國際化學(xué)品管理戰(zhàn)略方針（SAICM）最新實施進展與對策建議

葛海虹+葉旌+讀剛+盧玲+孫錦業(yè)

1 SAICM 形成歷程

2002年9月，南非約翰內(nèi)斯堡舉行的可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議（WSSD）上，通過了為實現(xiàn)《21世紀(jì)議程》可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)而督促世界各國進行統(tǒng)一和實際行動的《執(zhí)行計劃》。根據(jù)該《執(zhí)行計劃》的授權(quán)，自2003年開始，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（United Nations Environment Programme，UNEP）著手啟動國家化學(xué)品管理戰(zhàn)略（strategic approach to international chemicals management，SAICM）文本的擬定工作。此后，于2003年11月至2005年11月期間，UNEP組織召開了3次籌備會議和1次主席團擴大會議，就制定該戰(zhàn)略方針的范圍、目標(biāo)、資金機制、指導(dǎo)原則等進行了多次磋商 。經(jīng)國際社會的共同努力，2006年2月，在阿聯(lián)酋迪拜召開的第一屆國際化學(xué)品管理大會暨UNEP第9次特別會議和全球部長會議上正式通過了SAICM文本，包括《關(guān)于國際化學(xué)品管理的迪拜宣言》、《總體政策戰(zhàn)略》和《全球行動計劃》3部分。

為實現(xiàn)WSSD的2020年目標(biāo)，SAICM提出了包括風(fēng)險減少、知識與資訊、政策管理、能力建設(shè)和技術(shù)援助、非法國際販運等幾方面的總體政策戰(zhàn)略以及237項行動計劃。但由于各國化學(xué)品管理水平的差異，各方對SAICM的態(tài)度存在一定分歧，SAICM最終被定位為自愿性的。雖然被定位為自愿性的，但是SAICM的達成意味著化學(xué)品環(huán)境安全管理步入全球化時代，必將會對各國特別是包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家的化學(xué)品生產(chǎn)、使用及安全管理產(chǎn)生重要影響。

2 SAICM 實施國際進展

2.1 定期召開國際化學(xué)品管理大會，對SAICM 進展進行評估審查

國際化學(xué)品管理大會（international conference of chemicals management，ICCM）作為SAICM的執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)定期對各國、各區(qū)域SAICM的實施進展進行審查。截至目前，已分別于2006、2009、2012年召開了3屆國際化學(xué)品管理大會。

2006年2月4-6 日，ICCM 1在阿聯(lián)酋迪拜舉行。會議對SAICM總體政策戰(zhàn)略進行了全面討論，重點就SAICM的范圍、資金安排、原則方法和實施進行了深入磋商，最終通過了《關(guān)于國際化學(xué)品管理的迪拜宣言》、《總體政策戰(zhàn)略》和《全球行動計劃》（global plan of action，GPA）。

2009年5月11-15日，ICCM 2在瑞士日內(nèi)瓦舉行。會議審議確定了風(fēng)險減少、知識與資訊、政策管理、能力建設(shè)和技術(shù)援助、非法國際販運這五大目標(biāo)項下，用于評估SAICM實施進展的20項指標(biāo)。會議將含鉛涂料、產(chǎn)品中的化學(xué)品、電子產(chǎn)品全生命周期內(nèi)的危險物質(zhì)、納米技術(shù)和人工納米材料等作為新的和正在出現(xiàn)的政策性議題，同意對全氟化學(xué)品（perfluorinated chemicals，PFCs）管理及安全替代物進行研究。同時，確定了審議新出現(xiàn)政策性議題的程序以及將新活動加入GPA的增補程序。此外，ICCM 2還確定成立不限名額工作組會（open—ended working group，OEWG）作為大會的附屬機構(gòu)，承擔(dān)新出現(xiàn)政策問題的討論、籌備大會等閉會期間的一系列工作。

2011年11月l5-18日，不限成員名額工作組第一次會議（OEWG 1）在塞爾維亞貝爾格萊德Sava Center會議中心舉行。本次會議作為ICCM 3召開前的一次技術(shù)預(yù)備會，重點討論了ICCM 2上提出的5個新的和正在出現(xiàn)的政策性議題在閉會期間所做的工作，分別形成了議題草案，此外還包括衛(wèi)生部門戰(zhàn)略、籌備ICCM 3和聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展會議等事項，會議成果提交ICCM 3大會審議。

2012年9月17-21日，ICCM 3在肯尼亞內(nèi)羅畢舉行。會議依據(jù)ICCM 2確定的審議新出現(xiàn)的政策性議題的程序，審議了OEWG 1提交的關(guān)于含鉛涂料、產(chǎn)品中的化學(xué)品、電子產(chǎn)品全生命周期內(nèi)的危險物質(zhì)、納米技術(shù)和人工納米材料、PFCs管理及安全替代物等議題草案，并確定將干擾內(nèi)分泌化學(xué)品（endocrine disrupting chemicals，EDC）問題作為一項新的正在出現(xiàn)的政策性議題，邀請有關(guān)各方進一步開展相關(guān)工作。此外，會議還審議了關(guān)于加強衛(wèi)生部門戰(zhàn)略的案文。

2.2 設(shè)立快速啟動方案，支持各國實施SAICM活動

為支持幫助發(fā)展中國家、最不發(fā)達國家、小島嶼發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家開展SAICM實施的初期能力建設(shè)，2006年，ICCM 1通過并設(shè)立“快速啟動方案”（quick start programme，QSP）。該方案下包括1項自愿且附有時限的信托基金，邀請各國政府、各區(qū)域經(jīng)濟一體化組織、各政府間組織和非政府組織向該自愿信托基金捐款，以支持SAICM的實施活動。截至目前，QSP信托基金執(zhí)行委員會已批準(zhǔn)執(zhí)行了147個項目，資金總額約為31 243美元，涉及104個國家和地區(qū)及l(fā)6個民間社會組織，其中包括54個最不發(fā)達國家和/或小島嶼發(fā)展中國家。

在QSP項目的支持下，一些發(fā)展中國家及最不發(fā)達國家和/或小島嶼發(fā)展中國家編制了自己國家的化學(xué)品管理國家檔案，全面評估了本國化學(xué)品管理的能力，為下一步建立健全化學(xué)品安全管理提供了基礎(chǔ)。

鑒于ICCM 1確定的QSP時限是2012年底，但為確保正在執(zhí)行的QSP項目能繼續(xù)獲得供資，方便為發(fā)展中國家執(zhí)行SAICM提供長期、穩(wěn)定、充足的資金援助，ICCM 3就是否延長QSP期限問題進行了磋商和討論，最終各方同意按照QSP的現(xiàn)有授權(quán)，在QSP資助范圍不變的前提下，將QSP的時限延長至2015年。

2.3 化學(xué)品管理逐漸成為熱點，新的化學(xué)品問題不斷出現(xiàn)

隨著貿(mào)易的全球化，化學(xué)品引發(fā)的環(huán)境污染問題也日趨嚴(yán)重，化學(xué)品環(huán)境安全問題已經(jīng)成為全球普遍關(guān)注的熱點問題之一。為力爭在2020年前，將化學(xué)品的生產(chǎn)、使用方式對人類健康和環(huán)境產(chǎn)生重大的影響降到最低，最大程度地保護人類和環(huán)境，在SAICM框架下一些國家和非政府組織陸續(xù)提出了新的或正在出現(xiàn)的化學(xué)品問題，經(jīng)過ICCM 2、ICCM3會議的磋商和討論，并根據(jù)ICCM 2第Ⅱ/4號決議所載的“審議新出現(xiàn)的政策性議題的程序”，最終將含鉛涂料、產(chǎn)品中的化學(xué)品、電子產(chǎn)品全生命周期內(nèi)的危險物質(zhì)、納米技術(shù)和人工納米材料、EDC等問題作為新的正在出現(xiàn)的政策性問題，同意繼續(xù)開展有關(guān)PFCs管理及安全替代物的研究，邀請國際社會和有關(guān)組織繼續(xù)在這些領(lǐng)域內(nèi)開展項目研究，加強國際合作，提高意識。endprint

關(guān)于含鉛涂料問題，項目的實施者——消除含鉛涂料全球聯(lián)盟倡議設(shè)立國際鉛中毒預(yù)防行動日，鼓勵各利益相關(guān)方參與消除含鉛涂料全球聯(lián)盟的活動，并逐步在全球范圍內(nèi)消除含鉛涂料的使用。

關(guān)于產(chǎn)品中的化學(xué)品問題，UNEP將兒童產(chǎn)品/玩具、電子產(chǎn)品、服裝、建筑材料作為案例，開展產(chǎn)品中的化學(xué)品信息交換研究，并通過開展國際合作行動，推動建立和擴大產(chǎn)品整個生命周期過程中的化學(xué)品信息交流。

關(guān)于電氣及電子產(chǎn)品全生命周期內(nèi)的危險物質(zhì)問題，在避免與巴塞爾公約下已開展活動重復(fù)的前提下，在GPA中開辟一個新領(lǐng)域，將電子產(chǎn)品環(huán)保設(shè)計、無害環(huán)境制造、電子廢物的無害環(huán)境管理和提高認識等具體活動列入其中。

關(guān)于納米技術(shù)和人工納米材料問題，建議在GPA中開辟一個包含納米技術(shù)和人工納米材料的新領(lǐng)域，擬將在利益攸關(guān)方之間促進納米技術(shù)和納米材料方面的信息交流、風(fēng)險評估、開展相關(guān)培訓(xùn)活動和公眾對話等具體活動列入GPA。

關(guān)于PFCs管理問題，UNEP通過成立自愿性的全球全氟化學(xué)品小組，在全球范圍內(nèi)開展PFCs調(diào)查，有關(guān)替代物質(zhì)和技術(shù)信息的收集和交換，涉及成員包括歐盟、美國、瑞士等20余個國家和地區(qū)。

關(guān)于EDC問題，SAICM秘書處邀請各利益攸關(guān)方參與現(xiàn)有活動，就EDC開展國際合作行動，包括提供最新信息和科學(xué)建議、促進信息交流和宣傳、提高各國尤其是發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家EDC評估能力，以及開展案例研究和提供咨詢等，以實現(xiàn)提高政策制定者及其他利益攸關(guān)方對EDC認識和理解的總體目標(biāo)。

3 國內(nèi)SAICM 實施進展

SAICM作為健全化學(xué)品管理積極有效的工具，為推進發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家提高化學(xué)品管理意識、加強化學(xué)品能力建設(shè)、提高化學(xué)品安全管理水平發(fā)揮了積極作用。我國是化學(xué)品生產(chǎn)、使用大國，一貫重視化學(xué)品管理，在提升化學(xué)品管理意識、加強化學(xué)品能力建設(shè)、建立健全化學(xué)品管理體系、開展基礎(chǔ)研究等方面開展了許多工作。

3.1 修訂國內(nèi)化學(xué)品管理法規(guī)，逐步完善化學(xué)品管理體系

為促進SAICM的國內(nèi)實施，借鑒國際先進的化學(xué)品管理理念，建立健全化學(xué)品管理制度，近年來，我國修訂并發(fā)布多個化學(xué)品管理法律法規(guī)，包括《危險化學(xué)品安全管理條例》、《中華人民共和國監(jiān)控化學(xué)品管理條例》、《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》、《農(nóng)藥管理條例》等。環(huán)境保護、工業(yè)和信息化、衛(wèi)生、安全監(jiān)管等部門也在各自主管領(lǐng)域內(nèi)發(fā)布了多個專項化學(xué)品管理法規(guī)或政策文件，如《危險化學(xué)品環(huán)境管理登記辦法（試行）》、《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》、《危險化學(xué)品登記管理辦法》、《危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》、《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》、《農(nóng)藥管理條例實施辦法》、《危險化學(xué)品“十二五”發(fā)展布局規(guī)劃》、《危險化學(xué)品安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃》、《化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險防控“十二五”規(guī)劃》等法規(guī)和規(guī)劃。此外，各個化學(xué)品管理部門通過各種渠道開展化學(xué)品安全管理的宣傳，加強對企業(yè)的引導(dǎo)，增強企業(yè)責(zé)任關(guān)懷意識，逐步提升企業(yè)的安全環(huán)保水平。

3.2 加強基礎(chǔ)研究和管理能力，應(yīng)對新出現(xiàn)的政策性問題

為應(yīng)對新出現(xiàn)的政策性問題，我國相關(guān)部門和機構(gòu)也開展了一些前期的、基礎(chǔ)性研究工作，主要體現(xiàn)在以下方面。

在含鉛涂料方面，已將“逐步減少含鉛油漆、涂料、焊料的生產(chǎn)和使用”寫入《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》，把一氧化鉛、四氧化三鉛、醋酸鉛、堿式碳酸鉛、硬脂酸鉛、環(huán)烷酸鉛、異辛酸鉛、辛酸鉛、松香鉛皂、鉛鉻黃和鉬鉻紅顏料等含鉛原料列入了《“高污染、高環(huán)境風(fēng)險”產(chǎn)品目錄》。鼓勵積極開發(fā)更好、更安全的替代產(chǎn)品，防止兒童接觸含鉛涂料，盡量減少對含鉛涂料的職業(yè)性接觸。

在產(chǎn)品中的化學(xué)品管理方面，以兒童產(chǎn)品/玩具為例，國家質(zhì)檢總局發(fā)布了一系列部門規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)，對兒童產(chǎn)品/玩具中的重金屬等提出了含量限制要求。2007年，為規(guī)范兒童玩具召回，預(yù)防和消除兒童玩具缺陷可能導(dǎo)致的損害，保障兒童健康和安全，國家質(zhì)檢總局發(fā)布了《兒童玩具召回管理規(guī)定》。2009年，發(fā)布了《強制性產(chǎn)品認證管理規(guī)定》，將童車、電玩具、塑膠玩具、金屬玩具、彈射玩具、娃娃玩具6種玩具列入強制性認證產(chǎn)品目錄，只有獲得認證后方可出廠、銷售、進口或在其他經(jīng)營活動中使用。國家標(biāo)準(zhǔn)層面，還發(fā)布了《國家玩具安全技術(shù)規(guī)范》（GB 6675-2003）、《玩具用涂料中有害物質(zhì)限量》（GB 24613-2009）、《兒童家具通用技術(shù)要求》（GB 28007-2011）等強制性標(biāo)準(zhǔn)。 在電氣及電子產(chǎn)品全生命周期中的危險物質(zhì)管理方面，我國已初步形成了包括國家法律、部門規(guī)章在內(nèi)的法律體系，頒布了《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》、《廢棄電氣電子產(chǎn)品回收處理管理條例》、《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》等。制定了相關(guān)配套政策，對電氣和電子產(chǎn)品生產(chǎn)者、進口者和銷售者的責(zé)任、產(chǎn)品設(shè)計方案、生產(chǎn)材料的使用、信息公開、廢棄電子產(chǎn)品的回收和處理等全生命周期過程都進行了相應(yīng)規(guī)定，建立了較為完善的管理體系。 在PFCs管理和研究方面，我國自2006年起就開展了全氟辛烷磺酸鹽（perfluorooctanesulphonate，PFOS）的跟蹤和相關(guān)調(diào)查工作，初步掌握了其生產(chǎn)、使用以及替代情況。作為POPs公約的締約國，2013年8月30日，十二屆全國人大常委會第四次會議決定批準(zhǔn)《<關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約>新增列九種持久性有機污染物修正案》，正式啟動了斯德哥爾摩公約國家實施計劃（NIP）的更新工作，將PFOS納入到國家實施計劃中，建立更加詳細的生產(chǎn)、使用、進出口、庫存和廢物等清單，開展全面的社會經(jīng)濟影響和替代品/技術(shù)評估，制定符合公約要求的戰(zhàn)略行動計劃和限控措施。 在納米技術(shù)和人造納米材料方面，國家通過“國家攻關(guān)計劃”、“863”計劃、“973”計劃的實施，積極投入力量和資金，使納米的研發(fā)水平獲得了很大的發(fā)展，也陸續(xù)發(fā)布了一些國家標(biāo)準(zhǔn)。在EDC研究方面，國內(nèi)一些科研機構(gòu)以及高校通過申請自然科學(xué)基金項目的形式，在特定領(lǐng)域內(nèi)開展了關(guān)于部分內(nèi)分泌化學(xué)品環(huán)境和健康影響的初步研究。 3.3 積極申請QSP項目，提高化學(xué)品管理能力 為提高我國化學(xué)品管理能力建設(shè)，促進SAICM的國內(nèi)實施，我國也積極申請QSP項目。2009年，設(shè)在清華大學(xué)的巴塞爾公約亞太區(qū)域中心申請執(zhí)行“部分亞洲國家多氯聯(lián)苯管理能力提高和信息交換”快速啟動項目。項目選定柬埔寨、老撾、巴基斯坦和斯里蘭卡4個國家，通過制定國家多氯聯(lián)苯（polychorinated biphenyls，PCBs）管理戰(zhàn)略、召開專家咨詢會等國家活動，開展區(qū)域PCBs現(xiàn)狀分析、建設(shè)區(qū)域PCBs信息交換平臺、設(shè)計區(qū)域信息交換機制等區(qū)域活動，提高了亞洲部分國家/機構(gòu)的PCBs管理能力。該項目在提高我國PCBs管理能力的同時，通過亞太區(qū)域合作，進一步提高了亞太區(qū)域其他國家的化學(xué)品管理能力。 2011年，北京大學(xué)申請執(zhí)行“促進中國化學(xué)品環(huán)境無害化管理的國際化學(xué)品管理戰(zhàn)略方針（SAICM）實施能力建設(shè)項目”快速啟動項目，為我國實施SAICM進行能力準(zhǔn)備。項目包括更新編制國家化學(xué)品管理基礎(chǔ)狀況，評估國家實施SAICM的能力，識別國家實施SAICM的主要差距、需求和未來優(yōu)先性領(lǐng)域，制訂中國實施SAICM的初步行動計劃等內(nèi)容，以提高我國實施SAICM的能力，促進建立持續(xù)實施SAICM的相關(guān)技能、規(guī)程和機制。 4 對策建議 我國是化學(xué)品生產(chǎn)、使用及進出口大國，但在化學(xué)品管理方面與發(fā)達國家還有較大差距，實施SA1CM將有助于全面提升各部門、各層面化學(xué)品的管理意識，提高政府化學(xué)品管理水平，并促進我國化學(xué)品管理能力建設(shè)。 4.1 制定國家化學(xué)品管理戰(zhàn)略，加強化學(xué)品全過程管理 化學(xué)品環(huán)境管理既要保障環(huán)境安全、人類健康，又要考慮社會、經(jīng)濟利益，是一項長期而復(fù)雜的任務(wù)。歐美等發(fā)達國家都普遍制定了適應(yīng)本國國情的化學(xué)品環(huán)境管理體系和管理戰(zhàn)略，我國有關(guān)部門雖然在各自主管領(lǐng)域制定了不同的化學(xué)品管理法規(guī)或政策，但在國家層面缺乏化學(xué)品綜合管理政策，缺乏對化學(xué)品全過程行之有效的管理，還不足以應(yīng)對和解決化學(xué)品及相關(guān)行業(yè)發(fā)展面臨的一系列已經(jīng)和可能出現(xiàn)的環(huán)境問題。因此，建議將化學(xué)品管理提升至國家層面，制定化學(xué)品國家綜合管理戰(zhàn)略，理清管理思路，明確管理對象、目標(biāo)和原則，逐步健全化學(xué)品環(huán)境管理體系，加強化學(xué)品全過程管理，防控化學(xué)品風(fēng)險。 4.2 制定化學(xué)品環(huán)境管理專項法規(guī)，加強化學(xué)品環(huán)境管理 同國外發(fā)達國家相比，我國在化學(xué)品安全生產(chǎn)管理領(lǐng)域制定了比較齊全的法規(guī)、制度，但在環(huán)境管理領(lǐng)域還未建立較為完善的法規(guī)體系。《危險化學(xué)品安全管理條例》（國務(wù)院第591號令）雖然涉及一些危險化學(xué)品環(huán)境管理的內(nèi)容，但SAICM推行的化學(xué)品全過程環(huán)境管理制度還未建立，環(huán)保部門雖然在新化學(xué)物質(zhì)、有毒化學(xué)品、危險化學(xué)品等方面有專門的管理制度，但都是法律效力較低的部門規(guī)章，涉及的化學(xué)品種類也非常有限。因此，建議盡快制定化學(xué)品環(huán)境管理專項法規(guī)，從法律層面上保障SAICM在我國的順利實施。 4.3 建立部際間協(xié)調(diào)機制，推動SAICM 全面實施 SAICM涵蓋領(lǐng)域廣泛，涉及環(huán)境、經(jīng)濟、社會、衛(wèi)生和勞工等與化學(xué)品相關(guān)聯(lián)的諸多領(lǐng)域，相關(guān)內(nèi)容涉及國內(nèi)眾多主管部門。為保證SAICM的順利實施，建議盡快建立實施SAICM 的部際間協(xié)調(diào)機制，組建SAICM實施部際協(xié)調(diào)小組，明確牽頭部門及各成員單位的職責(zé)，進一步加強環(huán)保、工業(yè)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、安監(jiān)、商務(wù)、財政等部門間的溝通與合作，促進各項化學(xué)品管理政策的協(xié)調(diào)性及有效實施，全面提升我國的化學(xué)品管理能力。 4.4 加強基礎(chǔ)研究和能力建設(shè)，提高化學(xué)品管理水平 SAICM框架下不斷增加新的內(nèi)容，實施并開展SAICM活動對于我國而言面臨巨大挑戰(zhàn)。如ICCM2、ICCM 3上確定6項新的政策性問題，在我國涉及領(lǐng)域廣泛，相關(guān)基礎(chǔ)研究不足，對我環(huán)境、健康及相關(guān)行業(yè)發(fā)展存在潛在風(fēng)險。建議增加資金投入，加強基礎(chǔ)研究，提高管理人員素質(zhì)，組建專家、技術(shù)支持隊伍，密切跟蹤國際動態(tài)，引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)行業(yè)健康發(fā)展。 4.5 加強宣傳，提高意識，鼓勵工業(yè)界參與SAICM實施 SAICM強調(diào)政府、政府間組織、非政府機構(gòu)及工業(yè)界共同參與對化學(xué)品的管理。我國化學(xué)品生產(chǎn)/使用企業(yè)數(shù)量眾多，但化學(xué)品管理水平、生產(chǎn)/使用技術(shù)、環(huán)境安全意識與發(fā)達國家相比還有較大差距，一定程度上阻礙了我國相關(guān)化學(xué)品管理政策、制度的落實和實施。因此，建議對企業(yè)加強化學(xué)品安全管理重要性的宣傳，同時，在制定相關(guān)法律、法規(guī)、政策時，擴大工業(yè)界參與的范圍，逐步提高企業(yè)的化學(xué)品風(fēng)險防范意識。（摘自《現(xiàn)代化工》）endprint