監(jiān)察委才能按照正確的路線開展反腐工作，才能夠不與人民群眾脫離。在監(jiān)察委的運行過程中，要把黨中央的意志落實到具體的工作實踐中去，要細化到各個環(huán)節(jié)，確保監(jiān)察委的工作向著正確的方向前進。

另一方面，監(jiān)察委的優(yōu)勢要依靠黨的領導。在改革試點以前，監(jiān)督腐敗的范圍太窄、力量太散、職責不清。比如說，在改革前，中紀委，行政監(jiān)察機關，檢察院都對貪污腐敗類違法犯罪活動有管轄的范圍，但是它們各自的范圍又過于狹小，而且有些時候會出現(xiàn)職責混同等權責不清的狀況，這就會導致懲治腐敗的力量過于松散，不能發(fā)揮整體優(yōu)勢。黨中央在進行過監(jiān)察體制改革試點之后，把反腐力量進行整合，充分的發(fā)揮出了制度優(yōu)勢，使反腐敗工作又上了一個新臺階，充分的體現(xiàn)了全面從嚴治黨與全面依法治國的有機統(tǒng)一。

四、總結

監(jiān)察委員會的成立是黨和國家在反腐領域的一個重大決策，它的成立意味著反腐敗斗爭在我國會以常態(tài)性的高壓化形勢而持續(xù)進行，有利于維護社會穩(wěn)定和國家長治久安，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。當然，在監(jiān)察委員會的實際實踐過程中，會出現(xiàn)很多問題，包括但不限于人權保障、法律適用、與其它機關的協(xié)作配合等等，一些新的問題會隨著社會的不斷發(fā)展而出現(xiàn)。我們要不斷地總結在實踐中取得的成功的經(jīng)驗，反思在實踐中遇到的問題，實事求是，立足于我國的實際國情，使立法與實踐相結合，用改革的思維去解決遇到的問題，使監(jiān)察委員會在法律的制度框架內(nèi)更好的去實現(xiàn)反腐敗的職能，建立反腐敗的長效機制，適應我國的發(fā)展需要。

[ 注 釋 ]

①徐漢明.國家監(jiān)察權的屬性探究[J].法學評論，2018(1).

②鄭曦.監(jiān)察委員會的權力二元屬性及其協(xié)調(diào)[J].暨南學報(哲學社會科學版)，2017(11).

③易延友.刑事訴訟人權保障的基本立場[J].政法論壇，2015(4).

④縱博.監(jiān)察委員會調(diào)查權運行法治化的若干問題探討[J].寧夏社會科學，2018，5(3).

⑤左衛(wèi)民，安琪.監(jiān)察委員會調(diào)查權：性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思[J].武漢大學學報(哲學社會科學版)，2018，1，71(1).